后TPP時代衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施相關規(guī)則對我國影響的對策

美國雖然宣布退出《跨太平洋貿(mào)易伙伴關系協(xié)定》（TPP），但其相關規(guī)則仍代表了未來國際規(guī)制可能的發(fā)展方向與趨勢。TPP的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生（SPS）規(guī)則以WTO的《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（《SPS協(xié)定》）為基礎，涵蓋了WTO框架下的非歧視、透明度、等效、非疫區(qū)和低度流行區(qū)、風險評估及磋商和爭端解決等原則性條款內(nèi)容。積極應對TPP有關SPS措施規(guī)制的挑戰(zhàn)，順應其中合理并存在國際通行化可能性的做法，對于盡快理順中國的SPS管理體制有積極的作用。

一、TPP中的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施規(guī)則是對現(xiàn)有國際規(guī)則的發(fā)展和提升

WTO的《SPS協(xié)定》是最廣為人知和普遍接受的SPS措施規(guī)制。TPP作為一個寬領域、高標準的超級貿(mào)易協(xié)定，是SPS協(xié)定的發(fā)展和深入。

（一）涵蓋了WTO的《SPS協(xié)定》的內(nèi)容

TPP協(xié)定下的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施（SPS）包含18項條款，涵蓋了WTO框架下提出的非歧視、透明度、等效、非疫區(qū)和低度流行區(qū)、風險評估及磋商和爭端解決等原則性條款內(nèi)容，進一步強調(diào)WTO的SPS規(guī)則的適用性，以及締約方的各項權利和義務。

總體上看，TPP的SPS條款與WTO有較強的共性。TPP的SPS規(guī)則涵蓋了WTO框架下提出的主要條款內(nèi)容。而且TPP協(xié)定在非疫區(qū)和低度流行區(qū)、等效評估、科學和風險分析、審核出口方檢查體制、適用認證、透明度等章節(jié)中，均明確規(guī)定“應考慮WTO實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會的相關指導及國際標準指南和建議”，把WTO的SPS制度作為重要參考和依據(jù)。

TPP是對WTO的SPS措施規(guī)則的深入發(fā)展和規(guī)則重塑，進一步強調(diào)SPS規(guī)則的適用性，及締約方的各項權利義務。與WTO的SPS相比，TPP在規(guī)制方面提出了更高要求和更多挑戰(zhàn)，在原則性要求外，更多表現(xiàn)為具體和實質性義務承諾，有較強的約束力。

（二）在程序和機制方面提出了更高標準

1、TPP設立了衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施專門委員會，并要求締約方確認聯(lián)絡點及首席代表

相比WTO的《SPS協(xié)定》，TPP對于締約方SPS管理構架的設定更為明確具體，具有更強的實際操作性。明確規(guī)定各締約方政府代表組成衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施專門委員會，其主要職責是提高各締約方對執(zhí)行問題的理解，幫助各方提升對于監(jiān)管程序的相互理解，便利與各方交換信息，建立臨時工作組和執(zhí)行委員會，支持各方開展技術援助和合作項目等。

WTO的《SPS協(xié)定》只要求每一成員設立一咨詢點，負責對有利害關系的成員提出的合理問題做出答復。TPP則具體提出了主管機關、首席代表等概念，明確首席代表及為負責本章的締約方政府機構。要求締約方在協(xié)定生效之日起60天內(nèi)就其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生主管機關的職責及每一部門的聯(lián)絡點向其他締約方提供書面說明，并確認其首席代表。對照TPP這一規(guī)定，目前我國的SPS管理體制僅符合WTO《SPS協(xié)定》的基本要求，設立了國家通報咨詢點，距離TPP的標準還有一定差距。

TPP的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會可能作為TPP成員的代表在國際上就SPS議題發(fā)聲，發(fā)揮其影響力。TPP各締約方設立衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施委員會，明確了專門委員將考慮共同關心的SPS事項、加強SPS方面的交流與合作等宗旨，提出專門委員會“可磋商國際食品法典委員會、國際獸疫組織和《國際植物保護公約》（IPPC）組織主辦的會議的事項及立場。今后在WTO、國際食品法典委員會、國際獸疫組織和IPPC組織等國際組織中，TPP可能成為一個新角色，就締約方共同關心的SPS議題而發(fā)聲。

2、SPS設立了更具體全面的通報機制

WTO的《SPS協(xié)定》僅要求在國際標準、指南或建議不存在，或擬議的SPS規(guī)制內(nèi)容與國際標準、指南或建議內(nèi)容實質上不同，且會對其他成員的貿(mào)易有重大影響時進行通報。TPP則要求即使是符合國際標準、指南或建議的措施也要求通報。第7.11條“進口檢查”要求如進口締約方給予進口檢查的否定性結果禁止或限制另一締約方貨物的進口，則該進口締約方應至少向以下各方中的一方提供否定性結果的通報：進口商或其代理、出口商、生產(chǎn)商或出口締約方；如進口締約方認定存在重大的、持續(xù)的或重復的不符合衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施的情況，則進口締約方應將此種情況通報出口締約方。

