農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的類型構(gòu)造與司法治理
——基于承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的實(shí)證展開

李廣德

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的類型構(gòu)造與司法治理
——基于承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的實(shí)證展開

李廣德

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

農(nóng)地三權(quán)分置改革的實(shí)質(zhì)是在現(xiàn)有農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分化為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三元結(jié)構(gòu)，也就是在承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上再分化出一個(gè)獨(dú)立類型的經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的司法治理具有為未來承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)造提供規(guī)則供給的功能。通過對裁判文書網(wǎng)相關(guān)裁判數(shù)據(jù)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)務(wù)界在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的認(rèn)識(shí)上還缺乏相應(yīng)的類型構(gòu)造。要發(fā)揮司法治理在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛和未來相應(yīng)制度的規(guī)則供給方面的作用和功能，須構(gòu)造土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的獨(dú)立的認(rèn)識(shí)類型，并建立相應(yīng)規(guī)則供給的保障性制度。

承包經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)糾紛；類型構(gòu)造；司法治理；司法規(guī)則供給

引言：背景、問題與方法

近年來，國家農(nóng)業(yè)政策不斷推陳出新，積極探尋適合我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)際情況的治理之道，從而為解決中國的三農(nóng)問題*馬寶成：《中國三農(nóng)問題:現(xiàn)狀與未來》，《山東社會(huì)科學(xué)》2005年第10期。注入新的血液，不斷推進(jìn)“三農(nóng)”工作的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。就作為“三農(nóng)”問題核心要素的土地問題而言，國家相繼發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等文件，土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)分置等改革行動(dòng)和部署逐漸成為理論和實(shí)踐熱點(diǎn)。這次改革盤活了農(nóng)村土地資產(chǎn)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)金融行業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，并促進(jìn)了新型、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的培育。但必須看到，在轉(zhuǎn)型中國的背景下，隨著農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民權(quán)利訴求和權(quán)利救濟(jì)需要與意識(shí)*梁平、陳燾：《政治訴求與權(quán)利救濟(jì)》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。的提升，農(nóng)村土地糾紛亦在不斷發(fā)生變化。這種變化如同社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性一樣，既表現(xiàn)為數(shù)量上的增加，也體現(xiàn)為案情復(fù)雜化程度的加深。

毫無疑問，對我國農(nóng)村土地糾紛進(jìn)行實(shí)證研究是有意義的，為此也有諸多的研究進(jìn)行了有益的探索。*主要參見蔡虹：《農(nóng)村土地糾紛及其解決機(jī)制研究》，《法學(xué)評論》2008年第2期；“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組：《農(nóng)村土地制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考察——對我國10個(gè)省調(diào)查的總報(bào)告》，《法商研究》2010年第1期；董立山：《農(nóng)村土地糾紛的類型化梳理與解決機(jī)制研究——基于惠州市農(nóng)村土地糾紛的調(diào)查》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期；曲頌等：《農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀、趨勢與化解對策》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第4期。但總體而言，對土地糾紛的探討要少些，更多的還是對土地制度建構(gòu)的分析。但在上述新的政策出臺(tái)，即農(nóng)村土地三權(quán)分置和土地流轉(zhuǎn)的改革背景下，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛及其司法裁判的考察并沒有受到學(xué)者的注意。然而，不管是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)糾紛還是針對該類糾紛的司法解決，都是一個(gè)頗具現(xiàn)實(shí)和規(guī)則建構(gòu)意義的問題。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是土地承包經(jīng)營權(quán)中的使用權(quán)能的流轉(zhuǎn)，而三權(quán)分置則是在現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，再分化出所謂的經(jīng)營權(quán)，構(gòu)成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立的格局。因此，土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)或者說進(jìn)一步的制度構(gòu)造是落實(shí)三權(quán)分置，把土地的經(jīng)營權(quán)或者使用權(quán)與土地的承包權(quán)分離。那么，現(xiàn)有承包經(jīng)營權(quán)糾紛的實(shí)際狀況及其司法裁判的情況對于立法上尚不明確的經(jīng)營權(quán)的立法完善、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)權(quán)利義務(wù)規(guī)范的設(shè)置等問題具有直接的參考、借鑒和構(gòu)造的意義。其次，之所以采取司法裁判和司法治理的視角，而不討論土地流轉(zhuǎn)制度其他方面的法律問題，除了規(guī)范分析和文本解釋的立場偏好之外，更多是在于通過法律規(guī)范在司法裁判過程中的運(yùn)行來發(fā)現(xiàn)法律制度的規(guī)律以及類型化相關(guān)制度在實(shí)際運(yùn)行中的偏差，從而可以為今后相關(guān)制度的完善和構(gòu)造提出更符合實(shí)際情況和有生命力的建議。美國法學(xué)家格雷曾說，法律不是別的什么，而是法官在裁判中所使用的依據(jù)。真正的法律是直接指向司法裁判和糾紛解決的法律，因此，以司法治理的視角考察土地流轉(zhuǎn)糾紛的生發(fā)及其規(guī)律，可以為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造提供設(shè)定方面的參考經(jīng)驗(yàn)。

