沿海城市群中小城市推進(jìn)農(nóng)民工落戶的困境

劉?？?張燕+鄧蘭燕

嘉善作為長江三角洲城市群核心地區(qū)的一個(gè)小城市，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，就業(yè)承載力強(qiáng)，理應(yīng)在我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中扮演重要角色，但嘉善在推進(jìn)農(nóng)民工落戶中面仍臨著一些煩惱，主要是由于外來農(nóng)民工規(guī)模大、比重高，財(cái)政面臨較大負(fù)擔(dān)，沒有適當(dāng)、充足的政策支持，從而導(dǎo)致其在接納人口等方面的潛力難以變現(xiàn)。為深入研究相關(guān)問題，2016年筆者一行赴浙江省嘉善縣進(jìn)行調(diào)研，通過調(diào)研了解了嘉善縣在推進(jìn)農(nóng)民工落戶、加強(qiáng)農(nóng)民工管理等方面的做法，以及工作成效，具有一定的典型性和代表性，對全國、特別是沿海城市群地區(qū)中小城市有一定的啟示作用。

一、嘉善縣農(nóng)民工的新情況

嘉善縣位于浙江省東北部，與上海、江蘇接壤，處長三角核心地區(qū)，距離虹橋機(jī)場45分鐘車程，20分鐘高鐵即可到達(dá)上海，全縣面積506平方公里，2015年常住人口73.3萬人、戶籍人口38萬人。嘉善是典型的發(fā)達(dá)地區(qū)，2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值425.5億元，人均109811元（按年平均匯率折算為17631美元），為全國的2.2倍，三次產(chǎn)業(yè)比重為5.5∶55.1∶39.4。

（一）雖是小城市但外來人口占比高、規(guī)模大，制造業(yè)和建筑業(yè)是吸納農(nóng)民工的主體

便利的交通區(qū)位條件使嘉善已充分融入上海半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈、工作圈和生活圈，隨著長三角城市群以及嘉善經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，嘉善外來人口規(guī)?？焖僭鲩L，由2000年的4.31萬人增長到2015年的34.6萬人（其中農(nóng)民工25萬人，占72.3%），新老居民比達(dá)到100：89。盡管嘉善是小城市，但外來人口數(shù)量大、比重高，主要來自安徽、四川、河南等臨近內(nèi)陸人口大省，分別占嘉善外來人口的18.48%、17.16%、9.6%。這些農(nóng)民工在三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比例為1.2∶72.3∶26.5，以第二產(chǎn)業(yè)的電子信息、裝備制造等企業(yè)打工為主，近年來建筑業(yè)、批零業(yè)、住宿餐飲業(yè)吸納農(nóng)民工的數(shù)量也在大幅上升。

（二）外來人口在2010年達(dá)到峰值后，近幾年開始減少

大量外來人口集聚不僅使嘉善在城市住房、教育、醫(yī)療、社會保障、交通、社會治理等公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施承載力面臨較大挑戰(zhàn)，也使勞動力等要素成本快速上升和高企，在主觀和客觀雙重因素作用下，嘉善人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，常住人口開始呈回落態(tài)勢，外來人口也從2010年最高時(shí)的41.38萬人逐步下降至2015年的34.6萬人，降幅22.6%。政府推動的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是嘉善外來人口的減少主要原因，一是嘉善對電鍍、印染、造紙等過剩行業(yè)實(shí)施清理，關(guān)停淘汰噴水織機(jī)8000多臺、淘汰改造工業(yè)自備鍋爐100多臺。二是嘉善大力推進(jìn)和實(shí)施“機(jī)器換人”項(xiàng)目467個(gè)，直接減員2.8萬多人，勞動生產(chǎn)率提高18.9%。同時(shí)，項(xiàng)目審批中對新建、擴(kuò)建項(xiàng)目“畝均、人均、科技”等標(biāo)準(zhǔn)要求，也減少了新增產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量。

（三）農(nóng)村戶籍吸引力提高，出現(xiàn)城市向農(nóng)村的人口“逆流動”

