我國空間治理體系現(xiàn)代化在“十九大”后的新態(tài)勢*

樊 杰

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

2 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

3 中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院 北京 100049

我國空間治理體系現(xiàn)代化在“十九大”后的新態(tài)勢*

樊 杰1,2,3

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101

2 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

3 中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院 北京 100049

“立法為本、規(guī)劃先行”是空間治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，能否合理規(guī)制國土空間、建設(shè)美麗家園是衡量執(zhí)政能力和水平的重要標(biāo)志?！笆糯蟆焙螅覈臻g治理體系和空間治理能力將加快科學(xué)化、法制化、系統(tǒng)化、民主化的進(jìn)程。主要表現(xiàn)在：主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性地位將趨于增強(qiáng)，主體功能區(qū)規(guī)劃將扮演發(fā)展類規(guī)劃和布局類規(guī)劃旋轉(zhuǎn)門的角色，主體功能區(qū)戰(zhàn)略將成為指引我國國土空間有序發(fā)展的長期性和穩(wěn)定性的重大戰(zhàn)略，主體功能區(qū)制度將在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮基礎(chǔ)性制度的作用；覆蓋全國國土的空間規(guī)劃體系將基本建成，通過全國、省、縣為中國基本空間規(guī)劃單元，以跨省級行政區(qū)、跨地市、跨市縣域的區(qū)域規(guī)劃為補(bǔ)充的空間規(guī)劃體系，規(guī)范國家和地方不同空間尺度的國土資源合理配置、空間結(jié)構(gòu)合理組織、區(qū)域政策合理實(shí)施；以國土空間開發(fā)保護(hù)制度為核心的生態(tài)文明制度得以確立，實(shí)施增強(qiáng)空間管制能力、提升科學(xué)管理水平、擴(kuò)大資源承載能力、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和增強(qiáng)市場作用力度等五大行動。

十九大，空間治理，主體功能區(qū)，空間規(guī)劃，生態(tài)文明

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.04.010

國土空間是一個國家行使主權(quán)的場所，建設(shè)好、保護(hù)好、管理好國土空間是衡量執(zhí)政黨和政府執(zhí)政行政能力，特別是空間治理能力的核心標(biāo)準(zhǔn)。國土空間是建設(shè)美麗家園的載體，國土空間資源是實(shí)現(xiàn)中國夢的最重要的自然物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。我國國土空間遼闊，區(qū)域間差異性顯著，實(shí)現(xiàn)國土空間的有序管理、科學(xué)開發(fā)、合理利用，必須走“立法為本、規(guī)劃先行”之路。健全空間治理的法規(guī)制度、健全空間規(guī)劃體系，將成為“十九大”后我國加快空間治理體系現(xiàn)代化、提升空間治理能力的重大戰(zhàn)略任務(wù)，將對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性的意義。

“十八大”以來，我國在空間治理能力提升方面取得了長足的進(jìn)步，我國已步入用系統(tǒng)解決問題方案的思維認(rèn)知，并逐步付諸實(shí)踐的空間治理體系現(xiàn)代化階段[2-6]。從目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向兩個維度，對我國空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化程度的分析表明，科學(xué)性、法制化、系統(tǒng)性、民主化將是未來全面深化體制機(jī)制改革的基本趨勢。

科學(xué)性突出在掌握空間演變規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)中國發(fā)展階段和制度特色，采用合理的調(diào)控方式，促進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)步入科學(xué)合理的軌道。法制化重點(diǎn)突出把權(quán)利能夠真真切切地關(guān)進(jìn)制度的籠子里，在我國首先是管有權(quán)有勢的人，管改革開放以來既得利益者。這樣才能做到法律面前人人平等，才能為空間治理能力現(xiàn)代化保駕護(hù)航。系統(tǒng)化強(qiáng)調(diào)對空間治理過程實(shí)現(xiàn)“事前—事中—事后”的全流程管理，時間上是連續(xù)的且具有鮮明的目標(biāo)指向，而空間上是有差異且整體利益趨于最大化。民主化強(qiáng)調(diào)以人的全面發(fā)展為核心的基本理念，滿足廣大人民群眾的合理需求是空間治理現(xiàn)代化的最高形態(tài)，在形式上鼓勵社會參與、民主決策的過程。

本文瞄準(zhǔn)“立法為本、規(guī)劃先行”的戰(zhàn)略指向，順應(yīng)以上 4 個方面的基本趨勢，從健全主體功能區(qū)基礎(chǔ)制度、發(fā)揮主體功能區(qū)基礎(chǔ)性作用入手，討論建設(shè)覆蓋全國國土空間的空間布局規(guī)劃體系，并針對生態(tài)文明改革中建立國土空間保護(hù)和利用制度存在的問題和未來推進(jìn)方向進(jìn)行討論。

1 主體功能區(qū)的基礎(chǔ)性地位趨于增強(qiáng)

