如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之困？

謝俊杰　薛萬博

“上面千條線，下面一根針”“責(zé)任如西瓜，權(quán)力似芝麻”，這是當(dāng)前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展中遭遇權(quán)責(zé)不對(duì)稱所帶來的困境描述，更為通俗的說法是“小馬拉大車”。

如何破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之困？近年來，以“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”為主旨的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革探索風(fēng)生水起。2015年9月以來，為筑牢基層基礎(chǔ)、加快推進(jìn)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，綏化市探索推進(jìn)了“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作，取得明顯實(shí)效。

為深入了解綏化市的這項(xiàng)改革探索，本刊記者專訪了綏化市委常委、組織部部長(zhǎng)李錫文。

本刊記者：李部長(zhǎng)您好。就綏化市而言，探索“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)工作是基于何種考慮？這項(xiàng)改革有哪些現(xiàn)實(shí)針對(duì)性？

李錫文：黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)相繼做出依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限的重要部署，全國(guó)、全省農(nóng)村基層黨建工作會(huì)議及綏化市第四次黨代會(huì)，對(duì)推進(jìn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革都提出了明確要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革、服務(wù)能力建設(shè)分別進(jìn)行了部署。而在此前的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)正面臨著難以逾越的發(fā)展瓶頸，行政管理權(quán)的缺失、脆弱的財(cái)政支撐、繁重復(fù)雜的事務(wù)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)難有大的作為。

應(yīng)該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)基層政權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)層級(jí)，承擔(dān)著落實(shí)黨和政府各項(xiàng)工作、聯(lián)系服務(wù)群眾的重大責(zé)任。我們覺得，依法依規(guī)賦予必要的職能職權(quán)，著力夯實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府的施政基礎(chǔ)，是推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的現(xiàn)實(shí)需要，也是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、固本強(qiáng)基的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

本刊記者：在調(diào)研中，你們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)存在哪些突出問題？

李錫文：通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的窘境，缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力，可支配的資源少，可動(dòng)用的手段少，服務(wù)職能弱化虛化趨勢(shì)比較明顯。尤其在社會(huì)管理上，安全生產(chǎn)、食品安全和非法營(yíng)銷、占道經(jīng)營(yíng)、私挖亂建等方面，看得見、管不了，出了問題跑不了，有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象是帶有普遍性的。此外，在服務(wù)群眾上，涉及新生兒落戶、身份證受理、低保五保對(duì)象受理審核、流動(dòng)人口婚育證明和土地使用證登記受理等民計(jì)民生事項(xiàng)，還存在鄉(xiāng)村干部看在眼里辦不了、群眾來回跑縣城的問題。

本刊記者：對(duì)于“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革，綏化市的總體思路是什么？有哪些預(yù)期目標(biāo)？

李錫文：根據(jù)中央和省委的部署要求，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，我們著眼于建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，把服務(wù)村屯、服務(wù)群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以理順職責(zé)關(guān)系、下放管理權(quán)限、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能為重點(diǎn)，確定了試點(diǎn)先行、逐步推開的“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革總體思路。我們推進(jìn)這項(xiàng)改革，就是要解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾需要什么、縣級(jí)政府能給什么的問題，切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，努力為綏化脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)區(qū)現(xiàn)代化、全面振興發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

本刊記者：在解決“如何強(qiáng)”“如何擴(kuò)”等問題上，綏化主要采取了哪些推進(jìn)措施？

李錫文：根據(jù)上級(jí)精神，“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”實(shí)際上是給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)大行政管理權(quán)限，強(qiáng)化管理服務(wù)職能，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的新的發(fā)展要求。但在綏化市，人口在5萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不多，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有1～2萬人口。根據(jù)這個(gè)實(shí)際，我們的“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革核心是擴(kuò)權(quán)，目的是強(qiáng)鄉(xiāng)，最終成果體現(xiàn)在服務(wù)村屯、服務(wù)群眾上?；谶@種考慮，我們主要抓了三個(gè)方面工作：一是依法依需放權(quán)。堅(jiān)持依照有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，緊緊圍繞建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需求，在探索中采取還權(quán)、委托、授權(quán)、派駐等方式，確保權(quán)力應(yīng)放盡放。二是有序有效接權(quán)。統(tǒng)籌優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制資源配置，探索建立機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、管理實(shí)際有效、人員編制精干、運(yùn)行機(jī)制靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，有效承接下放權(quán)力。三是務(wù)實(shí)高效用權(quán)。以服務(wù)群眾為重點(diǎn)，搭建服務(wù)平臺(tái)，健全服務(wù)機(jī)制，有效提升服務(wù)水平，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)用好用活下放的權(quán)力。同時(shí)，我們還加大探索創(chuàng)新力度，推進(jìn)建設(shè)用地制度改革、戶籍制度改革、干部人事制度改革和健全決策監(jiān)督機(jī)制等配套建設(shè)，確?！皬?qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革工作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

本刊記者：從近兩年的實(shí)踐看，綏化市的“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)取得了哪些成效？