嘉善一直致力于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，2015年城鄉(xiāng)居民收入比為1.7∶1，遠(yuǎn)低于全國。在嘉善，農(nóng)村戶籍意味著享有土地、直補(bǔ)、分紅等特有權(quán)利，許多考上大學(xué)的農(nóng)村學(xué)生不再將戶口遷出，一些城市人也開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)戶。對這種人口“逆流動”，嘉善也在積極探索“城鄉(xiāng)人口雙向流動機(jī)制”進(jìn)行規(guī)范，需滿足四個(gè)條件方可：一是轉(zhuǎn)戶者非機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，二是夫妻及子女在城區(qū)無商品住房，三是實(shí)際在農(nóng)村居住的人員，四是農(nóng)村宅基地上有此人名字和份額。

（四）農(nóng)民工落戶意愿出現(xiàn)分化，新生代和外來農(nóng)民工意愿較高

根據(jù)嘉善縣2016年3月和4月開展的“新居民”落戶意愿調(diào)查結(jié)果顯示，外來人口的落戶意愿顯著，在總共收回的3016份問卷中：有長期居住生活意愿占37.30%、沒有占33.32%；有戶口遷入意愿占17.57%、沒有占54.78%；希望落戶縣城的占59.85%、中心鎮(zhèn)占33.52%。而落戶的動力主要來自于子女教育（46.40%）、就業(yè)及個(gè)人發(fā)展（24.62%），入戶最大困難是房價(jià)太高（30.42%）、戶口放老家有好處（15.56%）、生活成本高（14.88%）、收入不穩(wěn)定（14.16%）。在訪談中了解到，轉(zhuǎn)戶意愿高的主要是那些處于管理崗、技術(shù)崗，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和收入能力的新生代外來農(nóng)民工，如加強(qiáng)政策支持，意愿還有望提高，而本地農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶意愿不高。

（五）外來人口落戶數(shù)量非常少，受教育資源驅(qū)動，落戶地點(diǎn)主要在縣城

嘉善縣2009年制定了《嘉善縣城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革戶口遷移實(shí)施細(xì)則（試行）》，明確了戶口遷移的有關(guān)政策，細(xì)則實(shí)施（2010年）以來，嘉善縣外遷入落戶13295人，相當(dāng)于外來人口的3.84%，其中，縣外農(nóng)村遷入5649人，占42.5%。而縣外農(nóng)村遷入人員中，通過購房落戶的2890人，通過夫妻投靠、子女隨遷、子女投靠父母、年老父母投靠子女的有2759人，基本各占一半。縣外遷入的農(nóng)村人員主要來自安徽（26.8%）、四川（12%）、河南（8.6%）、福建（7.8%）、江西（7.2%）、江蘇（7.1%）、湖北（6.5%），落戶地點(diǎn)主要在縣城的三個(gè)街道，合占80.2%，主要是因?yàn)槠渚蛯W(xué)條件更好、更具吸引力。

二、嘉善縣推進(jìn)農(nóng)民工落戶面臨的問題

（一）本地農(nóng)民轉(zhuǎn)戶城鎮(zhèn)意愿低，制約城鎮(zhèn)化水平提升

隨著社會保障和公共服務(wù)完善，嘉善本地農(nóng)民大多不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，在一些村，農(nóng)村戶口的“含金量”十分可觀，每人每年的集體分紅可達(dá)5萬元，2015年，嘉善縣戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36.1%，比全國低了3.8個(gè)百分點(diǎn)。這種“實(shí)惠”的鄉(xiāng)城倒掛現(xiàn)象在我國東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)較為普遍，這些富裕起來的農(nóng)民在城市、甚至特大城市買了房，但并不想轉(zhuǎn)戶到城市，依然希望繼續(xù)生活在農(nóng)村，與國家提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)形成反差。

（二）外來農(nóng)民工雖有落戶渠道，但門檻依然較高

2015年12月，浙江省就出臺了戶改實(shí)施意見，提出要全面放開縣（市）落戶限制，在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)（街道）和其他建制鎮(zhèn)（街道）有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女（包括無生活來源的未婚子女，下同）、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇?/p>

而嘉善的實(shí)施細(xì)則則增加了3個(gè)條件：依法取得房屋權(quán)屬證明的成套住房（人均建筑面積不低于當(dāng)年度政府公布的申請廉租房人均面積）；在城鎮(zhèn)實(shí)際居住一年以上；有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源（即被機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位依法錄用或聘用，具有相對固定的工作和經(jīng)濟(jì)收入并依法繳納社會保險(xiǎn)金，或依法取得工商營業(yè)執(zhí)照，從事相關(guān)經(jīng)營活動，具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入并依法繳納社會保險(xiǎn)金）。其中條件和可以通過努力實(shí)現(xiàn)，但條件的難度大，嘉善外來農(nóng)民工中78.98%租房，買房的很少。

