試論規(guī)劃管理精細化對實現(xiàn)城市精致化的作用
——以“后三峽時代的萬州”城市精致化為例

劉國偉,萬放

（1重慶市萬州區(qū)城市規(guī)劃管理處，重慶404100；2重慶市萬州區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會，重慶404100）

試論規(guī)劃管理精細化對實現(xiàn)城市精致化的作用
——以“后三峽時代的萬州”城市精致化為例

劉國偉1,萬放2

（1重慶市萬州區(qū)城市規(guī)劃管理處，重慶404100；2重慶市萬州區(qū)城鄉(xiāng)建設委員會，重慶404100）

萬州，意為“大江至此，萬川畢匯，萬商云集”。城市山水環(huán)抱，錯落有致，兼有“山城”和“江城”之稱。隨著三峽工程的展開，一幢幢古居舊宅、一座座名園古橋已永沉江底。后三峽時代的萬州，一座布局更加合理、交通更加通暢的新萬州城正在崛起。新時期，坐擁長江黃金水道的萬州已成為“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”上的重要樞紐，在邁向長江上游一流濱水宜居城市的進程中，隨著濱江環(huán)湖地區(qū)形象的凸顯，萬州城市精致化已成為各方的期盼。在此發(fā)展階段與現(xiàn)實背景下，對于城市規(guī)劃管理而言，精細化管理①是實現(xiàn)城市精致化的有效手段。

城市精致化；規(guī)劃管理精細化；萬州歷史；萬州城市規(guī)劃

1 城市發(fā)展與規(guī)劃管理歷程

重慶萬州近1800多年的歷史，戰(zhàn)爭、移民等一系列的重大社會變革成為了城市發(fā)展的主流，成為推動萬州發(fā)展的動力。近代開埠以前，城市的發(fā)展主要以軍事防御、交通水運等基本功能為發(fā)展目標，體現(xiàn)尊重自然、崇尚風水自發(fā)式的建設行為，一般由五匠根據(jù)建設主人意圖繪制草圖，由掌墨師帶領施工建造，以保證統(tǒng)治者使用和安全為宗旨的管理理念；開埠以后，城市的發(fā)展主要以商貿(mào)運輸、基礎設施完善為發(fā)展目標，成立商埠局，擬定“建埠規(guī)劃”，拆城垣、修馬路、建大橋、辟公園。設計以外籍人士為主，涌現(xiàn)出以西山鐘樓（見圖1）為代表的中西合璧式的城市風貌。

圖1 西山鐘樓

建國后，以萬縣市建筑設計室為主的設計隊伍，基本保障了城市基本建設需求。規(guī)劃管理上以保障基本建設為要務，為便于建設單位辦理基建手續(xù)，普遍制定了《建設工程項目辦理程序》或《建設工程項目辦理指南》，同時，為進一步明確辦理手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，簡化步驟，提高工作效率，制定《基本建設報建程序》[1]。隨著三峽工程的推進，迎著移民遷建和西部開發(fā)的大好時機，規(guī)劃管理上確定萬縣市建設委員會為城市規(guī)劃行政主管部門，對新改擴建工程進行依法統(tǒng)一規(guī)劃管理，以支持發(fā)展建設為理念。先后出臺《萬縣市人民政府關于加強城市規(guī)劃建設管理的通告》、《萬縣市人民代表常務委員會關于加強城市規(guī)劃、建設與管理的決定》。設計隊伍以萬縣地區(qū)建筑工程設計室300余人為主，為城市基本建設發(fā)展提供了強有力的支撐。

三峽移民前期，萬州城區(qū)由龍寶、天城、五橋三個管委會分別負責各片區(qū)的規(guī)劃管理，以圍繞貫徹實施“一法一例”為引領，健全規(guī)劃管理體制，逐步向電子化、數(shù)字化管理發(fā)展，以“搬得走、安得下”為重點開展城市規(guī)劃管理建設工作[2]。10年間，城市建設飛速發(fā)展，規(guī)模集聚擴張，城市道路骨架、建筑空間布局基本形成，但城市品質(zhì)總體建設水平不高，優(yōu)秀作品不多，造型簡單，細節(jié)粗糙，文脈斷裂，特色喪失。一部分建筑設計粗糙，或故意玩弄技巧，模仿手段低劣，或簡到不能再簡，施工工藝也粗糙不精，加上移民建設標準較低，甚至建設中再降低了標準，局部空間環(huán)境質(zhì)量不好，或封閉、或單調(diào)、或雜亂。

