吉林省綜合管廊建設(shè)問題及對策研究

劉廣杰，馬 丹，譚敬勝

(長春工程學(xué)院，長春 130012)

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吉林省綜合管廊建設(shè)問題及對策研究

劉廣杰，馬 丹，譚敬勝

(長春工程學(xué)院，長春 130012)

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，市政管線增容擴容迫在眉睫。城市綜合管廊可以將供水、排水、供電、供氣等各類市政管線集中敷設(shè)在一起，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，可以有效避免“馬路拉鏈”，還能避免因管線與土壤直接接觸造成的管線腐蝕老化等問題，在一定程度上可以延長管線的使用壽命，管線集中敷設(shè)節(jié)約了地下空間，有利于城市的快速發(fā)展。

綜合管廊建設(shè)；問題；對策

綜合管廊是城市健康運行的生命線，是城市發(fā)展的必然要求，是規(guī)劃利用城市地下空間的必然要求，是提高城市抗災(zāi)能力的必然要求，是拉動社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。綜合管廊是城市市政基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。

1 綜合管廊建設(shè)的必要性

2015年吉林省新建擴建城市道路389萬m2，改造供水管網(wǎng)710 km，新建和改造燃氣管網(wǎng)705 km，供熱管網(wǎng)1 570 km，新增公園26個，新增城市綠地1 850 hm2。2015年底，城市人均道路面積14.52 m2，人均綠地面積12.51m2，建成區(qū)綠化覆蓋率、用水普及率和燃氣普及率分別達到36.06%、93.64%和92.46%，新增污水處理能力69萬t/日，新建污水管網(wǎng)406 km，城市污水處理率90.38%，建設(shè)城市生活垃圾轉(zhuǎn)運站92座，新增轉(zhuǎn)運能力2 695 t/日。吉林省城市市政設(shè)施水平有所提高，但與全國市政設(shè)施水平相比，我省仍處于落后位置。參見表1。從全國數(shù)據(jù)看，吉林省城市市政設(shè)施水平處于中下游，各項指標(biāo)在國內(nèi)位次靠后，低于全國平均水平?？傮w來看，根據(jù)現(xiàn)有2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)和結(jié)果，吉林省城市市政設(shè)施水平與全國平均水平相比較，還處于較低的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

表1 吉林省與全國城市市政設(shè)施水平比較

數(shù)據(jù)來源：2015年吉林省建設(shè)公報。

2 綜合管廊建設(shè)現(xiàn)狀

2013年開始，國家出臺了一系列政策法規(guī)來推動管廊建設(shè)。綜合管廊建設(shè)的試點工作自2013年提出，到2015年終于有了實質(zhì)性的進展。2015年我國確定了蘇州、?？诘?0個試點城市，2016年又確定了四平、青島在內(nèi)的16個綜合管廊建設(shè)試點城市，由此可見我國的綜合管廊建設(shè)力度在不斷加大。

借此契機，為了推進吉林省的綜合管廊建設(shè)，不斷完善吉林省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吉林省政府響應(yīng)建設(shè)綜合管廊的號召并且通過不懈努力，吉林省政府積極響應(yīng)學(xué)習(xí)國家推進綜合管廊建設(shè)的各項意見，結(jié)合本省的實際情況6月份吉林省出臺了《吉林省城市綜合管廊建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則(試行)》。2015年7月，吉林省被住建部確定為城市地下綜合管廊建設(shè)唯一試點省。

為了對吉林省對綜合管廊建設(shè)的規(guī)劃、建設(shè)、管理等各項工作進行有效規(guī)范的管理，吉林省政府制定了管廊建設(shè)長期規(guī)劃，吉林省規(guī)劃到2020年管廊建設(shè)長度將達到1 000 km，吉林省人民政府還制定了《關(guān)于加快推進全省城市地下綜合管廊建設(shè)的實施意見》，全面指導(dǎo)綜合管廊建設(shè)。吉林省住建廳也制定了《關(guān)于城市綜合管廊工程建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(試行)》、《關(guān)于城市綜合管廊工程勘察設(shè)計的指導(dǎo)意見(試行)》、《關(guān)于城市綜合管廊工程招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見(試行)》、《關(guān)于城市綜合管廊工程安全管理的指導(dǎo)意見(試行)》、《關(guān)于城市綜合管廊工程質(zhì)量管理的指導(dǎo)意見(試行)》一系列政策法規(guī)來指導(dǎo)本省綜合管廊的建設(shè)工作，保障綜合管廊建設(shè)工作的順利進行。