就本文的研究方法而言，在時(shí)下的中國法學(xué)界，隨著社科法學(xué)的興起，實(shí)證研究成為法學(xué)研究的時(shí)髦。*關(guān)于社科法學(xué)和法學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究，可參見王啟梁、張劍源主編：《法律的經(jīng)驗(yàn)研究：方法與應(yīng)用》，北京大學(xué)出版社2014年版。該書匯集了國內(nèi)外來自法學(xué)界、社會(huì)學(xué)界和人類學(xué)界的16位學(xué)者圍繞“法律的經(jīng)驗(yàn)研究”這一主題的演講內(nèi)容，較為全面地反映了法學(xué)實(shí)證研究和經(jīng)驗(yàn)研究的最新進(jìn)展。但筆者認(rèn)為，就法學(xué)領(lǐng)域的研究而言，并不存在純粹的所謂實(shí)證研究，而只能是規(guī)范命題預(yù)設(shè)下的實(shí)證工具的運(yùn)用。所謂實(shí)證研究或者實(shí)證分析，是指通過一系列數(shù)據(jù)分析和科學(xué)調(diào)查的方法，證實(shí)或者發(fā)現(xiàn)社會(huì)存在的現(xiàn)象。實(shí)證研究是沒有規(guī)范命題和價(jià)值預(yù)設(shè)的，是依循科學(xué)的、客觀的試驗(yàn)方法所進(jìn)行的現(xiàn)象揭示。而法學(xué)領(lǐng)域的問題是帶有規(guī)范命題和價(jià)值預(yù)設(shè)的問題，如果運(yùn)用實(shí)證分析的工具來佐證一個(gè)規(guī)范命題的價(jià)值判斷，這樣的研究只是實(shí)證工具在規(guī)范分析當(dāng)中的運(yùn)用，并沒有在主旨上脫離規(guī)范分析的框架。以本文的探討為例，本文對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的實(shí)證分析，只是通過對一定數(shù)量的司法裁判事實(shí)的挖掘來揭示土地流轉(zhuǎn)糾紛問題當(dāng)中的一般現(xiàn)象，但在前提和主旨上仍然是規(guī)范取向的，即在前提上依循規(guī)范基礎(chǔ)的教義學(xué)解釋，對土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行類型化構(gòu)建。盡管沒有價(jià)值和觀點(diǎn)的預(yù)設(shè)，但展開的起點(diǎn)是規(guī)范命題而并不是單純?yōu)榱爽F(xiàn)象的探索；在主旨上，本文的規(guī)范價(jià)值取向在于相關(guān)制度的完善，這是對規(guī)范的評價(jià)，是對價(jià)值偏好的論證。如是之故，本文先對土地流轉(zhuǎn)糾紛的生發(fā)原理和規(guī)范體系進(jìn)行闡述，以此作為尋找相關(guān)裁判文書和裁判案例的基礎(chǔ)和依據(jù)。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范體系及糾紛的生發(fā)