在黨的“十八大”和十八屆三中、五中全會公告中，主體功能區(qū)被確定為生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)之一，在優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局中被賦予基礎(chǔ)制度的地位[7]。黨中央的科學(xué)決策，有力地推進(jìn)主體功能區(qū)的形成，為建設(shè)美麗中國發(fā)揮了重要作用。

1.1 把主體功能區(qū)規(guī)劃一張圖作為“發(fā)展類規(guī)劃”與“布局類規(guī)劃”的旋轉(zhuǎn)門

我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期重發(fā)展類規(guī)劃、輕空間類規(guī)劃。改革開放以來，即使我國步入大發(fā)展、大建設(shè)階段也依然忽視空間規(guī)劃[8]。只是當(dāng)人口經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境矛盾日益嚴(yán)峻，直接影響到可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域增長競爭能力時，空間規(guī)劃才被提到議事日程上來。近年來規(guī)劃體系出現(xiàn)混亂的局面，一方面空間規(guī)劃類型繁多、職能界定不清、規(guī)劃之間打架的問題又愈加嚴(yán)重；另一方面，隨著發(fā)展類規(guī)劃中空間布局內(nèi)容的增多，規(guī)劃期不一致，空間精度不統(tǒng)一，如何協(xié)調(diào)發(fā)展類規(guī)劃和布局類規(guī)劃的關(guān)系也被提到議事日程上來[9]。

主體功能區(qū)規(guī)劃圖有望成為習(xí)總書記要求“干到底”的“一張圖”，依托這張圖構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的戰(zhàn)略體系和制度安排，才能站位高、瞄得準(zhǔn)，管長遠(yuǎn)、統(tǒng)全局。主體功能區(qū)可以作為發(fā)展類規(guī)劃和布局類規(guī)劃的一個旋轉(zhuǎn)門。在發(fā)展類規(guī)劃中，通過主體功能區(qū)規(guī)劃，不僅對發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)體系進(jìn)行空間落實(shí)和總體部署，而主體功能區(qū)規(guī)劃所表達(dá)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)安全和自然岸線等四大戰(zhàn)略格局也成為國家發(fā)展類規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，第一個百年目標(biāo)中“基本形成主體功能區(qū)布局”就是發(fā)展類規(guī)劃目標(biāo)之一。在布局類規(guī)劃中，由于主體功能區(qū)對每個縣區(qū)在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的主要功能定位有了科學(xué)設(shè)置，在橫向上可以統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間的布局，可以作為國土空間開發(fā)布局規(guī)劃的總圖，可以作為空間管制政策的依據(jù)；而且通過空間規(guī)劃體系的下層位落實(shí)，通過空間開發(fā)強(qiáng)度、不同地域空間比例關(guān)系等的管制，實(shí)現(xiàn)國土空間有序開發(fā)保護(hù)的頂層設(shè)計功能。

1.2 充分發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在空間治理中的基礎(chǔ)作用

（1）確立主體功能區(qū)戰(zhàn)略的統(tǒng)籌地位。我國目前實(shí)施的四大板塊區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（東部率先、西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起）依然存在著前瞻性不足、頂層設(shè)計太泛、針對性和指導(dǎo)性欠缺等問題[10]?！笆濉币?guī)劃將“主體功能區(qū)布局基本形成”作為目標(biāo)導(dǎo)向，引領(lǐng)區(qū)域總體戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展等?！笆糯蟆焙螅煽紤]用“主體功能區(qū)”替代四大板塊戰(zhàn)略，形成長期統(tǒng)領(lǐng)、穩(wěn)定實(shí)施的國土空間開發(fā)保護(hù)總體戰(zhàn)略，通過主體功能區(qū)對第二個百年奮斗目標(biāo)的國土空間“一張圖”進(jìn)行表達(dá)。

（2）在體制機(jī)制改革中發(fā)揮主體功能區(qū)基礎(chǔ)制度的作用。目前實(shí)施的主體功能區(qū)規(guī)劃中，真正具有“含金量”的配套政策，就是對國家級生態(tài)重點(diǎn)功能區(qū)的財政專項補(bǔ)貼，這也成為一些地方政府要求納入生態(tài)功能區(qū)的主要動力。隨著對農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)財政專項補(bǔ)貼政策的實(shí)施，以及針對不同功能區(qū)的預(yù)警管制等配套政策的出臺，以往配套改革相對滯后、地方政府顧此失彼的問題就會浮出水面。因此，應(yīng)在系統(tǒng)改革中健全配套政策體系。從提升黨的執(zhí)政能力入手，參考主體功能定位，制定區(qū)域差異化的干部績效考核指標(biāo)體系；以法制建設(shè)為保障，依據(jù)功能區(qū)建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度；貫徹落實(shí)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的政策措施，把有利于不同功能區(qū)的人民共享改革開放成果作為發(fā)揮政府資源配置的核心指向，把有利于增加不同功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益作為充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制的重點(diǎn)取向。