當前我國在SPS措施、法規(guī)的通報等《SPS協(xié)定》的透明度義務履行方面仍不完善，國內(nèi)一些SPS相關部門仍未樹立通報意識、形成清晰的通報程序。對于通報的程序、機構、內(nèi)容等問題仍比較模糊。SPS規(guī)則也是我國在WTO審議中經(jīng)常受到質詢的問題，相對于TPP的SPS通報要求我國仍有一定差距。

3、TPP的SPS規(guī)則更加重視技術磋商的作用

首先，強調(diào)該磋商為合作性質技術磋商（CTC）。其次，明確了技術磋商操作流程，即如果一方無法通過另一方行政管理程序或雙邊等機制解決相關問題，可以請求CTC，而一般應答方應在收到磋商請求7天內(nèi)書面告知請求方已收到，30天內(nèi)舉行會談，目標為180天內(nèi)解決問題。此外，還明確了進入爭端解決程序的前提，即37天內(nèi)仍未開會或會已開過，則請求方有權終止技術磋商，訴諸爭端解決。TPP規(guī)則明確，任何締約方在未根據(jù)規(guī)定使用合作性技術磋商尋求解決之前，不得訴諸爭端解決機制。這一安排既鼓勵當事雙方自行妥善解決問題，又避免因路徑、時間節(jié)點不明確而導致問題久拖不決。

（三）透明度要求明顯提高

WTO的SPS協(xié)定的透明度要求包括法規(guī)的公布、咨詢點、通知程序三個方面的內(nèi)容。而TPP的SPS規(guī)則除了專門設立條款對以上問題細化規(guī)定之外，還對于透明度的一般條款提出了高標準。

首先，明確應請求締約方向另一締約方提供所有與貨物進口到該締約方領土內(nèi)相關的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施。

其次，要求締約方應通過WTO的SPS通報系統(tǒng)，通報可能對其他締約方貿(mào)易產(chǎn)生影響的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施草案，包括任何符合國際標準、指南或建議的措施。

第三，要求締約方在官方刊物或網(wǎng)站上公布擬議的SPS措施、法律依據(jù)、書面評議意見或摘要；應其他成員要求提供制定該措施的風險評估依據(jù)、研究結果和專家意見；如最終版與擬議版比較存在修改，則應闡釋修改目的、依據(jù)和實質性修改內(nèi)容。

第四，在期限等程序方面提出明確要求。要求締約方在通報后，給予利益相關方和其他締約方至少60天就措施草案提交書面評議。還規(guī)定締約方應考慮利益相關方或另一締約方任何合理的延長評議期的要求。

（四）規(guī)避了WTO的SPS措施方面的差別化待遇

對于WTO的SPS所涉及的對于發(fā)展中國家的技術援助、特殊和差別待遇等內(nèi)容，TPP采取了對協(xié)議內(nèi)全體成員采取同等待遇的做法。這一定程度上凸顯了TPP的覆蓋廣、高標準及高質量特點。但對于發(fā)展中國家而言，在SPS標準等方面將更難以爭取到更多的技術援助和差別待遇。

（五）更重視成員間交流與合作

TPP的SPS章節(jié)的重要目標就是促進成員間，尤其各成員主管機構和主要代表之間的溝通交流、磋商合作。TPP下SPS委員會的核心任務就包括促成TPP成員在國際組織中統(tǒng)一行動。條文中大量規(guī)定了成員實施SPS措施過程中，一旦其他成員提出要求，必須承擔起提供相應信息和說明的義務。

總體上，TPP的SPS章節(jié)是以便利貿(mào)易、交流合作、透明操作為立足點的，可操作性強，甚至可以視為TPP成員執(zhí)行WTO協(xié)定的實施細則。該規(guī)則有助于促進TPP成員間的農(nóng)產(chǎn)品及加工食品貿(mào)易。

二、對我國的影響

在全球化大背景下，一方面TPP所體現(xiàn)的國際規(guī)則趨勢可能直接或間接對我國產(chǎn)生影響；另一方面TPP的SPS措施的規(guī)則在機構設置、通報機制、程序設定和協(xié)調(diào)應對等方面也會對中國的SPS制度產(chǎn)生挑戰(zhàn)。