我國土地制度以及圍繞土地這一客體所建構(gòu)起來的權(quán)利體系始終體現(xiàn)出權(quán)能分立和分享的特色。一方面，土地的所有權(quán)是固定而又限制變動(dòng)的，即只能是國家所有和集體所有。另一方面，不論是抽象意義上的國家，還是作為組織的集體，都無法直接或者有效地充分行使土地的權(quán)利。*高新才、李笑含：《新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題及對策分析》，《蘭州學(xué)刊》2016年第6期。國家所有的土地通過各個(gè)具體的政府部門來實(shí)際處分和使用，集體所有的土地則由集體的組成單位即家庭或者農(nóng)戶作為具體的行使主體。這樣的權(quán)能分離的構(gòu)造，導(dǎo)致土地主體虛化，*董書平、張建：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的憲法保護(hù)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第2期。也導(dǎo)致產(chǎn)生土地的所有權(quán)權(quán)能、土地使用權(quán)權(quán)能等復(fù)雜的土地權(quán)利體系，*關(guān)于我國土地上的權(quán)利體系的研究，參見崔建遠(yuǎn)：《土地上的權(quán)利群研究》，法律出版社2004年版。還產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等具有中國特色的概念。在土地權(quán)利體系背景下，土地的流轉(zhuǎn)指的是土地權(quán)利中的部分權(quán)能的變動(dòng)，即土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和變動(dòng)。*我國《憲法》第10條第4款和《土地管理法》第2條第3款都規(guī)定了土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這兩條規(guī)定是土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范依據(jù)和規(guī)范內(nèi)涵。在概念意義上，土地流轉(zhuǎn)既包括集體所有或者國家所有交由集體使用的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也包括國有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在一定程度上，農(nóng)村的宅基地也可以轉(zhuǎn)讓從而亦存在流轉(zhuǎn)的情況，*有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為一個(gè)概念，主要包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地或宅基地流轉(zhuǎn)三種類型。參見劉衛(wèi)柏：《我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制研究》，中南大學(xué)2013年博士學(xué)位論文，第14頁。但在本文的語境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅指農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。相關(guān)政策也正在主導(dǎo)試點(diǎn)改革。不管是土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還是建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)抑或宅基地等的流轉(zhuǎn)，都屬于用益物權(quán)變動(dòng)的范疇。

本文只探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。在上述所示的我國土地權(quán)利體系語境下，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律關(guān)系而言，流轉(zhuǎn)是發(fā)生在土地承包經(jīng)營權(quán)人和其他主體之間的法律關(guān)系，這里的其他主體不可能是土地的發(fā)包方，而是發(fā)包方與承包方關(guān)系之外的其他主體，既包括本集體內(nèi)的其他承包人，也包括本集體外的成員。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要受到《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》等法律以及其他相關(guān)的行政法規(guī)和指導(dǎo)司法審判的抽象司法解釋的調(diào)整和規(guī)范。

認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范體系，尤其是基于司法裁判或者訴訟的視角，需要借助于類型化的方法和思維來總結(jié)和建構(gòu)。就訴訟的生發(fā)原理而言，一項(xiàng)訴訟發(fā)生的前提條件在于：要么一項(xiàng)實(shí)體性的權(quán)利被侵犯，要么一項(xiàng)程序性規(guī)則被違反。因此，可借由權(quán)利義務(wù)規(guī)則和操作性的程序規(guī)則作為兩個(gè)類型項(xiàng)，對我國分散在上述法律中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范體系進(jìn)行梳理，*考慮到司法裁判的適用情況以及行文的可能性，這里的梳理只針對三部法律的規(guī)范，原則上其他規(guī)范性文件要不是對這三部法律中的規(guī)則之落實(shí)和細(xì)化，要不屬于政策創(chuàng)造的規(guī)則，司法機(jī)關(guān)不應(yīng)予以適用。其他規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行政法規(guī)、規(guī)則和規(guī)范性文件主要有：《土地管理法實(shí)施條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的意見》《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》等。從而為相關(guān)司法裁判的類型化認(rèn)識(shí)提供前理解和先見。*李廣德：《抑制與張揚(yáng)：法律解釋活動(dòng)中的張力現(xiàn)象》，《法學(xué)雜志》2016年第12期。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的兩類法律規(guī)范體系梳理見表1。

表1 我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范體系

據(jù)此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛主要圍繞上述兩個(gè)類型及其具體的十個(gè)規(guī)則而發(fā)生，換句話說，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的生發(fā)原因就在于上述十個(gè)具體的規(guī)則。這個(gè)判斷也可以反過來論證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的內(nèi)涵，即只有由上述十個(gè)具體規(guī)則引起的糾紛才構(gòu)成我們所探討的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。此外，這十個(gè)具體規(guī)則即農(nóng)村土地糾紛的教義類型，也將構(gòu)成尋找裁判文書素材的依據(jù)和進(jìn)一步實(shí)證分析的主要認(rèn)識(shí)路徑。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件的司法類型及其構(gòu)造