1.3 不斷完善主體功能區(qū)規(guī)劃的若干討論

適時啟動主體功能區(qū)規(guī)劃的修編。主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施 5 年，這 5 年中，國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變化，生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)成為全新的規(guī)劃背景。我國即將逾越中等收入陷阱步入現(xiàn)代化建設(shè)征程，發(fā)展新階段和消費(fèi)新需求，因此應(yīng)充分認(rèn)知新形勢下的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，以面向第二個百年奮斗目標(biāo)的藍(lán)圖作為主體功能區(qū)規(guī)劃修編的目標(biāo)導(dǎo)向，基本戰(zhàn)略格局期限到 2049 年，基本格局的參數(shù)規(guī)劃至 2030 年。

主體規(guī)劃修編應(yīng)以對現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃的評估為基礎(chǔ)：（1）對城鎮(zhèn)化、生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)略格局，應(yīng)關(guān)注與四大板塊戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的相互支撐關(guān)系。（2）對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的評估，應(yīng)關(guān)注資源環(huán)境承載力的變化走勢及效果，重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變過程。（3）對重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的評估，應(yīng)關(guān)注集聚人口和經(jīng)濟(jì)的能力，以及在加快城市化和工業(yè)化進(jìn)程中的資源環(huán)境效應(yīng)分析。（4）對生態(tài)功能區(qū)的評估，應(yīng)聚焦生態(tài)服務(wù)功能的變化，以及與之相關(guān)的生態(tài)功能區(qū)中人民生活貧困程度的變化。（5）對糧食主產(chǎn)區(qū)的評估，在聚焦糧食生產(chǎn)水平和商品化率變化的同時，也要關(guān)注該類型區(qū)域的人民收入水平提高狀態(tài)。（6）對禁止開發(fā)區(qū)，則側(cè)重遺產(chǎn)保護(hù)地禁止開發(fā)的實(shí)施程度，以及遺產(chǎn)和自然和文化價值的變化情況。評估要從規(guī)劃本身存在的問題、規(guī)劃背景和實(shí)施環(huán)境變化問題以及實(shí)施規(guī)劃的執(zhí)行力度問題等方面追因，為修編提供基礎(chǔ)依據(jù)。

主體功能區(qū)規(guī)劃修編，應(yīng)充分討論：（1）在命名體系上，有無必要改變目前采用開發(fā)方式命名的方式，改為按照功能定位予以命名。（2）在分類系統(tǒng)上，有無必要在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)之間，增加一個過渡類型，以修訂目前這兩類之間的突變問題，也解決功能定位命名后在省級層面有些區(qū)域因存在綜合功能而造成單一主體功能不清的問題。（3）在表達(dá)層面上，不應(yīng)再出現(xiàn)一個縣的行政單元內(nèi)存在點(diǎn)狀開發(fā)、面狀保護(hù)的表達(dá)方式，一個縣應(yīng)只存在一個功能定位?？h內(nèi)的功能分異則由縣級空間規(guī)劃來進(jìn)一步劃分并予以區(qū)別化規(guī)劃。（4）在規(guī)劃形式上，要實(shí)現(xiàn)海陸主體功能區(qū)規(guī)劃放在一張圖上，覆蓋全國國土空間。

此外，應(yīng)進(jìn)一步完善“主體功能區(qū)”確定的四大戰(zhàn)略格局。如：“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，應(yīng)適應(yīng)“雙向開放”的要求，增加向西貫通的開發(fā)軸帶數(shù)量，增加西部前沿重點(diǎn)區(qū)域的數(shù)量。為此，應(yīng)打破以現(xiàn)狀人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模確定戰(zhàn)略格局的框框，加大在未來國土空間開發(fā)開放格局中的作用、功能的分值。另外，十八屆五中全會提出要構(gòu)筑自然岸線格局，這與目前沿?？h區(qū)大多被定位為重點(diǎn)開發(fā)或優(yōu)化開發(fā)區(qū)不相適應(yīng)，應(yīng)重新審定海岸帶開發(fā)總規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)和岸線資源保護(hù)紅線，倒逼海岸帶縣區(qū)重新調(diào)整主體功能定位。從扶持政策設(shè)計上，應(yīng)改變目前只關(guān)注糧食和生態(tài)區(qū)域的政策扶持的狀態(tài)，增加對弱勢、強(qiáng)勢兩頭區(qū)域的關(guān)注，特別是建立優(yōu)化開發(fā)區(qū)的激勵機(jī)制，助推優(yōu)化開發(fā)區(qū)域提高全球競爭力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。

2 覆蓋全國國土的空間規(guī)劃體系基本形成

2.1 國土空間資源特征對健全空間規(guī)劃體系的客觀要求

一個國家的政府執(zhí)政能力如何，突出地表現(xiàn)為能否管好用好國土空間。同其他自然資源相比，國土空間資源因基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、共用性和外部性的特征更為突出，而客觀上要求必須科學(xué)規(guī)劃、合理管制[11]。

國土空間資源的基礎(chǔ)性特征主要表現(xiàn)為與遍在的地域地點(diǎn)同為一體，無處不在，但區(qū)域間差異顯著，且在時間上還不斷發(fā)生變化，任何生產(chǎn)生活活動離不開國土空間資源。要利用好國土空間資源必須物盡其用，同時還應(yīng)綜合考慮空間尺度和空間層次，重視動態(tài)優(yōu)化管理。