三峽移民后期，規(guī)劃以濱江環(huán)湖為中心，在打造“高峽平湖萬州、三峽庫區(qū)維灣”的總目標指引下，提出顯山、親水、傳文、秀城，構(gòu)建獨具特色的山水之城。管理以新“一法一例”和“兩規(guī)定一辦法”為準則。

縱觀萬州發(fā)展歷程，規(guī)劃管理從無到有、從點到面，各個歷史階段賦予不同的使命并逐步完善規(guī)范。今天，萬州城市在精致化的路上，以打造精致化城市為目標，在市場經(jīng)濟的背景下，面對開發(fā)項目追求利益最大化與設計市場水平較低的尷尬局面，精細化管理是萬州現(xiàn)階段實現(xiàn)精致化城市的有效手段。

2 城市精致化內(nèi)容

精致化城市通過城市空間、功能、特色、生態(tài)、人文等多領域體現(xiàn)出精致化特性，城市空間是最主要和最直接的載體，是實現(xiàn)城市精致的最重要內(nèi)容。其主要因素包括整體形象、公共空間、建筑物、公共藝術。

2.1 整體形象

整體形象精致性是決定城市是否精致的綜合總體意向，城市整體格局良好可體現(xiàn)出空間總體形象的特色與美麗。50年代初美國AIA建筑師訪華團形容萬州城市特色：“萬縣市的建筑群層次感豐富，借助于自然環(huán)境的烘托與陪襯，使得這里建筑與環(huán)境交融一體，生動自然、和諧，感覺到這里的建筑與城市追求的目標首要是與環(huán)境的結(jié)合，這也許是你們建筑的風格吧”。半個世紀的發(fā)展、轉(zhuǎn)型、跨越，萬州城市已經(jīng)步入精致化時代，但城市的特色、城市的精致本源就在于整體形象與自然和諧，見圖2。

圖2 萬州南岸實景

2.2 公共空間

空間精致是城市精致化的核心，如果將其理解為物質(zhì)形態(tài)的精致，包括廣場與公園、街道。

廣場與公園是城市品質(zhì)的重要體現(xiàn)，具有重大功能作用與自然意義，通過廣場、公園構(gòu)成一幅完整的連續(xù)單元，其肌理、結(jié)構(gòu)、細節(jié)正逐步反映出了城市精致化符號。萬州從兒童公園、延伸到天仙湖廣場、再到天仙湖景觀綠化帶、南門口廣場、南山公園等已經(jīng)體現(xiàn)萬州城市空間精致化的一面；街道作為體現(xiàn)公共空間的主要元素，具有支配的地位，應有確定的定義以及整體的意象。萬州因其進深窄、高差大的地形，主干道通過平行長江，次干道垂直長江曲折上升，其街道寬度和建筑高度比例應適中，縱向空間具有適度的連續(xù)性和封閉性并具有明確的主導功能，形成了獨特的山地特色路網(wǎng)體系，這就是萬州城市道路的明確定義與整體意象。

2.3 建筑

建筑作為體現(xiàn)精致化城市的顯著性元素，具有引領、識別城市的作用，應有可識性、單一性，成為城市環(huán)境中重要唯一難忘的外表（見圖3）。以傳統(tǒng)地域文化為代表的西山鐘樓、回瀾塔、文峰塔、西山公園作為城市的建筑早已烙印在世代的萬州人心里。以現(xiàn)代的科技館、體育中心、移民紀念館、文化藝術中心、會展中心為代表的建筑已慢慢融入城市之中。

圖3 萬州城市空間實景

2.4 公共藝術

公共藝術是城市空間中敘寫城市文脈、重塑城市精神、建立城市表情、講述城市故事、打破都市裝潢式建設的圖畫。通過公共藝術的藝術理念提升城市景觀的特質(zhì)與靈魂，以公共藝術的多元手法講述人文故事建立城市名片，借公共藝術的整體營造體現(xiàn)當代新萬州的人文關懷，憑公共藝術的藝術魅力增強城市活力，有效改善城市空間品質(zhì)，體現(xiàn)城市精致化。