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的已有研究主要著眼于規(guī)則和立法完善的邏輯分析，鮮有基于司法裁判過程所展示出來的事實(shí)情況進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)理性的驗(yàn)證。事實(shí)上，經(jīng)由司法解決的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛，不管數(shù)量上所占比例的多少，都能代表法律實(shí)施的真實(shí)情況，最能反映出社會(huì)矛盾的事實(shí)形態(tài)及其解決途徑的合理性與權(quán)威性，從而也最能關(guān)照規(guī)則文本本身的邏輯及其完善。本文的展開將借助于最高人民法院的裁判文書網(wǎng)所載的相關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的裁判文書，通過對相關(guān)案件的數(shù)據(jù)和案件事實(shí)的整理來揭示問題，并總結(jié)其中的一般性規(guī)律。

在對土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛展開進(jìn)一步系統(tǒng)的實(shí)證分析之前，需要依循一定的物理邏輯對檢索和分析的工具和標(biāo)準(zhǔn)作出說明。上述對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的定義、內(nèi)涵及其類型的邏輯梳理，可以為相關(guān)裁判文書檢索項(xiàng)提供一定的限定條件。結(jié)合最高人民法院裁判文書網(wǎng)*關(guān)于裁判文書網(wǎng)運(yùn)行的實(shí)證考察，參見馬超等：《大數(shù)據(jù)分析:中國司法裁判文書上網(wǎng)公開報(bào)告》，《中國法律評論》2016年第4期。設(shè)置的檢索項(xiàng)，這些限定主要有：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛是民事案由、屬于用益物權(quán)糾紛、裁判的依據(jù)是上述表格所列法條等。但我國現(xiàn)有的兩大司法裁判案例檢索系統(tǒng)(即最高人民法院的裁判文書網(wǎng)和商業(yè)公司開發(fā)的北大法寶)并沒有把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛作為一項(xiàng)獨(dú)立的司法糾紛類型。*以最高人民法院的裁判文書網(wǎng)目前的檢索系統(tǒng)為例，在其所設(shè)置的案由類型項(xiàng)中，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的設(shè)置邏輯為：案由<民事案由<物權(quán)糾紛<用益物權(quán)糾紛<土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛<土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。同時(shí)，系統(tǒng)運(yùn)行的物理邏輯與規(guī)范問題的價(jià)值多元兩者之間的沖突以及技術(shù)可能性，致使不管怎樣限定檢索的內(nèi)容，上述十個(gè)規(guī)則類型所確定的糾紛類型都難以在描述上做出精確的限定，因而產(chǎn)生大量結(jié)果重復(fù)、案例無關(guān)或者案例類型不明等問題。這就導(dǎo)致在依循上述十類具體規(guī)則檢索司法案例時(shí)無法對所有我國裁判文書系統(tǒng)中出現(xiàn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析。因此，展開的思路只能是通過上述十類規(guī)則所對應(yīng)的法條，以裁判法律依據(jù)的檢索項(xiàng)進(jìn)行檢索。其檢索結(jié)果見表2。

表2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的數(shù)量(一審)*檢索時(shí)間截至2017年1月10日。表3亦同。

表2所顯示的是裁判文書網(wǎng)所載的全部案件，既包括各審級的案件，也包括各類性質(zhì)的案件。根據(jù)數(shù)據(jù)可以總結(jié)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，我國司法機(jī)關(guān)在裁判土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)主要援引《物權(quán)法》，而忽視了《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定。以《物權(quán)法》第128條的規(guī)定為例，*《中華人民共和國物權(quán)法》第128條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。這條規(guī)定遠(yuǎn)沒有《農(nóng)村土地承包法》第五節(jié)甚至該法第33條那么詳細(xì)，并且其屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，*所謂準(zhǔn)用性規(guī)范是指法律沒有對其做出明確的表述而是規(guī)定可以適用其他法律條文或者法律文件中某一規(guī)定的規(guī)則。參見朱景文主編：《法理學(xué)》(第三版)，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第254頁。即對它的適用應(yīng)當(dāng)參照《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定才能構(gòu)成一個(gè)完整的規(guī)范內(nèi)容。而《農(nóng)村土地承包法》幾乎沒有成為法院裁判所援引的依據(jù)。這個(gè)現(xiàn)象背后的原因值得深思。