國土空間資源的戰(zhàn)略性特征主要表現(xiàn)為其利用的效果通常需要一個很長的時間周期才能全面顯現(xiàn)，一旦在保護(hù)開發(fā)方面出現(xiàn)失誤就很難調(diào)整甚至無法逆轉(zhuǎn)，一旦形成較高強(qiáng)度的開發(fā)利用格局通常就表現(xiàn)為很長時期處于穩(wěn)定狀態(tài)而難以發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。因此要利用好國土空間資源必須著眼長遠(yuǎn)、前瞻布局。

國土空間資源的共同性特征表現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面往往對同一國土空間資源有著開發(fā)利用的共同取向，這就極易產(chǎn)生不同用途間的競爭和矛盾沖突。協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系不僅要重視國土空間資源的自然適宜屬性，也要充分兼顧人類生產(chǎn)生活活動自身的區(qū)位選擇規(guī)律和空間結(jié)構(gòu)變化規(guī)律的要求。

國土空間資源的外部性特征更多地表現(xiàn)為資源保護(hù)利用的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會等綜合效益因保護(hù)利用方案不同而有很大的差異。保護(hù)利用的受損面和受益面、長期利益和短期利益、整體效益和局部效益、正外部性和負(fù)外部性等為規(guī)劃方案優(yōu)化提出了更高、更復(fù)雜的要求，也提供了更廣闊的規(guī)劃空間。

國土空間資源是有限的，但人類生活生產(chǎn)活動利用國土空間資源的需求增長卻是無限的[12]。通過規(guī)劃管好用好國土空間資源，才能實(shí)現(xiàn)國土資源的可持續(xù)利用，才能提升國土空間品質(zhì)，才能提高國土資源利用效率，才能為企業(yè)、城市、地區(qū)和國家增強(qiáng)發(fā)展競爭力創(chuàng)造條件，才能為改善人居環(huán)境和提高人類生活福祉創(chuàng)造條件。

2.2 健全我國空間規(guī)劃體系的討論

健全我國國土空間規(guī)劃體系，通過不同層級、不同空間尺度的空間規(guī)劃縱深落實(shí)功能區(qū)，是有效發(fā)揮空間治理體系的關(guān)鍵舉措。國土空間規(guī)劃是對國土空間資源保護(hù)和利用的科學(xué)謀劃，是對人類生產(chǎn)生活活動以及自然生態(tài)系統(tǒng)的空間組織和落地布局。顯然，空間規(guī)劃是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀管理的重要途徑，是對國土空間資源用途的管制[13]?？臻g規(guī)劃的意義和價值，已被發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)有序國土、營造美麗家園的實(shí)踐過程所證明，空間規(guī)劃成為發(fā)達(dá)國家政府執(zhí)政行政的一項重要的政策工具。盡管存在著不同國家空間規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容以及實(shí)施規(guī)劃的手段的差異，但對空間用途實(shí)行不同程度的管制是各發(fā)達(dá)國家（即使是土地私有化國家）普遍采用的做法。土地用途從屬空間規(guī)劃的管制是空間規(guī)劃發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。

“立法為本、規(guī)劃先行”，始終是治理能力現(xiàn)代化的主要路徑?！笆糯蟆焙?，盡快健全覆蓋全國國土的空間規(guī)劃體系應(yīng)成為我國治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中重中之重的任務(wù)?？陀^地說，因國情不同、發(fā)展階段不同、面臨的問題不同、未來發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)不同，沒有任何一個國家空間規(guī)劃的模式可以被我國照搬和套用，必須創(chuàng)建具有中國特色的空間規(guī)劃體系。按照我國國土面積和區(qū)域單元特征，我國空間規(guī)劃應(yīng)按縱向?qū)哟魏皖愋拖嘟Y(jié)合的方式，可以采取“4 層次+X 類”架構(gòu)來考慮。其中“4 層次”是持續(xù)固定編制的、內(nèi)容系統(tǒng)綜合的、按行政層級劃分的空間規(guī)劃，包括全國空間綜合規(guī)劃、省域空間規(guī)劃、市縣域空間規(guī)劃和城鎮(zhèn)村規(guī)劃。其中，從長遠(yuǎn)看，全國層面應(yīng)統(tǒng)一為一個綜合規(guī)劃，不過是通過主體功能區(qū)規(guī)劃擴(kuò)容實(shí)現(xiàn)取代其他規(guī)劃，還是通過國土規(guī)劃納入主體功能區(qū)作為總體布局的方式，有待進(jìn)一步論證。但全國層面上的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃沒有必要獨(dú)立存在，其核心內(nèi)容和主要價值完全可以納入全國綜合規(guī)劃中。該規(guī)劃應(yīng)明確國土開發(fā)戰(zhàn)略與開發(fā)原則，確定主要類型區(qū)域的功能定位，建構(gòu)全國地域空間開發(fā)利用的總體架構(gòu)，提出規(guī)劃期內(nèi)具有全局意義的空間整治和開發(fā)的重大工程布局方案。此外，地市域規(guī)劃和市縣域規(guī)劃沒有必要同時存在，傾向于在省域規(guī)劃中明確地市域開發(fā)建設(shè)的空間指引，然后直接編制市縣域規(guī)劃?！癤 類”是跨行政單元、相對靈活、目標(biāo)導(dǎo)向比較具體的空間規(guī)劃，包括跨省級行政區(qū)、省內(nèi)跨地市、地市內(nèi)跨市縣域的區(qū)域規(guī)劃。

