低效用地將成整治重點(diǎn)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》

柯善北

低效用地將成整治重點(diǎn)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》

柯善北

“十三五”開(kāi)局以來(lái)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化兩個(gè)維度上，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能、僵尸企業(yè)清理以及引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化城市空間布局一直是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)。而這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)都離不開(kāi)低效用地再開(kāi)發(fā)的支撐。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，一批現(xiàn)代化城市興起，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)布局不斷優(yōu)化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于歷史的或現(xiàn)代化進(jìn)程中的原因，城鎮(zhèn)外延式擴(kuò)張與存量土地低效利用狀況并存。

日前，《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院共同審定，印發(fā)實(shí)施。專家指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在結(jié)構(gòu)性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)“四化”同步推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快。深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，恰逢其時(shí)，一舉多得，這標(biāo)志著我國(guó)將從過(guò)去的粗放式城鎮(zhèn)化建設(shè)，進(jìn)入新的階段。

（一）政府“一肩挑”模式遭遇困境

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得突飛猛進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，一方面，城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張占用大量耕地良田，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度過(guò)高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，以犧牲農(nóng)用地為代價(jià)的城鎮(zhèn)化模式已難以為繼；另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量低效用地，盤(pán)活利用潛力巨大。

舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房，建筑危舊，設(shè)施落后，環(huán)境臟亂，群眾意見(jiàn)大；閑置浪費(fèi)現(xiàn)象存在，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)“空城”“鬼城”……除了建筑危舊、閑置浪費(fèi)等情況，國(guó)土部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，城鎮(zhèn)內(nèi)部存在大量的低效用地還表現(xiàn)在：布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低；產(chǎn)業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)等。

同時(shí)，據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，影響城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的制約因素也有許多，首當(dāng)其沖的是土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，需兼顧平衡各方利益，協(xié)調(diào)難度大、周期長(zhǎng)、成本高；激勵(lì)措施不夠，在土地取得方式、用途認(rèn)定、價(jià)款繳納等方面缺少鼓勵(lì)優(yōu)惠政策，各方參與積極性不高，一些社會(huì)資本“望而卻步”；部分土地歷史遺留問(wèn)題多，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于早前集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、“三來(lái)一補(bǔ)”等加工貿(mào)易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續(xù)不全，需要既依法依規(guī)又實(shí)事求是地加以解決。

再者，受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績(jī)觀影響，一些地區(qū)在招商引資時(shí)放松了節(jié)約集約用地的要求。一些基層干部甚至表示，決不能因?yàn)闆](méi)有達(dá)到土地集約標(biāo)準(zhǔn)這種“小事”，就耽誤了招商引資的“大事”。種種因素聚焦導(dǎo)致的結(jié)果就是，政府財(cái)政壓力愈來(lái)愈大，市場(chǎng)主體積極性不高。

隨著我國(guó)土地有償使用制度改革的不斷深化，逐步形成了政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)，工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地必須采取“招拍掛”方式出讓的法律政策體系，這一制度安排有利于加強(qiáng)和規(guī)范新增建設(shè)用地市場(chǎng)的供應(yīng)秩序，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。但對(duì)于低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)而言，如果要求由原土地使用權(quán)人自行改造或與市場(chǎng)主體合作改造的，也必須以“招拍掛”方式辦理供地手續(xù)，這往往難以保證原土地使用權(quán)人繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，進(jìn)而將其排除在改造開(kāi)發(fā)利益分配之外。

這一方面使得市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和自組織團(tuán)體參與積極性大大降低；另一方面即便是政府主導(dǎo)，原地安置也不容易實(shí)現(xiàn)。直接后果是政府的財(cái)政壓力會(huì)越來(lái)越大，同時(shí)補(bǔ)償協(xié)商容易陷入困境。

（二）

城鎮(zhèn)低效用地盤(pán)活利用潛力巨大。據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬(wàn)畝，改造后可節(jié)約土地超過(guò)100萬(wàn)畝，相當(dāng)于全省4年的新增建設(shè)用地規(guī)模。在此背景下，《意見(jiàn)》的出臺(tái)確是恰逢其時(shí)。