李錫文：通過行政權(quán)力下放、行政管理關(guān)口前移、工作重心下沉，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任與權(quán)力不配套、管事與管人“兩張皮”現(xiàn)象，得到試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾的認(rèn)可，可以說取得了階段性成效。具體來說，起碼有四個(gè)方面：一是強(qiáng)化了管理能力，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見、管不了的問題。例如，安達(dá)市把市場(chǎng)監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)、行政執(zhí)法等權(quán)限延伸到試點(diǎn)鎮(zhèn)臥里屯之后，在不到半年的時(shí)間里，處理了50多起私搭亂建、車輛超載、占道經(jīng)營(yíng)、亂扔垃圾等行為，有效強(qiáng)化了社會(huì)管理。二是提升了服務(wù)能力，解決了聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”問題。例如，青岡縣禎祥鎮(zhèn)組建鎮(zhèn)、村、屯三級(jí)便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改變了過去群眾辦事多次跑縣城、跑多個(gè)部門的問題。根據(jù)測(cè)算，現(xiàn)在每人次節(jié)省往返路費(fèi)、飯費(fèi)就達(dá)180元，相當(dāng)于種植半畝玉米的收益。三是增強(qiáng)了發(fā)展能力，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足的問題。例如，綏棱縣上集鎮(zhèn)實(shí)施“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革試點(diǎn)后，2016年稅收達(dá)1500萬元左右，同比增長(zhǎng)5倍以上。四是優(yōu)化了人員配置，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人浮于事的問題。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）采取隨職能下延派駐一批、優(yōu)秀年輕干部選拔一批、清理編制招錄一批等方式，重新配備工作人員，做到了人人有崗、人人有責(zé)、人人有事辦。

本刊記者：根據(jù)綏化的探索實(shí)踐，您覺得這項(xiàng)工作的難點(diǎn)在哪里？

李錫文：從實(shí)際運(yùn)行情況來看，我們感到突出的難點(diǎn)有三個(gè)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要的權(quán)力放不下來。二是職能部門向下延伸的權(quán)力鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備行政執(zhí)法主體資格。

本刊記者：對(duì)這些難點(diǎn)將如何解決？

李錫文：接下來，我們將對(duì)各縣（市、區(qū)）下放的權(quán)力進(jìn)行認(rèn)真梳理，列出鄉(xiāng)鎮(zhèn)想要的權(quán)力清單，要求縣級(jí)政府應(yīng)放盡放。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住、用不好的權(quán)力，要逐一退回。同時(shí)，征求市人大常委會(huì)意見，力爭(zhēng)納入立法程序，切實(shí)解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法主體資格問題。

本刊記者：對(duì)于“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”這項(xiàng)工作，您覺得最需要防止哪方面的問題出現(xiàn)？

李錫文：“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革的本質(zhì)是抓鄉(xiāng)促村，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“龍頭”作用，更好地推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，更好地服務(wù)村屯群眾。要防止好之愈好、差之愈差問題的發(fā)生，不能只搞一兩個(gè)試點(diǎn)做樣子，成熟的經(jīng)驗(yàn)就要全面推廣，把改革成果惠及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾。同時(shí)也要防止一些部門甩包袱、推卸責(zé)任等問題，挫傷鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性。

本刊記者：作為這項(xiàng)工作的推動(dòng)者，從目前運(yùn)行情況看，您覺得綏化市的“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”工作有哪些啟示意義，取得了哪些基本經(jīng)驗(yàn)？

李錫文：綏化市從一開始就在好、中、差不同層面分別選擇試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行差異化指導(dǎo)，積極探索“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革的不同模式。實(shí)踐證明，“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革是一項(xiàng)惠及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、惠及干部、惠及群眾的民心工程，必須持之以恒抓下去。要因地制宜、實(shí)事求是，不搞一刀切，防止形式主義、政績(jī)工程。如果說取得的經(jīng)驗(yàn)，總體上有兩條：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革的模式是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和服務(wù)群眾并重；二是中小鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革的模式是以服務(wù)群眾為先，漸進(jìn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本刊記者：對(duì)于下一階段的工作如何布局與開展，綏化市有何考慮？

李錫文：去年12月、今年2月，中辦、國(guó)辦先后出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，我們將依據(jù)這兩個(gè)文件精神，對(duì)“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革工作進(jìn)行制度性設(shè)計(jì)，分類總結(jié)18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)模式，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，力爭(zhēng)使“強(qiáng)鄉(xiāng)擴(kuò)權(quán)”改革成果惠及更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和群眾。具體來說，今年，我們將重點(diǎn)落實(shí)好三個(gè)方面的工作：一是研究解決好下放事權(quán)與群眾需求有效銜接問題，保證下放的權(quán)力符合群眾實(shí)際需求，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力相適應(yīng)。二是研究解決好暢通服務(wù)群眾有效途徑問題，在更大范圍實(shí)現(xiàn)大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、小事不出村屯。三是抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人才培訓(xùn)和配備，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有干部進(jìn)行科學(xué)調(diào)配和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人才支撐計(jì)劃”，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位或崗位人員老化、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人才結(jié)構(gòu)性短缺問題。

本刊記者：謝謝您接受我們的專訪。

李錫文：不客氣，也要感謝《黨的生活》關(guān)注我們的工作。