這一系列要素并非孤立存在于城市，而是共同構(gòu)成了城市空間整體精致化。城市在整體自然陪襯下，由廣場與公園、公共空間構(gòu)成，被街道穿透，并布滿建筑物，他們有規(guī)律的交疊并互相滲透，居民參與其中，激活這些靜態(tài)要素，也就成為了我們今天有活力、有生命力、精致化的萬州，見圖4。

圖4 萬州濱江環(huán)湖夜景

3 城市精細化規(guī)劃管理

城市精致化的實現(xiàn)，是一項系統(tǒng)性和持續(xù)性的工作，不僅需要在城市認識上轉(zhuǎn)變觀念，而且需要通過運用程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使規(guī)劃管理各單元精確、高效、協(xié)同和持續(xù)運行。

3.1 規(guī)劃管理程序化

規(guī)劃管理不能同規(guī)劃設計一樣可以跨區(qū)域服務，可以東跑西去，要屬地化規(guī)劃管理。在其相關法律法規(guī)相對健全的情況下，其程序化管理是基本原則，更是實現(xiàn)城市精致化的保障。

法定程序是規(guī)劃管理程序化的底線，是工作的準則和依法治城的依據(jù)。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設活動，應遵循其基本的法定程序。首先，城鄉(xiāng)主管部們依據(jù)出讓合同或有關部門批準、核準、備案文件后，核發(fā)用地規(guī)劃許可證；其次，依據(jù)有關土地證明文件、建設工程設計方案等材料核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，并對建設工程設計方案的總平面圖進行公布；再次，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設工程是否符合規(guī)劃條件予以核實。

審查程序是規(guī)劃管理程序化的核心，是開展工作的有效手段。在規(guī)劃管理中，除要件性審查外，其技術性審查也是工作的重心。在各環(huán)節(jié)中，方案審查尤為重要，需要通過一定審查程序規(guī)范、科學、高效辦理。萬州通過《重慶市萬州區(qū)建委建筑設計方案審查辦法》、《萬州區(qū)建筑設計方案審查工作專題會議紀要》規(guī)范了方案審查程序及層級審查范圍。

核實程序是規(guī)劃管理程序化的重要內(nèi)容，在各環(huán)節(jié)中，做到驗核放線、基礎竣工測量、工程竣工測量等核實程序外，建筑形象的核實是核實程序中的重點，但往往在規(guī)劃管理中是薄弱環(huán)節(jié)，是造成建成后效果遠比審批效果低劣的主要原因。為此，萬州通過下發(fā)《關于進一步加強建筑物外墻材質(zhì)檢查核實工作有關事項的通知》以及制定《建設項目管理操作手冊》規(guī)范了建筑物外墻材質(zhì)核實工作的要求與工作中的無縫銜接。

3.2 規(guī)劃管理標準化

規(guī)劃管理實際上是平衡社會、政府、企業(yè)之間利益的綜合性工作，面對各方博弈，規(guī)劃工作不但要做到公平、公正，更要標準化管理。其工作在于以公共利益為核心，以公平公正的方式去評判，而標準化規(guī)劃管理是其基本方法，更是實現(xiàn)城市精致化的有效手段。

（1）控制——近年來，由于城市設計地位尷尬，并沒有納入我國法定規(guī)劃體系中。在具體規(guī)劃管理和設計過程中很難當做參照依據(jù)，往往成為了一張空想的“清明上河圖”。為此，規(guī)劃管理中采用標準化的指引或?qū)t等形式對城市精致化進行導控,如北京市城市設計導則、香港城市設計指引、重慶市風貌特色規(guī)劃設計暫行規(guī)定、天津市規(guī)劃建筑控制導則、成都市建筑規(guī)劃設計導則等等。同樣，萬州委托相關規(guī)劃設計單位編制了《重慶萬州濱江環(huán)湖地區(qū)城市設計》、《重慶萬州建筑規(guī)劃設計導則》，進一步突出地域特色，提升城市品位，嚴控建筑形態(tài)，著力打造精致化城市。