（一）有助于倒逼我國SPS措施轉型升級

TPP中SPS措施是對WTO《SPS協(xié)定》的細化和升級，是一些發(fā)達國家在《SPS協(xié)定》中想推行而未能推行的規(guī)則的融合。未來TPP中的高標準的SPS規(guī)則可能具有輻射效應，逐步發(fā)展為國際通行做法。尤其是TPP在信息、管理的透明度方面也更高的要求，如對于締約方在審核、措施修訂等方面都明確要求提供具體的背景信息和決策支撐信息等。

亞太地區(qū)是我國農(nóng)產(chǎn)品主要出口市場，未來我國出口的農(nóng)產(chǎn)品將面臨SPS規(guī)則中的標準、程序及規(guī)則。我國要繼續(xù)保持原有市場優(yōu)勢和市場份額，就應推進國內(nèi)SPS措施的轉型升級，推動我國進一步通過深化改革、加速SPS措施升級，從根本上提升質量管理能力、強化產(chǎn)品核心競爭力，這在客觀上將促進我國SPS措施執(zhí)行水平的整體提高。

（二）設定的高門檻將導致我國出口農(nóng)食產(chǎn)品成本增加

TPP的SPS規(guī)則主要基于以美國為代表的發(fā)達國家的SPS措施，一旦付諸實施將顯著提升TPP成員國市場準入門檻。我國要向TPP成員國出口食品農(nóng)產(chǎn)品，不僅需要提高產(chǎn)品質量標準，而且會面臨更多環(huán)節(jié)、更高標準的檢驗檢疫要求，將導致我國農(nóng)食產(chǎn)品出口成本增加。

另一方面，TPP的SPS規(guī)則也增加了進口方不得隨意采取限制性措施、不得拖延非疫區(qū)和等效評估進程、應出口方要求提供相應信息等義務。中國目前仍是一個農(nóng)產(chǎn)品及加工食品消費量巨大，對國外需求也日益增大的消費大國。從SPS規(guī)則的發(fā)展趨勢看，進口國在實施SPS措施的同時也將承擔更多的義務。TPP的SPS規(guī)則的發(fā)展趨勢應當引起我國的高度重視。

（三）成員國間貿(mào)易更便利，我國將面臨貿(mào)易轉移效應

TPP的SPS規(guī)則由于條款具體詳細，尤其在透明度、等效性、風險分析等方面較WTO的SPS條款闡述更清晰。因而，TPP成員國之間較非成員國認證認可更易操作、檢驗檢疫要求更易達成，成員國企業(yè)更容易規(guī)避貿(mào)易風險。在這種前提下，TPP成員國企業(yè)會更傾向于與其他成員的企業(yè)開展貿(mào)易活動，與中國貿(mào)易勢必受到影響。在TPP簽訂前，各TPP成員國的SPS措施標準不一，我國企業(yè)基于經(jīng)濟因素的考量可能會選擇向低門檻國家輸出。而一旦TPP達成，標準統(tǒng)一、門檻提升，也勢必直接沖擊我國對TPP成員國的產(chǎn)品出口，使我國面臨貿(mào)易轉移效應的挑戰(zhàn)。

三、我國的應對措施

（一）加快標準化體系建設，提升SPS措施水平

一是系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)有SPS標準，提高國際標準采標率。不斷推進重點領域標準與國際標準的對比分析和轉化，不斷完善技術法規(guī)、技術標準和合格評定程序，及時修訂更新并通報SPS，參與國際SPS措施制修訂工作，爭取話語權。積極發(fā)揮標準化對“一帶一路”國家發(fā)展戰(zhàn)略的服務支撐作用，開展對亞太地區(qū)國家技術法規(guī)研究，建立信息采集、加工和傳遞渠道。加強與各國等主要貿(mào)易國互通信息，積極開展標準互認工作。

二是進一步優(yōu)化SPS標準制修訂程序?？s短制定周期，逐步建立標準實施信息反饋和評估機制，及時開展標準維護更新。改革企業(yè)產(chǎn)品標準備案制度，加快建立企業(yè)產(chǎn)品和服務標準自我聲明公開和監(jiān)督制度，逐步取消政府對企業(yè)產(chǎn)品標準的備案管理。

三是統(tǒng)一建立完善標準化信息化服務平臺。實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域標準化信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、工作協(xié)同、信息交換與資源共享，滿足不同領域和層面的需求。按照專業(yè)化、市場化、產(chǎn)業(yè)化方向，依托標準化信息資源庫，開展標準資源的綜合加工和深度開發(fā)，加強標準化研究、標準信息傳遞、產(chǎn)業(yè)標準專題數(shù)據(jù)庫、標準化技術咨詢等工作。

四是加強SPS措施與檢驗檢疫工作的銜接力度。通過完善制度體系，開展內(nèi)部培訓等方式，使執(zhí)法人員在宏觀、微觀層面能夠把握工作方向，提升執(zhí)法水平。引導企業(yè)和行業(yè)有效采用國際標準，實施高標準的SPS措施，增強企業(yè)產(chǎn)品和技術進入國際市場的能力。