《意見(jiàn)》從五個(gè)方面闡明了城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)這項(xiàng)的工作意義所在，明確了任務(wù)，推出了要求。

提出了指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng)；城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長(zhǎng)；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

明確內(nèi)涵，充分發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用

從節(jié)約集約用地、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、改善人居環(huán)境、提升城市發(fā)展質(zhì)量等方面，提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開(kāi)發(fā)重點(diǎn)。

考慮到各地情況千差萬(wàn)別，《意見(jiàn)》要求各市縣人民政府結(jié)合地方實(shí)際，提出低效用地的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，做好調(diào)查摸底、標(biāo)圖建庫(kù)和項(xiàng)目實(shí)施方案編制等基礎(chǔ)工作。重點(diǎn)組織編制低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)規(guī)模、布局、用途、時(shí)序的統(tǒng)領(lǐng)。

制定激勵(lì)措施

鼓勵(lì)原國(guó)有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開(kāi)發(fā)；積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開(kāi)發(fā)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)；鼓勵(lì)集中成片開(kāi)發(fā)；加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。

妥善處理各類歷史遺留建設(shè)用地問(wèn)題

按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則，對(duì)歷史遺留建設(shè)用地，以用地行為發(fā)生時(shí)間為界限，明確了3類不同的處理政策：發(fā)生在1986年12月31日前的歷史遺留建設(shè)用地，確權(quán)后直接登記發(fā)證；發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，依照有關(guān)規(guī)定，落實(shí)處理（處罰）措施后，按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù)；發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃，已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并已落實(shí)，按照有關(guān)規(guī)定，繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后，落實(shí)處理（處罰）措施后，辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。

完善保障措施

針對(duì)改造開(kāi)發(fā)容易產(chǎn)生的問(wèn)題，《意見(jiàn)》著重提出了四方面的措施要求：

制定實(shí)施細(xì)則。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要研究制定實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)政策規(guī)定，并加強(qiáng)檢查指導(dǎo)；市縣國(guó)土資源部門(mén)要明確具體操作辦法，加強(qiáng)實(shí)施管理，確保改造開(kāi)發(fā)工作順利實(shí)施。

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。建立改造開(kāi)發(fā)工作信息公開(kāi)制度，對(duì)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程公開(kāi)，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督；同時(shí)涉及土地出讓的必須開(kāi)展地價(jià)評(píng)估、集體決策、結(jié)果公示，確保改造開(kāi)發(fā)公開(kāi)、公平、公正。

加強(qiáng)信息化建設(shè)。建立城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，將改造開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等及時(shí)上圖入庫(kù)，提高信息化水平，實(shí)行改造開(kāi)發(fā)工作全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

嚴(yán)守廉政紀(jì)律。建立責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，扎好籠子、定好規(guī)矩，從源頭上防止尋租行為發(fā)生；規(guī)范資金管理，項(xiàng)目收益要公開(kāi)透明，確保資金安全高效使用；嚴(yán)格監(jiān)督管理，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施跟蹤評(píng)估，及時(shí)糾正發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，保證改造開(kāi)發(fā)工作規(guī)范健康開(kāi)展。

（三）需防范適用范圍不適當(dāng)擴(kuò)大問(wèn)題

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，不僅有利于推進(jìn)節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造等方面將發(fā)揮積極作用。

據(jù)有關(guān)專家介紹，一是可以有效增加建設(shè)用地供應(yīng)，減少城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的數(shù)量，有利于保護(hù)稀缺的耕地資源，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供空間；二是可以調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局，有利于推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益；三是可以加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有利于改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境，促進(jìn)宜居城市、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)；四是可以有效釋放社會(huì)需求，帶動(dòng)社會(huì)投資，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。

但同時(shí)專家也指出，政策落地需防范出現(xiàn)適用范圍不適當(dāng)而導(dǎo)致擴(kuò)大問(wèn)題的現(xiàn)象。對(duì)此，《意見(jiàn)》也明確提出了預(yù)防措施。

首先，嚴(yán)格控制改造開(kāi)發(fā)范圍，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌。按照既有利于對(duì)低效粗放用地改造、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局的要求，《意見(jiàn)》將城鎮(zhèn)低效用地限定在第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，并且要求權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。為防止標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、造成大拆大建，2009年以后發(fā)生的建設(shè)用地不納入改造開(kāi)發(fā)范圍。