（2）引導——規(guī)劃管理中對于方案審批、材質(zhì)核實是一項技術性、常規(guī)性工作，又是一項各方追求效率與品質(zhì)矛盾的焦點。根據(jù)本地設計水平低下的實際情況，為提高城市風貌控制嚴謹性與科學性，加強建筑工程方案設計文件編制工作的管理，保證方案設計文件的質(zhì)量和科學，通過編制《萬州區(qū)建筑設計方案示范文本》、《萬州區(qū)建筑設計方案匯編》以及“季度點評通報制度”等引導方式，提高設計水平，提高審查效率。同時，通過建立“建筑外墻材質(zhì)庫”的方式引導設計單位規(guī)范建筑物外墻材質(zhì)檢查核實工作，引導城市精致化。

（3）規(guī)定——實現(xiàn)城市精致化的關鍵在于平衡各方利益基礎上，追求最佳城市景觀效果。為便于管理、化解矛盾，通過制定《萬州區(qū)建設委員會關于提高建設項目方案設計水平規(guī)定》、《萬州區(qū)建委關于城市空間環(huán)境與建筑景觀規(guī)劃的暫行規(guī)定》，較好地控制城市風貌。如對山脊線、水際線、建筑輪廓線等總體城市景觀進行控制，留足必要的“望江口”和“望山口”；多層建筑須坡屋頂，高層不宜設計坡屋頂以體現(xiàn)江城和山城特色；主干路建筑立面設計應公建化，沿街建筑裙房為石材，塔樓不得使用劣質(zhì)涂料；臨江、街等主要立面不得布置開敞式生活陽臺，高層與高層建筑不得拼接；核心區(qū)建筑色調(diào)以暖灰色為主等方式對形象要素進行控制，通過制定標準化的規(guī)定確保城市精致化實施。

3.3 規(guī)劃管理數(shù)據(jù)化

控制性詳細規(guī)劃作為我們規(guī)劃管理審批的底線和直接依據(jù)，具有城市規(guī)劃戰(zhàn)略性作用。然而，控規(guī)中的概念性描述、原則性控制等內(nèi)容不夠系統(tǒng)全面、指標理想化等問題已經(jīng)暴露無疑，造成規(guī)劃審批可行性與操作性不強，無法對城市整體形象、公共空間以及建筑進行控制。對于萬州這樣的山水之城而言，為了對城市整體形態(tài)進行管控，其各項要求不能只是簡單描述性的。如建設高度是首要控制的要素，由于萬州地勢高差較大，普遍是幾十甚至百米的高差，因此對敏感區(qū)域應嚴格明確所有區(qū)域內(nèi)建筑高程不得超過的數(shù)值，而不是簡單地對建筑限高；再如，天際線的豐富不能停留于字面的描述，應該對前低后高、協(xié)調(diào)統(tǒng)一明確比值，且建筑形體、面寬及開敞空間的要求應明確數(shù)據(jù)。

3.4 規(guī)劃管理信息化

圖5 萬州三維仿真模擬圖

規(guī)劃管理是一項需要統(tǒng)籌各方數(shù)據(jù)、信息以及規(guī)劃要素的綜合性工作，是城市精致化的技術支撐。2002年萬州規(guī)劃主管部門通過搭建規(guī)劃管理信息平臺，形成項目“一書三證”業(yè)務審批系統(tǒng)、規(guī)劃監(jiān)督的鏈接和聯(lián)動。隨著城市精致化的進程，信息化不應僅停留在業(yè)務流程階段，而應推動規(guī)劃管理決策與大數(shù)據(jù)發(fā)展。2014年，通過建立規(guī)劃三維仿真系統(tǒng)，實現(xiàn)規(guī)劃管理從二維審查到三維模擬模式的轉(zhuǎn)換，形成城市形態(tài)、組團布局、天際輪廓線等敏感問題的決策，見圖5。同時，已經(jīng)啟動新一輪的規(guī)劃管理信息化建設，希望通過建立規(guī)劃成果管理體系及規(guī)范數(shù)據(jù)成果的收集、匯總、整理、儲存、更新和應用，保障各類數(shù)據(jù)成果的一致性、完整性、準確性和現(xiàn)勢性，實現(xiàn)規(guī)劃檔案管理系統(tǒng)、領導輔助決策系統(tǒng)、規(guī)劃編制項目管理等一系列信息化的建設。