當(dāng)前，中辦、國辦已發(fā)文部署省級空間規(guī)劃試點(diǎn)。省級空間規(guī)劃未來應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)問題：（1）重視戰(zhàn)略定位及規(guī)劃間的沖突評估與追因應(yīng)對研究。其中，將對國土空間資源開發(fā)戰(zhàn)略和省域?qū)崿F(xiàn)兩個百年目標(biāo)的銜接具有重要導(dǎo)向作用。（2）重視“三區(qū)三線”（“三區(qū)”指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，“三線”指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）底圖確定和規(guī)劃布局的互動研究。要關(guān)注人口經(jīng)濟(jì)的區(qū)位點(diǎn)、保護(hù)開發(fā)約束性管制的線，以及國土空間戰(zhàn)略格局產(chǎn)生的面之間的空間匹配。（3）重視地方特色和規(guī)劃體系的上下協(xié)調(diào)研究。在土地利用分類、專項重點(diǎn)內(nèi)容的選擇，以及配套體制和法規(guī)建設(shè)方面應(yīng)全面融入地方特色，突出問題導(dǎo)向的作用。（4）重視發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、專家和多方參與的作用。如果將統(tǒng)籌類規(guī)劃上升到地方政府一把手工程的高度，對規(guī)劃工作推進(jìn)、規(guī)劃質(zhì)量提升和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃價值具有決定性作用。

2.3 必須克服制約我國空間規(guī)劃體系形成的幾個難題

（1）空間規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)問題?？臻g規(guī)劃必須依據(jù)客觀性、準(zhǔn)確性程度極高的數(shù)據(jù)資源。然而，資源環(huán)境類數(shù)據(jù)缺失，或有數(shù)據(jù)難以共享，再或共享數(shù)據(jù)又因數(shù)據(jù)規(guī)格不統(tǒng)一等問題嚴(yán)重影響其在空間規(guī)劃中的使用[14]。目前我國的資源環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查和普查等體系因缺乏頂層整體設(shè)計，大量成果數(shù)據(jù)因空間匹配性和時間銜接性差而不能發(fā)揮出應(yīng)有的功效。資源環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)方面，存在觀測站網(wǎng)體系不完善、空間布局不合理、數(shù)據(jù)采集不規(guī)范等問題。國情數(shù)據(jù)缺乏可比性，同一個部門的分類體系和標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，共享渠道不暢。

（2）空間規(guī)劃的應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)體系尚未形成?？臻g規(guī)劃的應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)發(fā)展滯后于我國空間規(guī)劃的實(shí)際進(jìn)程和客觀需求，空間規(guī)劃領(lǐng)域的理論方法創(chuàng)新尚未形成適宜中國發(fā)展特征的應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)體系。當(dāng)大規(guī)模開展空間規(guī)劃試點(diǎn)時，支撐空間規(guī)劃尤其是其理論創(chuàng)新的應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)的發(fā)展嚴(yán)重滯后，成為空間規(guī)劃科學(xué)化的主要障礙。諸如在人類活動與環(huán)境相互作用的機(jī)理的研究尚不清晰——其中，資源環(huán)境承載能力的計算依據(jù)和預(yù)測依據(jù)，空間開發(fā)強(qiáng)度和“三生”空間比例關(guān)系的時空分異規(guī)律，開放系統(tǒng)下的空間可持續(xù)性、競爭能力和公平性的均衡理論與模式，多目標(biāo)和多約束條件及多實(shí)施路徑前提下的經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)空間組織的效益優(yōu)化理論與方法，空間管制的學(xué)理基礎(chǔ)與政策體系等[15]重大的科學(xué)命題尚未得到圓滿解決。更為嚴(yán)重的是，空間規(guī)劃需要自然科學(xué)、社會科學(xué)的融合及與技術(shù)的合作，需要研究、規(guī)劃和決策、社會的交融與合作，但我國目前的科研體制和科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略都還難以順應(yīng)這一新型科學(xué)理念的轉(zhuǎn)型需求，其中我國按照社會科學(xué)和自然科學(xué)的二元論劃分方式組織確定學(xué)科戰(zhàn)略、組織科研項目、開展績效評價的方式產(chǎn)生的負(fù)面影響越來越大。