第二，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的生發(fā)并沒有成為一種大規(guī)模的趨勢。就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛相對于其他類型的承包經(jīng)營權(quán)糾紛而言，在數(shù)量上略為小眾(參見表3)。這種現(xiàn)象的發(fā)生無外乎有4種可能的原因：一是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)沒有大規(guī)模發(fā)生，流轉(zhuǎn)糾紛的前提是流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻發(fā)，而若分母小，自然分子也不會(huì)大到哪里去；二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則體系很完備，并且這套規(guī)則體系充分發(fā)揮了引導(dǎo)和預(yù)防功能，人們都依據(jù)規(guī)則行事，沒有權(quán)利義務(wù)沖突的產(chǎn)生；三是跟前一項(xiàng)原因正好相反，我國土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則體系并不完善，沒有成為相關(guān)裁判的依據(jù)，或者法院在裁判這類糾紛時(shí)，無法以類型化的問題域進(jìn)行處理而導(dǎo)致這類糾紛作為其他類型糾紛得到處理；四是農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決方式多元，訴訟前解決方式起到了很好的效果。就原因一而言，其并不符合現(xiàn)實(shí)，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已成為當(dāng)下的盛況；而至于原因二，可信度并不是特別高，如果流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)則體系完善且能夠充分發(fā)揮引導(dǎo)功能和預(yù)防功能，那么為何其他諸如土地承包經(jīng)營權(quán)繼承、確權(quán)等糾紛的發(fā)生量會(huì)很多(見表3)；而原因四可能是一個(gè)具有說服力的解釋，但有研究表明，當(dāng)事人更傾向于通過法院解決糾紛，尤其是通過法院的訴訟調(diào)解解決糾紛，*梁平：《實(shí)證視角下契合民意與法治的訴訟調(diào)解》，《法學(xué)雜志》2016年第10期。此外，如果調(diào)解十分有效，那么其他類型的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛同樣可以通過調(diào)解解決。對于原因三而言，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范體系已經(jīng)初具體系化(這一體系將在后面專門論述)，但司法機(jī)關(guān)并沒有把其作為一類獨(dú)立的司法糾紛類型，從而在指導(dǎo)司法裁判的時(shí)候沒有加以類型化的處理。而這也正是前面所論及的裁判文書檢索時(shí)的困境所在。

(二)司法實(shí)務(wù)部門對承包權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛類型構(gòu)造的缺失

承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的案件數(shù)量以及檢索的技術(shù)困境所表明的更深層次的問題在于，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛還沒有得到我國司法實(shí)務(wù)界的類型化處理和構(gòu)造。從一般的認(rèn)識(shí)思維而言，裁判文書網(wǎng)為了檢索的方便，對相關(guān)案件事由的類型化應(yīng)當(dāng)依據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行：一是這一類型案件發(fā)生的數(shù)量，二是相關(guān)類型案件的裁判依據(jù)。前者的類型機(jī)制原理在于通過對數(shù)量的歸類處理實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的便利，后者的作用原理在于裁判依據(jù)的相對獨(dú)立能夠成為問題區(qū)分的基礎(chǔ)，從而使得相關(guān)類型裁判的區(qū)分成為可能。兩者既需要對量有一定的要求，也需要對該領(lǐng)域的問題在本質(zhì)上具有一定的獨(dú)立性和區(qū)分度。通過裁判文書網(wǎng)的檢索，可把土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的全部一審案件數(shù)量進(jìn)行對比(見表3)。

表3 土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛及其現(xiàn)有類型案件數(shù)量對比

據(jù)表格顯示，最高人民法院裁判文書網(wǎng)和司法實(shí)務(wù)界對現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛類型細(xì)化的處理，并沒有符合邏輯上的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先，在數(shù)量上，其他沒有被細(xì)化但又屬于土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的案件都占到了總量一半以上，這一比例2014年是51.5%，2015年是59.7%，2016年是63.4%。這表明，現(xiàn)有對土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的細(xì)化類型并不合理和科學(xué)。其次，在區(qū)分度和獨(dú)立性上，土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)糾紛等三類已有的細(xì)化類型具有明顯的區(qū)分度和獨(dú)立性，但這并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的其他糾紛就沒有獨(dú)立性。