（二）完善重點產(chǎn)業(yè)SPS措施預警機制

積極增強風險防范能力。緊盯國外標準的變化，在SPS評議中實施政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和專家的四體聯(lián)動策略，加強對企業(yè)的培訓。組織科研力量，進行相關風險評估。利用質檢總局監(jiān)管平臺、公共信息服務平臺，調(diào)動各方積極性，建立由質檢總局主導、行業(yè)協(xié)助、企業(yè)參與的重點產(chǎn)業(yè)SPS措施壁壘信息收集分析和互動機制，加強對國外技術法規(guī)及出口產(chǎn)品遭受技術性貿(mào)易措施的動態(tài)追蹤，掌握重點領域國際標準態(tài)勢和發(fā)達國家相關措施發(fā)展趨勢。建立和完善跨領域、多層次國際貿(mào)易服務與咨詢體系，做好通報咨詢及預警服務，幫助企業(yè)提高風險應變能力。

（三）加強硬件和軟件建設，提升檢驗檢疫部門職能

一是積極需要在引進或培養(yǎng)實驗室管理人才、加強技術溝通、提高實驗室檢測能力方面下功夫。檢驗檢疫部門既要準確掌握進出口產(chǎn)品生產(chǎn)檢驗的技術，又要熟悉了解國外技術法規(guī)標準和行業(yè)信息。從產(chǎn)品檢驗、體系運行、行業(yè)管理、對外注冊等各個技術層面跟上發(fā)達國家的腳步，還要發(fā)展自身特有的先進技術經(jīng)驗。做到對外能夠幫助企業(yè)有效應對國外技術性貿(mào)易措施，促進地方外向型經(jīng)濟發(fā)展；對內(nèi)能規(guī)范行業(yè)標準，提出與國際高端標準接軌的先進管理模式。檢驗檢疫部門應切實承擔起職責，如針對性制定監(jiān)測方案，幫扶企業(yè)開展質量評價、技術培訓等活動，聯(lián)合合作機構開展技術攻關、新材料實驗等活動，當好引路人。

二是提升綜合組織協(xié)調(diào)能力，解決源頭鏈條問題。企業(yè)是產(chǎn)品質量的第一責任人，但產(chǎn)品質量并不完全取決于生產(chǎn)企業(yè)，以食品農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)為例，原料、添加劑、包裝、運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)都會對產(chǎn)品質量產(chǎn)生影響，其中尤以原料問題最為突出。對生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管并不能杜絕產(chǎn)品質量問題，這對檢驗檢疫工作也提出了更高的要求。加強部門間的聯(lián)動與合作，將監(jiān)管鏈條前移，促進上下游產(chǎn)業(yè)同時健康發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集群與全鏈條發(fā)展，從根本上解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，將提高檢驗檢疫部門服務區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展的有效性，擴大檢驗檢疫系統(tǒng)的影響力和話語權。

（四）實施農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，提升農(nóng)產(chǎn)品技術含量

TPP協(xié)議推行SPS協(xié)定統(tǒng)一規(guī)范，利用該規(guī)則削弱發(fā)展中國家動植物檢驗檢疫自主裁決權。目前，我國農(nóng)業(yè)技術仍相對落后，發(fā)達國家常以農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫技術作為技術性貿(mào)易壁壘，擠壓中國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易空間。

為應對TPP所帶來的挑戰(zhàn)，中國應加快實施農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略。在農(nóng)業(yè)科技規(guī)劃計劃、政策制定等農(nóng)業(yè)科技決策過程中，積極發(fā)揮企業(yè)和企業(yè)家的重要作用。加強農(nóng)業(yè)企業(yè)科技創(chuàng)新平臺建設，支持企業(yè)參與政府科技計劃，開展農(nóng)業(yè)關鍵技術研發(fā)和重大產(chǎn)品創(chuàng)制。

改善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新條件。引導金融資本、風險投資等社會資金參與建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基金，完善天使投資、股權投資和債權投資等融資服務體系，扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)增強創(chuàng)新能力。加強農(nóng)業(yè)科研教學單位與企業(yè)對接，鼓勵探索科企合作新機制新模式。著力抓好種業(yè)科技創(chuàng)新，強化基層公益性農(nóng)業(yè)技術推廣服務，引導科研教育機構積極開展農(nóng)業(yè)技術服務，培育和支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務組織，振興發(fā)展農(nóng)業(yè)教育，加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科技人才，提高中國農(nóng)產(chǎn)品技術含量，突破TPP設置的動植物農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫技術障礙?！?/p>

（郝潔，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所研究員）