對于沒有達(dá)到落戶條件（買房、穩(wěn)定工作）的，還有一個(gè)渠道是積分落戶。但在分值的設(shè)置上，普通農(nóng)民工很難得到高分。在500分的總分中：文化程度占60分，其中高中僅為5分；住房狀況占30分，未購房為0分；專利創(chuàng)新占50分，農(nóng)民工基本上很難拿到分；投資納稅占40分，納稅每滿1萬元得1分，雇傭10個(gè)人得1分；上述180分中，普通農(nóng)民工一般只能得到不足10分。

（三）部分農(nóng)民工具備落戶（購房）能力，但政策支持不夠

2016年4月，嘉善縣城的房價(jià)在8000元/平方米左右，而更靠近上海、公共服務(wù)也不錯的大姚鎮(zhèn)房價(jià)在5000元/平方米左右。購買一套90平方米的房屋約需45萬元，其中首付13.5萬元，商業(yè)貸款按揭30年，每月需還款1672元。在大姚鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工，月收入普遍在3500元以上，夫妻雙方收入達(dá)到8萬元/年的也不在少數(shù)，普遍具備家庭每月還房貸2000—4000元的能力。但由于對未來的不確定性，再加上缺少金融政策上的支持，許多具備購房能力的農(nóng)民工難以、或不敢購房，還沒有資格辦理住房按揭貸款，其在農(nóng)村的宅基地和房屋也無法辦理抵押貸款。

（四）率先推出“三權(quán)三抵押”，但未能助力城鎮(zhèn)化

2014年，嘉善縣在浙江省率先探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“三權(quán)三抵押”改革，推出融農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”為一體的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)品，形成了以“三權(quán)三抵押”為核心，配套農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦能、活權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和交易服務(wù)三大平臺的“一核心、三平臺”制度體系。截至2016年3月，累計(jì)辦理“三權(quán)三抵押”貸款172筆，發(fā)放貸款總量超2億元。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，嘉善的“三權(quán)三抵押”改革，主要增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的融資渠道，這些農(nóng)民在擁有更多資產(chǎn)后，進(jìn)城落戶的意愿并沒有得到增強(qiáng)，反而有所下降。也就是說，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地制度安排的調(diào)整，并沒有讓城鎮(zhèn)化得到加速，反而阻礙了城鎮(zhèn)化推進(jìn)。

（五）制度性缺位讓地方政府推進(jìn)農(nóng)民工落戶的積極性不高

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，數(shù)量眾多的外來農(nóng)民工，雖為嘉善發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但也給城市管理帶來很大壓力，社會治安、城市執(zhí)法等每年要額外支出5億多元，而目前中央和省級財(cái)政對此沒有專項(xiàng)補(bǔ)助。地方政府擔(dān)心一旦全面放開戶口，在城市管理上支出將進(jìn)一步增大，經(jīng)濟(jì)形勢好、財(cái)政增長較快時(shí)尚能維持，地方財(cái)政不好時(shí)則會陷入困難。因此地方城市更傾向于分步驟、有選擇地推進(jìn)落戶，通過居住證、積分落戶等緩解短期內(nèi)的落戶壓力，在積分門檻設(shè)置上傾向?qū)⑺^的“低素質(zhì)非人才標(biāo)準(zhǔn)的人口”擠出去。下一步，如何采取有效政策，促進(jìn)中央政府在中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政性建設(shè)資金與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制等方面推進(jìn)改革，真正能夠調(diào)動地方政府的積極性。