（3）空間規(guī)劃人才培養(yǎng)體系尚未形成?？臻g規(guī)劃體系雖具雛形，但在空間規(guī)劃的專門人才培育方面仍非常薄弱?？臻g規(guī)劃專業(yè)人才的知識架構(gòu)應(yīng)該是要具備地理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、區(qū)域科學(xué)、土地科學(xué)等綜合學(xué)科理論與方法，但目前在大學(xué)尚未設(shè)立以新型空間規(guī)劃人才培養(yǎng)為目標(biāo)的本科專業(yè)。

（4）空間規(guī)劃流程尚不規(guī)范。目前有城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計專門機(jī)構(gòu)及交通規(guī)劃等專業(yè)設(shè)計部門，但多數(shù)空間規(guī)劃的研制依然沒有擺脫政府編制規(guī)劃、審批規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃的套路。編制、審批和執(zhí)行應(yīng)該在空間規(guī)劃領(lǐng)域是相互獨(dú)立的，只有技術(shù)專業(yè)部門研制空間規(guī)劃，人大等立法部門審議并批復(fù)空間規(guī)劃，政府實(shí)施空間規(guī)劃，才能夠真正發(fā)揮空間規(guī)劃的效益。

3 以國土空間開發(fā)保護(hù)制度為核心的生態(tài)文明制度得以確立

3.1 目前生態(tài)文明制度建設(shè)存在的主要問題

中央發(fā)布實(shí)施生態(tài)文明體制改革總體方案以來，生態(tài)文明建設(shè)有了新理念，全面深化體制機(jī)制改革有了新部署，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重大改革有了新進(jìn)展，體制機(jī)制改革舉措有了新成效[16]，但依然存在一些問題。

（1）領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識還有待進(jìn)一步提高。在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，特別是經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入減速換擋的階段，我國的決策管理部門往往將生態(tài)文明體制改革放在從屬和次要的位置，這在一定程度割裂了改革與發(fā)展的關(guān)系。在執(zhí)政行政中，“五位一體”總體布局還沒有真正破題，沒有很好地將生態(tài)文明建設(shè)有效地融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)中去。生態(tài)文明建設(shè)重約束性體制機(jī)制的設(shè)計，給決策者形成一種誤區(qū)，生態(tài)文明建設(shè)似乎是抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措，這也是領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位、行動不主動的一個主要認(rèn)識基礎(chǔ)。

（2）生態(tài)文明體制改革有待進(jìn)一步整合。8 大制度和 50 多項舉措，從每個舉措內(nèi)部之間、同一制度內(nèi)部的舉措和舉措之間、不同制度之間都存在著缺乏統(tǒng)籌的問題。如同一制度中生態(tài)文明績效考核、自然資產(chǎn)負(fù)債、資源環(huán)境承載力預(yù)警、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)追究等在基礎(chǔ)評價方面是共同的，但因?yàn)椴块T分割，每個部門都采集一遍數(shù)據(jù)，做一遍計算，創(chuàng)新一堆公式，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。由于地方政府讀不懂具有較高技術(shù)含量的生態(tài)文明改革文件，依然按照各項改革任務(wù)在不同部門分解后各行其是，不僅造成大量的重復(fù)工作，而涉及到該改革的關(guān)鍵內(nèi)容（如承載力超載或資產(chǎn)負(fù)債增加的追因解析方面）卻少有關(guān)注。

（3）各地普遍存在頂層設(shè)計、綜合統(tǒng)籌和整體改革不足的問題。一方面，照搬中央生態(tài)文明改革總體方案，全盤照搬，全面鋪開，既缺乏重點(diǎn)也缺乏邏輯關(guān)系。另一方面，不接地氣，沒有差異化的改革設(shè)計，造成改革缺乏針對性，使得當(dāng)?shù)靥厥獾馁Y源環(huán)境以及不同尺度的問題難以在生態(tài)文明改革試點(diǎn)中予以充分體現(xiàn)，改革的舉措無法支撐城市精細(xì)化管理、區(qū)域精準(zhǔn)化治理[17]。如果中央在試點(diǎn)中監(jiān)督和指導(dǎo)不到位，試點(diǎn)地區(qū)的積極性就很難達(dá)到過去搞開發(fā)區(qū)那樣的高度；而實(shí)際上，生態(tài)文明體制改革較開發(fā)區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性更大，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識和操作不到位的巨大反差必然影響改革的效果。

（4）“穿新鞋走老路”的改革方式時時出現(xiàn)。比如空間規(guī)劃改革相對成熟，有大量的國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒，我國也形成了豐富的改革試點(diǎn)積累，但在實(shí)施層面，空間規(guī)劃理念卻沒有得到完全貫徹落實(shí)，習(xí)慣于按照我國以往的空間性規(guī)劃的范式進(jìn)行操作，導(dǎo)致技術(shù)至上、形式主義的問題依然嚴(yán)重，改革沒有取得應(yīng)有的效果。

3.2 “十九大”后生態(tài)文明制度建設(shè)應(yīng)追求的目標(biāo)