吉林省各市積極響應(yīng)號召，制定了綜合管廊發(fā)展規(guī)劃，其中長春市、吉林市、延吉市制定了管廊發(fā)展的2015年—2020年規(guī)劃，四平、松原、白山各市制定了管廊發(fā)展的2015年—2018年規(guī)劃，遼源市制定了2015年—2017年規(guī)劃。

2015年吉林省各市積極開展管廊建設(shè)工作，計劃開工建設(shè)地下綜合管廊100 km，全省15個城市開工路段25條、94.26 km，截至年底形成廊體24.75 km，累計工程投資近33.47億元。各市管廊建設(shè)進度差別比較大，四平市是管廊建設(shè)進度最快的地區(qū)，其次是通化市、長春市和松原市。

3 吉林省綜合管廊建設(shè)存在的問題

3.1 法律法規(guī)不完善

吉林省綜合管廊建設(shè)還處于依靠行政命令主導(dǎo)的階段，尚未上升到立法推動的層面，一些應(yīng)該由法律法規(guī)來約束和規(guī)范的行為仍以行政手段來推動，其執(zhí)行力度大打折扣，難以達到預(yù)期效果。綜合管廊建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)的確立和完善是進行大規(guī)模城市綜合管廊建設(shè)的前提。立法問題關(guān)系到地下資源的確權(quán)問題，所以如果沒有配套的法律法規(guī)在管廊建設(shè)過程中，對于物權(quán)屬性、籌資途徑、獲利方式等進行明確的規(guī)定，將會對這些寶貴的地下資源造成嚴重的損壞。

3.2 技術(shù)規(guī)范不完善

目前國家和吉林省也都頒布了一些管廊建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但是尚未對具體管線入廊標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范做詳細規(guī)定，在設(shè)計和施工過程中缺乏技術(shù)指導(dǎo)，只能憑借經(jīng)驗操作。現(xiàn)有的管線技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)基本上都是針對直埋管線或者架空敷設(shè)的情況來制定的，沒有關(guān)于綜合管廊的相關(guān)設(shè)計技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，各種管線單獨的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)也不完全適用于綜合管廊。

3.3 投資主體不明確

以往的城市市政管線建設(shè)由城市市政道路的建設(shè)單位作為主持單位，各類管線鋪設(shè)單位自籌資金，按審批后的管線綜合規(guī)劃自行施工。工程完成后，如果需維修舊管線或新加新的管線，需要向市政道路管理部門提出申請，但是工程建設(shè)費用仍然是自行籌措。這造成的一大問題是如果綜合管廊工程開建，如果管廊工程和其他道路工程同步建設(shè)，那么這一部分建設(shè)費用應(yīng)該由誰支付，目前為止各地都是根據(jù)具體情況具體處理，并沒有統(tǒng)一的法規(guī)明確規(guī)定。

3.4 缺乏專門的城市綜合管廊工程管理部門

由于缺乏直接的管理部門，也沒有明確的法律法規(guī)對于城市管廊工程的費用承擔(dān)進行說明，相關(guān)的單位又不具備對管線進行總體設(shè)計安排和籌措工程資金的職能，整個工程的建設(shè)就會在管理上陷入混亂。綜合管廊建設(shè)完成后，對于管廊的驗收、維護都沒有專門的管理機構(gòu)進行管理，相關(guān)費用也沒有機構(gòu)承擔(dān)。這將會對管廊的使用和維護造成嚴重影響，甚至損害管廊的運行年限。