4 結(jié)語

精致化城市的實現(xiàn)如同一場完美的演出，其中規(guī)劃管理者只是其中的一個角色，政府、相關職能部門以及社會各界形成的共識和努力才是謝幕的關鍵。當然，城市精致化是個漫長、系統(tǒng)的工作，作為規(guī)劃工作者而言，在特定歷史發(fā)展階段，我們應當對城市精致化與規(guī)劃管理精細化進行思考并作出實踐。

注釋：①精細化管理是汪中求先生2005年提出的管理理念，是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細化，運用程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協(xié)同。

[1]萬縣市（縣級）城鄉(xiāng)建設委員會，萬縣市（地級）建設委員會.萬縣市城鄉(xiāng)建設志（1911-1992）：城建機構(gòu)篇[M].重慶，1996.

[2]萬縣市建設委員會，《萬縣市城鄉(xiāng)建設志》編輯組.萬縣市城鄉(xiāng)建設志（1993-1997）：城市建設篇[M].重慶：1994.

責任編輯：孫蘇，李紅

本埠

重慶市長張國清：謀劃推進重大項目投資建設推動經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展

近日，重慶市委副書記、市長張國清在全市重大項目投資調(diào)度會上指出，“補短板”是當前和今后一個時期的重要任務，要立足自身發(fā)展階段和現(xiàn)實發(fā)展需求，積極謀劃和推進重大項目投資建設，推動全市經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

在聽取市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息委、市城鄉(xiāng)建委、市交委、市水利局等部門發(fā)言后，張國清說，增加有效投資，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關鍵舉措，也是支撐我市經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要動力。我們要堅決落實市委的決策部署，多措并舉，切實增加有效投資。張國清強調(diào)，一要著力推動重點項目建設。堅持問題導向，加快推進鐵路、高速公路、軌道交通、水利等重大基礎設施和主城“內(nèi)暢外聯(lián)”通道項目等重要市政基礎設施的規(guī)劃建設，下功夫補齊短板；加大在建項目建設，重點聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，增強對國內(nèi)外重點企業(yè)的點對點招商力度，以良好的營商環(huán)境和服務保障，實現(xiàn)招商引資更大的突破。二要著力做好資源統(tǒng)籌保障。暢通各種渠道，深化投融資改革，充分發(fā)揮政府性投資基金的牽引撬動作用；按照市場法則籌集資金，吸引社會資本參與，實現(xiàn)互利共贏。三要著力加快放管服改革。各部門按照自身工作職責，加快完善項目可研、初設、環(huán)評等前期工作，做好用地指標保障，做細做實征地拆遷，逐一解決項目建設中的卡點，點對點突破項目推進中的梗阻。四要著力提升重大項目建設的執(zhí)行力。細化目標任務一項一項抓落實，強化信息互動及時解決遇到的困難和問題，嚴格督導考核確保目標進度順利完成。

（摘自：《重慶日報》）

Practice on City Elaboration and Planning and Management Refinement

Wanzhou,as its name indicates,is a city of several rivers and numerous merchants.With mountains and waters surrounding,Wanzhou is also called"Shancheng(mountain city)"and"Jiangcheng(River City)".Because of the Three Gorges project,a number of old residential buildings,yards and bridges sank deep into the river.In the post era of Three Gorges,a new Wanzhou is rising,more reasonably planned,with more smooth traffic.At new times,Wanzhou on the golden waterway of Yangtze River has served as an important hub of"One Belt and One Road"and"Yangtze River Economic Belt".In the process of advancing towards to be a first-class livable riverside city at the upper reaches of the Yangtze River,Wanzhou,with the highlighting of its riverside region image,has had it expected to be an elaborate city.At current development and reality,for urban planning and management,refined management has become an effective tool to realize city elaboration.

city elaboration;planning and management refinement;the history of Wanzhou;urban planning of Wanzhou

TU984

A

1671-9107（2017）04-0007-04

10.3969／j.issn.1671-9107.2017.04.007

2017-02-22

劉國偉(1984-)，男，黑龍江明水人，研究生，工程師，主要從事城市規(guī)劃管理、建筑項目審批工作。

萬放（1961-），男，重慶人，本科，高級工程師，主要從事城市規(guī)劃管理、規(guī)劃編制研究。