作為空間治理的保障：（1）應(yīng)加快推進(jìn)生態(tài)文明制度改革。從整體上部署四柱八梁。根據(jù)不同行政層級、不同區(qū)域特征、不同可持續(xù)發(fā)展問題，形成有效、可操作的體制機(jī)制，是“十九大”后全面實(shí)現(xiàn)深化改革任務(wù)的重要目標(biāo)之一。（2）應(yīng)統(tǒng)籌目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。既要將著力解決老百姓能夠切身感受和最關(guān)心的資源環(huán)境問題作為當(dāng)前改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，又要立足“美麗中國”和“兩個百年”的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，超前謀劃和設(shè)計，構(gòu)建由國土空間開發(fā)保護(hù)制度為核心，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度為調(diào)控手段，結(jié)合資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系等政策工具，構(gòu)成產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系[18]。（3）應(yīng)系統(tǒng)謀劃、整體部署，理順中央和地方改革的關(guān)系。明確各自改革重點(diǎn)和責(zé)任，形成中央和地方共同探索、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的局面；以全局性、基礎(chǔ)性改革為重點(diǎn)，確定生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，著力解決生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)的戰(zhàn)略性、全局性問題；以區(qū)域性、階段性、精準(zhǔn)性改革為重點(diǎn)，解決地方改革重點(diǎn)不突出、落地不夠、精度不高的問題。（4）應(yīng)著力研究綠色發(fā)展利益導(dǎo)向的激勵機(jī)制和生態(tài)環(huán)境問責(zé)嚴(yán)懲的約束機(jī)制。切實(shí)打破部門與部門、區(qū)域與區(qū)域的界限，打通政府與市場的聯(lián)系，將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，將政府管理、社會公德體系建設(shè)同市場機(jī)制融合起來，全面提升生態(tài)文明制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

3.3 生態(tài)文明體制改革的五大行動

（1）增強(qiáng)空間管制能力行動。健全空間規(guī)劃體系，研制空間規(guī)劃一張藍(lán)圖，完善規(guī)劃引導(dǎo)項目布局的管理制度，建立空間規(guī)劃編制管理辦法，規(guī)劃協(xié)調(diào)的法律制度。建立依據(jù)規(guī)劃的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，實(shí)施國土空間開發(fā)總量、效率與功能用途管制，建構(gòu)部門協(xié)同的空間管理機(jī)制，探索統(tǒng)一的空間管理體制，顯著增強(qiáng)國土空間管制能力。

（2）提升科學(xué)管理水平行動。打破部門界限，從科學(xué)管理、科學(xué)決策的前向和后向環(huán)節(jié)入手，整合資源環(huán)境數(shù)據(jù)平臺，建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)價值核算體系和核算機(jī)制，從而夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)基礎(chǔ)；推行生態(tài)文明績效評價考核，探索開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)，從而完善生態(tài)文明建設(shè)的事后考核問責(zé)機(jī)制，逐步形成科學(xué)支撐規(guī)劃布局“一張圖”、資源要素落實(shí)規(guī)劃“一本賬”、考核問責(zé)依據(jù)規(guī)劃“一盤棋”的流程管理、科學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

（3）擴(kuò)大資源承載能力行動。以發(fā)展戰(zhàn)略為指引，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)社會。遵循“嚴(yán)控總量、節(jié)約優(yōu)先、高效利用、提高效率”原則，樹立底線思維，強(qiáng)化紅線意識。通過以資源承載能力為基本約束條件，建立人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源承載能力相適應(yīng)的發(fā)展模式，從源頭上控制污染，防止對環(huán)境和生態(tài)的破壞，將各類開發(fā)建設(shè)活動和發(fā)展規(guī)劃控制在資源承載能力范圍內(nèi)[19]。制定有效的資源使用和環(huán)境保護(hù)策略，規(guī)范和約束資源開發(fā)利用行為，形成永續(xù)利用的資源開發(fā)利用格局；立足資源承載能力現(xiàn)狀，科學(xué)合理利用資源，優(yōu)化資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)，提高資源綜合利用能力和水平。

（4）改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量行動。以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展為根本目標(biāo)，以機(jī)制改革、體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為行動重點(diǎn)，從源頭上控制污染，完善大氣污染防治、流域水環(huán)境和土壤治理機(jī)制，建立陸海統(tǒng)籌的污染防治機(jī)制和重點(diǎn)污染物排?？偭靠刂浦贫?，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，規(guī)范環(huán)境信息公開制度。健全環(huán)境保護(hù)管理制度，以整合管理資源、提升監(jiān)管效能、消除環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)為重點(diǎn)，科學(xué)建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，形成各級政府組織實(shí)施、環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、全社會廣泛參與的環(huán)境監(jiān)管大格局。建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系，全面推進(jìn)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，著力加強(qiáng)污染物防治和生態(tài)環(huán)境安全管理，顯著改善人居環(huán)境和投資環(huán)境質(zhì)量，努力締造天藍(lán)、地綠、水凈的優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境。

（5）增強(qiáng)市場作用力度行動。以市場主體和市場機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，通過協(xié)調(diào)推進(jìn)自然資源確權(quán)登記，加快建設(shè)綠色金融體系培育資源環(huán)境產(chǎn)品交易和投融資主體；按照“能定價的”通過價格調(diào)節(jié)供需，“不能定價的”完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路，加快資源性產(chǎn)品價格改革，完善用能權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)交易體系和土地有償使用制度，在資源環(huán)境市場體系建設(shè)中實(shí)現(xiàn)率先突破，顯著增強(qiáng)體制機(jī)制改革的市場作用力度。

1 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告. 江淮, 2012, (12): 22-34.