同時(shí)健全協(xié)商和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。要求建立公開(kāi)暢通的渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調(diào)查，充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿，妥善解決群眾利益訴求，協(xié)調(diào)好政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益，嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、特色風(fēng)貌和保障公益性用地。

（四）著力點(diǎn)在激勵(lì)原土地使用者投入改造

面對(duì)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和土地資源供給的剛性約束，粗放的土地利用方式顯然已經(jīng)難以為繼。業(yè)內(nèi)專家指出，譬如城市化快速推進(jìn)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江和廣東，其面臨著大量城市存量建設(shè)用地低效利用，舊廠房、舊城鎮(zhèn)亟待改造的現(xiàn)狀，如何激勵(lì)原土地使用者改造建設(shè)用地的積極性，應(yīng)是其政策創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。

除鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人改造地塊，嘗試界定房屋征收的公共利益也是落實(shí)重點(diǎn)。該專家以深圳舉例，《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》對(duì)房屋征收的公共利益進(jìn)行了具體界定，對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，分別是被征收房屋價(jià)值（含已經(jīng)取得的合法國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值）的補(bǔ)償、因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償和因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

而城中村改造的土地權(quán)屬調(diào)整中，深圳主要通過(guò)城市更新的辦法完成土地整備。具體政策為，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須自行處理征收土地范圍內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，自行拆除地上建筑物等，政府將處置土地的80%交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行城市更新，其余20%納入政府土地儲(chǔ)備，政府將不再另行支付補(bǔ)償費(fèi)用。

同時(shí)，該專家建議，長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元的土地制度下，大量低效利用的宅基地和集體建設(shè)用地難以盤(pán)活，集體土地的價(jià)值難以顯化。如何通過(guò)完善集體土地權(quán)能，促進(jìn)存量集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)，將成為各地制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。與此同時(shí)，創(chuàng)新宅基地退出政策，完善集體土地權(quán)能，還要區(qū)分不同時(shí)期的歷史遺留問(wèn)題。

調(diào)動(dòng)各方參與，實(shí)現(xiàn)利益共享

提高土地利用效率、建立最嚴(yán)格的集約用地制度已是勢(shì)在必行，但目前節(jié)約集約用地現(xiàn)狀與目標(biāo)還有一定差距，不少基層國(guó)土干部、專家學(xué)者認(rèn)為，一些深層癥結(jié)正在制約節(jié)約集約用地水平的進(jìn)一步提升。

過(guò)去，城鎮(zhèn)低效用地改造開(kāi)發(fā)主要由政府主導(dǎo)，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，被改造地塊單位和個(gè)人僅能獲取房屋和土地的相應(yīng)補(bǔ)償，無(wú)緣分享改造開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，致使改造開(kāi)發(fā)困難重重。

現(xiàn)有政策空間和地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，必須在全國(guó)層面改革和創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理制度、土地出讓制度等，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，調(diào)動(dòng)各方參與再開(kāi)發(fā)的積極性，實(shí)現(xiàn)利益共享，才能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)。

“節(jié)約用地是一個(gè)綜合性問(wèn)題，而不是單純的土地利用問(wèn)題”，中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院專家認(rèn)為，僅靠單個(gè)部門(mén)很難推動(dòng)，目前節(jié)約集約用地之所以還面臨種種障礙，也正是因?yàn)闆](méi)有形成合力。未來(lái)需要建立起以政府為主導(dǎo)、部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾廣泛參與的“共同責(zé)任”機(jī)制，明確各級(jí)政府、各部門(mén)、各行業(yè)在推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)中的責(zé)任，各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)節(jié)約集約用地各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查和執(zhí)法，保證和促進(jìn)各項(xiàng)措施落地。 “具體而言，首先，應(yīng)完善集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的管理制度，改進(jìn)城鎮(zhèn)土地供應(yīng)制度和收益分配制度，繼而改進(jìn)控制性詳細(xì)規(guī)劃制度，以及完善政府征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定規(guī)則。最后，一定要構(gòu)建建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)的法律仲裁制度?！?/p>