金童山國家級自然保護區(qū)建設(shè)探討

肖輝貴

湖南金童山國家級自然保護區(qū)的前身是城步縣民族老山自然保護區(qū)，創(chuàng)建于1981年，面積667公頃。為更好地保護境內(nèi)原生性亞熱帶常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，拯救、保護珍稀瀕危野生動植物資源，擴大野生動植物的有效活動空間和繁育空間，2009年經(jīng)湖南省人民政府批準，建立湖南城步金童山省級自然保護區(qū)，范圍包括明族（竹）老山和金童山2個片區(qū)，總面積18466公頃，其中國有土地10491公頃，集體土地7975公頃。2013年經(jīng)國務(wù)院批準晉升為國家級自然保護區(qū)。該保護區(qū)是一個以保護中亞熱帶常綠闊葉林生態(tài)系統(tǒng)及其區(qū)內(nèi)棲息的生物物種為主要保護對象的森林生態(tài)類型自然保護區(qū)。有維管束植物220科878屬2277種，其中有國家Ⅰ級保護4種（資源冷杉、伯樂樹、南方紅豆杉、銀杏），國家Ⅱ級保護19種；有脊椎動物31目92科278種，有國家Ⅰ級保護野生動物3種（云豹、林麝、白頸長尾雉），國家Ⅱ級保護野生動物25種，是我國南方重要的“生物種質(zhì)資源庫”，對遺傳多樣性的保護、保存具有極高的保護價值。

一、保護管理現(xiàn)狀

湖南金童山國家級自然保護區(qū)建立了規(guī)范的三級管理體系，即保護區(qū)管理處——保護管理站——護林點，實行三級保護管理。自然保護區(qū)內(nèi)治安由當?shù)厣止才沙鏊撠?zé)，并與周邊各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）實行有效聯(lián)防。

去年來，湖南金童山國家級自然保護區(qū)按照省林業(yè)廳批復(fù)的年度保護區(qū)管理計劃，組建了保護管理機構(gòu)，及時有效地啟動了保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組建了保護管理機構(gòu)，維修了部分林道、巡護道，完成了保護區(qū)重點區(qū)域界碑、警示牌、宣傳牌等標志標識建設(shè)。目前《總規(guī)》正在修訂評審中，《總規(guī)》可行性研究報告也正在編制。由于一期工程尚未啟動，保護區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及保護設(shè)備不完善，很大程度上影響了保護管理工作的有力開展。

為提高公眾的自然保護意識和參與意識，自然保護區(qū)在雙江口片區(qū)和金童山片區(qū)主要交通要道和路口制作永久性宣傳碑40多塊，保護區(qū)界碑7個。近兩年來自然保護區(qū)書寫宣傳標語200余幅，出動宣傳車60車次，印刷自然保護區(qū)科普法規(guī)宣傳手冊6000余份，防火告民通知書2000多份，分發(fā)給自然保護區(qū)周邊農(nóng)戶。自然保護區(qū)通過吸納周邊村的一些環(huán)境保護意識高、熱愛保護工作的村干部和村民，使他們共同參與自然保護區(qū)的管理工作。同時，自然保護區(qū)與周邊縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組進行護林聯(lián)防，建立健全領(lǐng)導(dǎo)互訪制度和邊界聯(lián)系制度，每年在重點防火期內(nèi)安排2次以上的聯(lián)防與互訪活動，以增強邊界聯(lián)防意識，確保森林資源的安全與完整。

自然保護區(qū)成立以來，先后與湖南師范大學(xué)、中南林業(yè)科技大學(xué)和國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，聯(lián)合組織了植物學(xué)、動物學(xué)、昆蟲、大型真菌、土壤、地質(zhì)、水文、氣象等多學(xué)科、多專業(yè)的綜合科學(xué)考察隊，在收集整理前人相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，深入保護區(qū)內(nèi)進行了多次專題綜合科學(xué)考察，初步摸清了保護區(qū)內(nèi)的自然環(huán)境和資源狀況，編制了《湖南金童山自然保護區(qū)綜合科學(xué)考察報告》，以便更加有效地規(guī)范和指導(dǎo)自然保護區(qū)的保護和管理工作。保護區(qū)因受經(jīng)費短缺的限制，科研設(shè)施和設(shè)備嚴重短缺，只能進行一些簡單的科研基礎(chǔ)工作，嚴重制約了保護區(qū)科研工作的發(fā)展。

保護區(qū)管理處始終把提高干部職工隊伍的整體素質(zhì)作為一項重要工作長抓不懈，主要通過定期組織全處干部職工和基層站所護林員舉辦森林防火及護林員資源管護培訓(xùn)班，派遣業(yè)務(wù)骨干參加上級組織的如自然保護區(qū)和森林公園網(wǎng)站群建設(shè)、自然保護區(qū)標準化建設(shè)以及自然保護區(qū)巡護監(jiān)測等各類專項培訓(xùn)，進一步提高干部職工的思想理論水平和業(yè)務(wù)技能。

二、保護區(qū)建設(shè)管理存在的問題

資金缺乏。由于縣財政經(jīng)濟能力有限，非政府組織和團體的作用微弱，社會捐助渠道不完善，自然保護區(qū)最基本的資金投入得不到保證。保護區(qū)的事業(yè)經(jīng)費無法按“國辦發(fā)[2010]63號”文件得到落實，目前，保護區(qū)保護管理實行與林場“兩塊牌子一套人馬”的管理模式，各保護站、護林點工作人員都是林場工區(qū)工作人員，其工資福利都由林場負責(zé)。近年來，林場均是依靠自主經(jīng)營來維持生計，經(jīng)濟收入來源單一，采伐指標逐年減少，各項開支加大，林場入不敷出，勉強維持運轉(zhuǎn)。加之保護區(qū)一期項目尚未啟動，管理處辦公用房、5個保護站、8個護林點尚未建設(shè)好，給保護管理工作帶來了難度。