2 張高麗.大力推進(jìn)生態(tài)文明 努力建設(shè)美麗中國. 新華文摘, 2014, (4): 1-5.

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15 樊杰, 郭銳. 面向 “十三五” 創(chuàng)新區(qū)域治理體系的若干重點(diǎn)問題. 經(jīng)濟(jì)地理, 2015, 35(01): 1-6.

16 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要. 北京: 人民出版社, 2016.

17 樊杰. 決策背景復(fù)雜化態(tài)勢與智庫建設(shè)科學(xué)應(yīng)對的探討. 中國科學(xué)院院刊, 2016, 31(12): 1366-1374.

18 中共中央, 國務(wù)院. 生態(tài)文明體制改革總體方案. 北京: 人民出版社, 2015.

19 樊杰, 王亞飛, 湯青, 等. 全國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警（2014版）學(xué)術(shù)思路與總體技術(shù)流程. 地理科學(xué), 2015, 35(01): 1-10.

樊 杰 中科院戰(zhàn)略咨詢院副院長、中科院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，博士，研究員。1982年畢業(yè)于北京大學(xué)地理系，是國家發(fā)改委“十三五規(guī)劃”專家委員會委員、國家審計署資源環(huán)境審計工作咨詢專家、中國國際工程咨詢公司專家委員會顧問。長期從事區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略咨詢和空間規(guī)劃研制工作。擔(dān)任“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”技術(shù)負(fù)責(zé)人，牽頭完成了國務(wù)院部署的汶川、玉樹、舟曲、蘆山、魯?shù)闉?zāi)后重建規(guī)劃的資源環(huán)境承載能力評價任務(wù)。目前正在組織開展中央深改任務(wù)“全國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警”“省級空間規(guī)劃試點(diǎn)”等科研項目。發(fā)表學(xué)術(shù)論著200余篇（部）。E-mail: fanj@igsnrr.ac.cn

Fan Jie Doctor, Professor, graduated from Department of Geography, Peking University in 1982, now serves as Deputy Director of Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CAS), Director of Centre for Sustainable Development Research, CAS, Member of 13th Five-Year Plan Committee of National Development and Reform Commission, Resources and Environment Audit Expert of National Audit Office, and Advisory Committee Member of China International Engineering Consulting Corporation. He has a long career of regional development strategy consulting and space planning. He is the technical leader of “Major Function Oriented Zoning” project, and leaded the evaluation of resources and environmental carrying capacity of post-disaster reconstruction of Wenchuan, Yushu, Zhouqu, Lushan, and Ludian, deployed by the State Council. He is now working on the projects of “National Resources and Environmental Carrying Capacity Monitoring and Early Warning” and “Provincial Spatial Planning Pilot”. He has published more than 200 academic papers and monographs.

E-mail: fanj@igsnrr.ac.cn

Perspective of China’s Spatial Governance System after 19th CPC National Congress

Fan Jie1,2,3
（1 Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China; 2 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China; 3 College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

“Legislation-based, planning-oriented” is the core of modernization of spatial governance system, and whether we can reasonably planning the territory space and build beautiful homeland is an important indication of governance capacity. After 19th CPC National Congress, there will be an accelerating process of science, legalization, systematization, and democratization on China’s spatial governance system andits capacity, which will mainly display in the following respects. Firstly, the major function oriented zones will tend to enhance its fundamental position of spatial planning, the major function oriented zoning will play “revolving door” role between development-planning and layoutplanning, the major function oriented zoning strategy will be significant towards long-term and stable development of territory space, and the major function oriented zoning institution will play increasing fundamental role in ecological civilization. Secondly, a spatial planning system covering all around the territory space will be initially completed, which with nation, province, and county as its basic units, with regional planning cross provincial district, prefecture-level city, and county as supplementary, aiming at regulating allocation of territorial resources, organization of spatial structure, implementation of regional policy at national, regional, and different spatial level. Thirdly, a ecological civilization system, with development-protection institution of territory space as its core, will be established to implement “Five Actions”including enhancing the ability of space governance, enhancing scientific management level, expanding resources carrying capacity, improving the quality of ecological environment, and enhancing market dynamics.

19th CPC National Congress, spatial governance, major function oriented zones, spatial planning, ecological civilization

*資助項目：國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項目（4163064 4），中科院科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)計劃（STS計劃）項目（KFJ -STS-ZDTP -021）

修改稿收到日期：2017年4月1日