3.5 運營模式單一

以往各類市政管線敷設(shè)完成后，其運行管理與維修維護工作及有關(guān)的各項費用均由各管線單位自行解決。如果采用綜合管廊，各類管線入廊后，如果沒有一個專門機構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)，必將造成各類管線運行管理、維修養(yǎng)護之間的矛盾，直接影響到綜合管廊的使用功能和實際效果。各類管線的運行管理及維修維護費用、綜合管廊的運行管理及維修維護費用由誰承擔(dān)及各類管線運行維護過程中的相互協(xié)調(diào)問題均應(yīng)作進一步研究。

4 吉林省綜合管廊建設(shè)對策建議

4.1 立法推動

相關(guān)法律法規(guī)的確立是保障城市綜合管廊工程大規(guī)模建設(shè)的最有力的保障。關(guān)于地下資源的所有權(quán)歸屬問題、經(jīng)營模式問題等都需要相關(guān)的法律條文給出明確的規(guī)定。建議借鑒先進省份和先行城市的做法，出臺綜合管廊管理條例及管廊技術(shù)規(guī)范和施工標(biāo)準(zhǔn)，打破各類管線管理部門之間的利益關(guān)系，頂層規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)同管理、同步實施。

4.2 完善技術(shù)規(guī)范

各部門各行業(yè)應(yīng)該盡快制定綜合管廊建設(shè)過程中的相關(guān)技術(shù)操作規(guī)范，比如燃氣管道鋪設(shè)、水利管道的設(shè)計與安裝等。如果沒有這些技術(shù)規(guī)范作為參考，那么在方案設(shè)計、施工建設(shè)和工程驗收等各方面都沒有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，整個工程的建設(shè)將會是一團糟，人們只能憑借經(jīng)驗進行操作，會對工程質(zhì)量造成重大影響。

4.3 專設(shè)管理部門

專門成立綜合管廊工程建設(shè)管理機構(gòu)，對管廊建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計及施工進行總體指導(dǎo)和全面協(xié)調(diào)，避免造成混亂。綜合管廊建設(shè)完成后，負責(zé)管廊的驗收和維護。

4.4 多元化主體

充分發(fā)揮市場配置資源的作用，建立政府、市場和社會共同參與的多維立體投融資機制。要基于管廊的全壽命周期綜合考慮綜合管廊投入產(chǎn)出以及各方的利益，合理確定管廊使用價格及收費標(biāo)準(zhǔn)，研究制定綜合管廊運行、管理各項制度。通過政府購買服務(wù)、授權(quán)特許經(jīng)營、項目股權(quán)融資、財政專項補助、以獎代補、銀行貸款貼息等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與綜合管廊建設(shè)。

4.5 創(chuàng)新投融資機制

建議吉林省政府加大財政投入，同時鼓勵由社會資本投資、建設(shè)和運營綜合管廊，創(chuàng)新投融資機制，推廣運用政府和社會資本合作模式。通過政府協(xié)調(diào)，入廊管線的管理單位應(yīng)向管廊管理部門交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M和日常維護費，優(yōu)化建設(shè)和運行維護階段的合同管理，確保項目最終實現(xiàn)合理及穩(wěn)定的收入和回報。充分發(fā)揮金融機構(gòu)的作用，鼓勵相關(guān)金融機構(gòu)加大融資力度，將綜合管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍，支持綜合管廊項目運行公司自主融資。

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Study on problems and countermeasures of comprehensive corridor construction in Jilin province

LIU Guang-jie, MA Dan, TAN Jing-sheng

(Changchun Institute of Technology, Changchun 130012, China)

With the continuous improvement of urbanization level, the capacity expansion of municipal pipelines is imminent. Water supply, drainage, power supply, gas and other municipal pipelines can be laid together with urban comprehensive corridor. Unified planning, construction and management can effectively avoid the “road zipper”, and avoid the aging of pipeline caused by direct contact with the soil, which can extend the life of the pipeline to a certain extent, and it is conducive to the rapid development of the city by laying pipelines collectively.

Comprehensive corridor construction; Problem; Countermeasure

2016-10-12 吉林省教育廳“十二五”社會科學(xué)研究課題“吉林省城市市政設(shè)施評價指標(biāo)體系研究”階段性成果(吉教科文合字【2013】第580號)

劉廣杰(1977-)，碩士研究生，副教授。

TU990

B

1674-8646(2017)02-0184-03