矛盾突出。湖南金童山國家級自然保護區(qū)國有面積占56.8%，集體所有面積占43.2%。保護區(qū)周邊涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個自然村，有2634戶居民，丹口鎮(zhèn)的共和、攔牛塘村、五團鎮(zhèn)的鋪落水村仍有部分居民在保護區(qū)內(nèi)，祖祖輩輩“靠山吃山，靠水吃水”，森林是其賴以生存的生產(chǎn)與生活資料。林地劃入保護區(qū)后，現(xiàn)有法律對保護區(qū)實行嚴格保護，區(qū)內(nèi)資源“一草一木”都不能動，實行“一刀切” “孤島式”的管理。因社區(qū)參與機制落后，對保護區(qū)內(nèi)原住居民的扶持發(fā)展手段嚴重滯后，使社區(qū)群眾基本的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，森林不能發(fā)揮正常的經(jīng)濟效益，導(dǎo)致保護區(qū)內(nèi)資源利用與保護矛盾突出。

體制不順。按照《自然保護區(qū)條例》第8條規(guī)定，國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。保護區(qū)有相應(yīng)的主管部門，而保護區(qū)內(nèi)不同的資源，又有相應(yīng)的主管部門，導(dǎo)致在資源保護管理方面存在職責(zé)不清、交叉重疊的問題。由于目前我國沒有明確的法律和機制保證有效協(xié)調(diào)這些矛盾，保護區(qū)存在的管理問題成為必然。

機構(gòu)不合理。全省22個國家級自然保護區(qū)管理機構(gòu)中有20個為副處級，東洞庭湖濕地保護區(qū)管理局為正處級機構(gòu)。金童山保護區(qū)現(xiàn)為正科級事業(yè)單位，人員編制僅12人，大多是退伍安置人員，知識結(jié)構(gòu)不合理，且專業(yè)技術(shù)人員緊缺，不利于工作的開展。同時，保護站、護林點工作人員現(xiàn)為林場編制工作人員，不利于保護區(qū)進行統(tǒng)一安排與管理。

三、對策和建議

理順管理體制。盡快理順林場及相關(guān)集體林的管理體制問題，通過國家劃撥、贖買或征用等方式獲得土地使用權(quán)，以便在一定程度上解決因土地權(quán)屬沖突而引起的自然保護區(qū)的低效管理。同時，升格管理機構(gòu)，增加人員編制，將林場部分管護人員納入保護區(qū)管理處，根據(jù)實際工作需要進行核編，只有解決了管理體制和土地權(quán)屬問題，自然保護區(qū)的各項工作才能順利開展，保護工作才能落到實處。

加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《總體規(guī)劃》的建設(shè)要求和保護區(qū)資源保護的需要，盡快實施標準化建設(shè)一、二、三期工程，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，按要求配齊各級管護人員，建設(shè)完備的資源管護網(wǎng)絡(luò)和信息管理平臺，對保護區(qū)進行全面、科學(xué)、有效的管理。

促進社區(qū)和諧共管。保護區(qū)內(nèi)43.2%的林地為集體林地，原區(qū)劃過程中與集體所簽訂的“管護協(xié)議”，在集體林權(quán)制度改革后，需要進一步明晰，重新完備，這是一個異常繁雜的長期工作，也是保護區(qū)資源保護管理的重要基礎(chǔ)工作。要切實解決好這一難題，必須要有一個“責(zé)、權(quán)、利”共管模式，推行參與式資源管理，指導(dǎo)社區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時積極爭取生態(tài)富民項目，通過項目穩(wěn)步提高社區(qū)居民收入，提高社區(qū)參與自然保護的積極性。通過緩解社區(qū)對資源保護的壓力，促進生物多樣性保護和社區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

建立部門協(xié)調(diào)機制。由于保護區(qū)管理部門和機構(gòu)繁多，部門之間的沖突和隔離客觀存在，就保護區(qū)管理處而言，由于種種管理能力的不足，導(dǎo)致其在監(jiān)督執(zhí)法過程中，威信受到挑戰(zhàn)，自然而然就會出現(xiàn)其他部門不與其合作或配合的現(xiàn)象。因此針對多頭部門管理和執(zhí)法的情況，亟需建立靈活的部門協(xié)調(diào)機制，成立綜合執(zhí)法隊伍，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。

健全生態(tài)補償機制。在堅持保護第一的前提下，樹立“綠色開發(fā)”觀念，構(gòu)建資源收益共享機制、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補償機制和矛盾協(xié)調(diào)化解工作機制，實現(xiàn)在保護中合理開發(fā)，在開發(fā)中保護。在國家層面制定優(yōu)先考慮自然保護區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)補償機制和補償政策。建立健全多元化生態(tài)補償制度，逐步構(gòu)建以國家和省級財政統(tǒng)籌為主，社會參與為補充的多層次、多渠道生態(tài)補償機制，引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)，流域上游與下游建立橫向補償關(guān)系，采取資金補助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、社區(qū)共建等方式實行橫向生態(tài)補償。