產(chǎn)權(quán)制度改革下農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題研究

曾旭暉

近年來，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑。十八屆三中全會(huì)明確提出要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”。

截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%。隨著規(guī)模的擴(kuò)大，土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出主體多元、形式多樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。如何進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)與試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容。本文研究分析在農(nóng)村土地利用方面存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

——土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民利益保護(hù)問題。一是簡(jiǎn)單化的行政干預(yù)手段來推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民的主體地位沒有得到體現(xiàn)。從根本上看，土地流轉(zhuǎn)是路徑而不是目的，不能為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)。在工作推動(dòng)過程中，地方政府存在急于求成的現(xiàn)象，以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)，從而損害了部分農(nóng)戶的切身利益。特別是有的地方定任務(wù)、下指標(biāo)，或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等行政方式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。這種“越位”式行政干預(yù)往往導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益受到其他利益主體的剝奪，甚至形成農(nóng)民群體被大規(guī)模地?cái)D出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的嚴(yán)重現(xiàn)象。

二是土地流轉(zhuǎn)收益以簡(jiǎn)單的租金支付為主，農(nóng)民失去與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)系。大量調(diào)查顯示，雖然土地流轉(zhuǎn)形式多樣，但是“長(zhǎng)期出租、固定租金（實(shí)物）、每年支付”仍然是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)模式。多數(shù)采取的按實(shí)物當(dāng)年價(jià)格計(jì)算租金的方式，雖然基本保證了土地流轉(zhuǎn)收益的安全性，但農(nóng)民仍然難以充分參與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程和分享產(chǎn)業(yè)增值收益。

三是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)中工商企業(yè)對(duì)農(nóng)戶的排擠。在地方政府大力推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)中，基于利益驅(qū)動(dòng)的城市工商資本大舉進(jìn)入農(nóng)業(yè)，所形成的公司農(nóng)業(yè)模式以更快的速度擴(kuò)張。但是工商企業(yè)長(zhǎng)期、大面積租賃農(nóng)戶承包地，存在浪費(fèi)農(nóng)地資源、套取政府支持資金、損害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，工商企業(yè)往往一走了之，留下難解決的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)矛盾。

——適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)支持政策適應(yīng)性問題。一是原有的普惠式農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏激勵(lì)效應(yīng)。由于補(bǔ)貼是直接劃撥給農(nóng)戶，導(dǎo)致補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)脫節(jié)，從而失去了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)效應(yīng)，相關(guān)部門也缺乏抑止土地拋荒的必要手段。針對(duì)種糧大戶的政策性補(bǔ)貼相對(duì)于非種糧農(nóng)戶來說也缺乏激勵(lì)效應(yīng)。此外，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)特征的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還不明確。比如農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼的范圍太小，許多家庭農(nóng)場(chǎng)適用的農(nóng)機(jī)不能適用。

二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)偏向龍頭企業(yè)，忽視專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等的現(xiàn)實(shí)需求。為了吸引企業(yè)進(jìn)入，地方政府往往根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)需求進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、機(jī)耕道路、農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)、晾曬場(chǎng)、機(jī)具庫等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的各類需求往往得不到滿足，從而嚴(yán)重影響了其生產(chǎn)效率。

三是針對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的扶持政策有待完善。由于“三權(quán)分置”可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分，從而提高交易成本，阻礙分工深化，對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需求更為迫切。但是相對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的政策支持尤為薄弱，不適應(yīng)的矛盾更為突出。

——“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}。一是相關(guān)法律法規(guī)沒有體現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的產(chǎn)改成果。把經(jīng)營(yíng)權(quán)同承包權(quán)分離，明確了抵押物為一定期限的預(yù)期經(jīng)營(yíng)收益，從而有效地解決了土地抵押中的法律法規(guī)問題。但是現(xiàn)有法律法規(guī)都是以“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為對(duì)象，如《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。如何修改現(xiàn)有的描述，體現(xiàn)“三權(quán)分置”的土地制度創(chuàng)新，是一個(gè)亟待解決的問題。