三、從嘉善看沿海地區(qū)：對農(nóng)民工落戶的啟示與建議

（一）增強(qiáng)農(nóng)民工管理服務(wù)供給有利于促進(jìn)落戶

為加強(qiáng)和創(chuàng)新居民（外來農(nóng)民工）管理服務(wù)工作，嘉善構(gòu)建了縣級、鎮(zhèn)級、村級三級新居民管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，突出抓好企業(yè)工作站和社區(qū)需求服務(wù)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理全覆蓋。例如，魏塘街道魏中村在浙江全省率先成立了新居民管委會，并探索了“以新管新”模式，村集體提供勞動就業(yè)培訓(xùn)、社保、計(jì)生、人口統(tǒng)計(jì)等公共服務(wù)，鼓勵村民自蓋公寓供農(nóng)民工出租使用；姚莊鎮(zhèn)推進(jìn)建設(shè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，實(shí)施生產(chǎn)以村為主、生活以社區(qū)為主的雙重管理模式，并建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的公寓住房和配套用房。通過加強(qiáng)對新居民的服務(wù)管理，使外來農(nóng)民工更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?。嘉善的?jīng)驗(yàn)表明，加強(qiáng)對外來人口的服務(wù)管理特別是對跨地區(qū)農(nóng)民工群體集聚的地區(qū)，通過提供服務(wù)供給水平，保障農(nóng)民工“安居樂業(yè)”，逐步推進(jìn)農(nóng)民工融入當(dāng)?shù)厣鐣?，變相降低農(nóng)民工落戶的綜合成本。

（二）推進(jìn)落戶要與承接特大城市人口疏解相協(xié)同

在嘉善，子女教育是外來農(nóng)民工遷入戶口的主要原因，除此之外，也有一部分在上海工作卻沒有上海戶口的人，為了解決小孩的讀書問題，對于落戶嘉善意愿非常強(qiáng)烈。因此嘉善不僅需要解決自身境內(nèi)的農(nóng)民工，也要接受來自上海的疏解和分流。從全國來看，大都市周邊的中小城市農(nóng)民工落戶壓力普遍較大，一方面，如果按照現(xiàn)行落戶政策框架，僅就城市規(guī)模而言，這些中小城市無疑需全面放開戶口，但地方在實(shí)際中這樣做很難；另一方面，這些中小城市的落戶政策應(yīng)與承接周邊特大城市人口疏解結(jié)合起來，有一定的政策導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)際情況，漸次承接。

（三）新生代農(nóng)民工應(yīng)成為落戶政策重點(diǎn)關(guān)注的重點(diǎn)

在與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)新生代農(nóng)民工代表座談中了解到，新生代農(nóng)民工普遍面臨既落不了戶、又回不去老家農(nóng)村的兩難境地，已不適應(yīng)農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在城市面臨幼兒看護(hù)、入園入托、子女就學(xué)、穩(wěn)定住所等實(shí)際問題。相比之下，年齡大一點(diǎn)的80后要比90后落戶意愿強(qiáng)烈一些。與此同時(shí)，新生代也是城市未來人力資本和城市勞動力增長的主力軍，有利于提升城市發(fā)展的人口紅利。嘉善的啟示是，在當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)變動的大趨勢下，應(yīng)該更加關(guān)注新生代農(nóng)民工，加快讓他們?nèi)谌氤鞘?、落戶城市，提高就業(yè)能力和生活水平，對于新生代農(nóng)民工自身和城市政府都能帶來巨大實(shí)惠，意義重大。

（四）深化制度改革提高本地農(nóng)民工群體落戶意愿

嘉善本地農(nóng)民工群體落戶城鎮(zhèn)的意愿不強(qiáng)，可以從農(nóng)村推力和城市拉力兩個(gè)角度解釋。一方面，農(nóng)村推力不夠。從農(nóng)村土地升值預(yù)期上看，由于嘉善是浙江唯一同時(shí)接壤上海和江蘇的縣，到虹橋機(jī)場駕車需40分鐘，高鐵僅需20分鐘，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對農(nóng)村土地升值有強(qiáng)烈預(yù)期，不愿意放棄農(nóng)村戶口及其權(quán)益。另一方面，城市拉力不強(qiáng)。嘉善城鄉(xiāng)差距很小，一些村集體的農(nóng)民十分富有，2015年城鄉(xiāng)居民收入比為1.7∶1，小于同期浙江省的1.9∶1、全國的2.7∶1。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療等也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化共享，城市戶口吸引力有限。而事實(shí)上，城市發(fā)展帶來的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)以及對創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級的促進(jìn)作用是農(nóng)村所不可比擬的，從大趨勢看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化還需深入推進(jìn)，要積極嘗試探索出既能兼顧農(nóng)村權(quán)益，同時(shí)又能促進(jìn)向城鎮(zhèn)集聚的體制機(jī)制，分享城鄉(xiāng)兩方面好處，才能從根本上提高發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的積極性?！?/p>

〔劉?？?，國家發(fā)展改革委國地所副研究員。張燕，國家發(fā)展改革委國地所副研究員。鄧蘭燕，重慶市經(jīng)濟(jì)信息中心（重慶市綜合經(jīng)濟(jì)研究院）副研究員〕