因此，本文主張土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛應(yīng)當(dāng)屬于土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛屬項(xiàng)下獨(dú)立的細(xì)化類型，即應(yīng)當(dāng)對我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行獨(dú)立的案件類型歸屬，這種類型的建構(gòu)不僅僅只是裁判文書網(wǎng)上的檢索技術(shù)設(shè)置，更是關(guān)乎司法實(shí)務(wù)界對流轉(zhuǎn)糾紛處理的類型思維。*作為一種價(jià)值導(dǎo)向的思考方式，類型思維以其開放性、整體性等特征克服了傳統(tǒng)法律思維之不足，有助于司法者作出適切評價(jià)，因而在法學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。參見梁迎修：《類型思維及其在法學(xué)中的應(yīng)用——法學(xué)方法論的視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2008年第1期。在土地流轉(zhuǎn)改革和三權(quán)分置的背景下，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的司法類型構(gòu)造，更是為相關(guān)改革和制度設(shè)計(jì)提供規(guī)則供給的經(jīng)驗(yàn)來源。而在流轉(zhuǎn)糾紛類型構(gòu)造的可能性上，案件數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)自然不會(huì)是一個(gè)大問題，并且在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和三權(quán)分置改革的背景下，圍繞著流轉(zhuǎn)糾紛的案件會(huì)越來越多地涌向司法機(jī)關(guān)；在裁判依據(jù)類型的獨(dú)立性和區(qū)分度上，現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)糾紛規(guī)則體系已經(jīng)初步構(gòu)成了一個(gè)體系，這個(gè)體系本身盡管還需要基于規(guī)則需求的司法裁判經(jīng)驗(yàn)而不斷完善，但以《物權(quán)法》第128條為核心的規(guī)則體系已經(jīng)能夠區(qū)分其他類型的糾紛，而且，以該類型糾紛為基礎(chǔ)的裁判經(jīng)驗(yàn)，能夠回應(yīng)可預(yù)見范圍內(nèi)相關(guān)司法實(shí)務(wù)發(fā)展的認(rèn)識(shí)需要和規(guī)則供給。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛司法治理的現(xiàn)狀與展望

根據(jù)表2的數(shù)據(jù)可知，我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的司法治理主要通過援引《物權(quán)法》第128條來解決?！段餀?quán)法》第128條規(guī)定的是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一般條款，該條主要包括三項(xiàng)規(guī)范意涵，因而可以結(jié)合相關(guān)條款對其進(jìn)行體系解釋。

首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)須遵循《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，即《農(nóng)村土地承包法》第五節(jié)的規(guī)定。這表明這條規(guī)范在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，也表明了《物權(quán)法》和《土地承包法》之間的關(guān)系，即《農(nóng)村土地承包法》相對于《物權(quán)法》而言屬于特別法，優(yōu)先適用《農(nóng)村土地承包法》。就內(nèi)容而言，該條首先肯定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性，即承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)流轉(zhuǎn)，這條內(nèi)容與《憲法》《土地管理法》的原則性規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”相一致；此外，該條規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式：轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓。而《土地承包法》第32條還增加了出租和其他方式，該法第42條規(guī)定了入股等，這些都屬于流轉(zhuǎn)方式。

其次，流轉(zhuǎn)的期限不能超過承包期的剩余期限。這一規(guī)范內(nèi)涵也為《農(nóng)村土地承包法》第33條所規(guī)定。我國在20世紀(jì)90年代末期啟動(dòng)了第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)承包，規(guī)定承包的期限是30年(耕地)，這條的規(guī)范內(nèi)涵即指土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限只能在30年承包期所剩余的期限內(nèi)流轉(zhuǎn)，這樣也是給以后土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整留下制度空間。但現(xiàn)實(shí)中土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間也存在很大的爭議。*孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2016年第7期。

最后，對流轉(zhuǎn)目的的限制，即不得改變土地的用途，除非通過法律程序得到批準(zhǔn)。在司法實(shí)務(wù)中，因?yàn)楦淖兺恋赜猛径鴮?dǎo)致的糾紛比較常見。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，很多農(nóng)村耕地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地從事集中生產(chǎn)活動(dòng)，由此引起的糾紛也比較多。如承包人轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓時(shí)不知情，轉(zhuǎn)包后土地被改變了用途的現(xiàn)象很多，也因此而起訴到法院請求維權(quán)。

此外，超出《物權(quán)法》128條的規(guī)范內(nèi)涵，但為《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的內(nèi)容還有：流轉(zhuǎn)合同的有關(guān)規(guī)定，包括合同的效力、形式要件等。由于承包地流轉(zhuǎn)在形式上一般都采用合同的形式，因此，流轉(zhuǎn)糾紛也自然涉及到合同要素，合同法的相關(guān)規(guī)定也是調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)則依據(jù)。