二是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制有待完善。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)抗自然災(zāi)害的脆弱性及農(nóng)產(chǎn)品受經(jīng)濟(jì)周期影響的復(fù)雜性，基于預(yù)期收益的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)較大。由于相配套的自然災(zāi)害保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不健全，金融機(jī)構(gòu)在涉足相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)不敢有大的突破。在制度設(shè)計(jì)上就必須要考慮經(jīng)營(yíng)失利情況下處置農(nóng)戶抵押物的問題。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自身的特點(diǎn)引發(fā)潛在抵押風(fēng)險(xiǎn)。首先，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的多重性導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)一權(quán)多抵風(fēng)險(xiǎn)。例如，有些水面既有水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)證，也有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜、多樣，難以形成一個(gè)規(guī)范和權(quán)威的指標(biāo)體系，實(shí)際操作中存在評(píng)估失準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，抵押物權(quán)利再次流轉(zhuǎn)的受權(quán)主體模糊，可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)或者村民集體，一旦發(fā)生不良貸款，銀行很難實(shí)現(xiàn)獲得債權(quán)處置權(quán)。

推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

——堅(jiān)持農(nóng)民的主體性地位，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制。土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益，在土地權(quán)屬界定和土地利用等體制機(jī)制創(chuàng)新上，都要以農(nóng)民為主體，以不損害農(nóng)民權(quán)益為原則。首先，要保證農(nóng)民的土地收益權(quán)主體地位。讓要從程序上確保農(nóng)民有行使土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的能力，自主決定流轉(zhuǎn)形式和獲得收益的方式，不能以少數(shù)服從多數(shù)或集體組織的名義侵犯農(nóng)戶利益。其次，建立土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社保制度。弱化土地對(duì)農(nóng)民的福利功能、保障功能，通過財(cái)政資金提升相關(guān)人群公共服務(wù)水平，如增加社保繳費(fèi)檔次和財(cái)政補(bǔ)貼比例，在農(nóng)村社區(qū)設(shè)立集中供養(yǎng)點(diǎn)等。第三，探索耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于土地利用現(xiàn)狀為耕地的保護(hù)主體，應(yīng)當(dāng)加大補(bǔ)貼力度。

——調(diào)整支持政策向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)傾斜。推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)符合我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)充分利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)機(jī)，完善政策體系，校準(zhǔn)政策目標(biāo)，將發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等新型主體作為政策扶持的核心。應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策的投入方向，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)糧食烘干、農(nóng)機(jī)場(chǎng)庫棚和倉儲(chǔ)物流等配套基礎(chǔ)設(shè)施。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，通過托管、代耕、集中防控等多種形式，為分散主體產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的田間工作提供高效、便捷的專業(yè)服務(wù)。通過財(cái)政累加補(bǔ)貼提高對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體購買農(nóng)機(jī)的補(bǔ)貼，拓展農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼目錄，增加丘區(qū)、山地等地適用的中小型農(nóng)機(jī)具所占比例。

——?jiǎng)?chuàng)新支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融政策。對(duì)于轉(zhuǎn)入土地、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的專業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資方面需要有針對(duì)性的政策支持。應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村土地等資產(chǎn)的抵押融資能力，賦予承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地收益權(quán)等的金融抵押權(quán)能；建立農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)，引進(jìn)土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，以立法形式賦予其合格的評(píng)估資質(zhì)。探索合理的農(nóng)村土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，可采取“機(jī)構(gòu)或資金擔(dān)保+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”模式，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社等組建農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司或設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)?；?，開展第三方反擔(dān)保中介服務(wù)。在農(nóng)戶不能如期償還貸款時(shí)，保留其原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，探索通過讓渡抵押物收益權(quán)的方式，待清償債務(wù)以后恢復(fù)行使權(quán)利。

——構(gòu)建基于市場(chǎng)機(jī)制的土地流轉(zhuǎn)體系。在我國農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的現(xiàn)實(shí)下，建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)能的有效路徑。土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。應(yīng)完善產(chǎn)權(quán)平臺(tái)交易機(jī)制，制定統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法和交易規(guī)則，拓展交易平臺(tái)服務(wù)；在農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)設(shè)立村級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)，將其納入流轉(zhuǎn)平臺(tái)體系中來。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系。參照城鎮(zhèn)土地估價(jià)流程，對(duì)農(nóng)村承包地進(jìn)行分等定級(jí)，并制定基準(zhǔn)地價(jià)，作為土地流轉(zhuǎn)的政府指導(dǎo)價(jià)，但是最終價(jià)格由市場(chǎng)決定。建設(shè)和完善省級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，拓展農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)信息的傳播范圍，使農(nóng)戶和各類新型經(jīng)營(yíng)主體能夠公開發(fā)布和獲得土地的供求信息，降低流轉(zhuǎn)主體的信息成本。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心職能，擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心職能范圍和人員編制，使其具備流轉(zhuǎn)合同的擬定、審核和公證的資質(zhì)，并拓展其服務(wù)范圍。