從目前發(fā)生的案件來看，在裁判文書網(wǎng)所載的962件適用《物權(quán)法》128條作為裁判依據(jù)的案件中，一審案件為877件，二審案件為73件，再審案件10件。根據(jù)裁判文書網(wǎng)關(guān)鍵詞信息的顯示，這些案件中跟流轉(zhuǎn)合同有關(guān)的案件有548件，轉(zhuǎn)包的有323件，涉及到租賃的有99件；從地域分布上看，排在前列的，江蘇91件，河北和河南都是85件，山東79件。從具體的類型來看，大量土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生在父子、離婚夫妻之間。如臨滄市臨翔區(qū)人民法院“(2013)臨民初字第765號”判決所載，原告楊某祥與被告楊某榮本是父子，原告的土地系與被告分家析產(chǎn)所得，其承包經(jīng)營權(quán)系合法取得，后因外出打工而被被告轉(zhuǎn)賣給他人，協(xié)商未果而起訴到法院。原告的訴訟請求得到支持，因?yàn)槌邪氐霓D(zhuǎn)讓方只能是承包人。在事實(shí)層面把這個(gè)問題證實(shí)了，解決本案就不是難事，自然原告的請求也能得到支持。又如甘肅省通渭縣人民法院“(2015)通義民初字第54號”所載，原告郭某與被告武某原系夫妻，后來離婚，離婚時(shí)承包地沒有分割，都在武某名下，后來武某將土地轉(zhuǎn)賣給另一被告段某，原告以被告在該地上傾倒雜土，埋設(shè)自來水管等，破壞了該耕地200多平方米的耕作條件，并造成原告損失1200元等為由起訴至法院。法院最后裁判：原告未能提供《土地承包經(jīng)營權(quán)證》，無法證實(shí)所承包的土地及承包土地的家庭成員，故其請求無法律依據(jù)，不予支持。

目前，我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的司法治理還處在比較初級的階段。如果說司法治理既包括司法對社會(huì)秩序形成的規(guī)范作用過程，也包括社會(huì)對司法的治理影響過程，*程竹汝：《國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的司法治理》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2014年第3期。那么，現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)糾紛與它的司法治理之間的互動(dòng)形成過程還處在一個(gè)比較簡單的狀態(tài)。一方面，司法介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛并沒有大規(guī)模發(fā)生，因而在司法裁判的經(jīng)驗(yàn)規(guī)則形成方面，司法的社會(huì)秩序形成功能還比較弱，沒有形成相應(yīng)的司法社會(huì)秩序；另一方面，受制于政策和法律以及司法實(shí)務(wù)部門的認(rèn)識(shí)路徑和認(rèn)知習(xí)慣，土地流轉(zhuǎn)糾紛也并沒有對相關(guān)司法認(rèn)知類型產(chǎn)生影響，這導(dǎo)致我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的司法治理并沒有呈現(xiàn)出本來所具有的獨(dú)立類型。

著眼于司法與社會(huì)之間的應(yīng)然互動(dòng)關(guān)系，在三權(quán)分置改革的背景下，司法三權(quán)分置的制度塑造過程應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)則供給作用。三權(quán)分置改革的主要內(nèi)容在于允許集體成員以外有條件的主體參與到農(nóng)地生產(chǎn)活動(dòng)中來，因?yàn)楝F(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)主體只能是集體成員，法律上除了土地所有權(quán)之外，作為土地使用權(quán)的另一種農(nóng)地法定權(quán)利只有土地承包經(jīng)營權(quán)，是一種二元權(quán)利構(gòu)造的模式，并且農(nóng)地流轉(zhuǎn)給集體以外的主體面臨著諸多的政策和法律障礙。而三權(quán)分置改革后，一類新的主體會(huì)參與進(jìn)來，經(jīng)營權(quán)主體會(huì)獲得法律上獨(dú)立類型的主體地位，且在內(nèi)容上會(huì)獲得獨(dú)立的一類權(quán)利和義務(wù)。司法裁判作為適用法律解決具體個(gè)案糾紛的法律途徑，法庭作為解決糾紛的專業(yè)機(jī)構(gòu)，不但在法律的理解和適用上具有專業(yè)性的把握和讀者的經(jīng)驗(yàn)性積累，而且對規(guī)則的數(shù)量和質(zhì)量具有需求者的要求，因此，司法機(jī)關(guān)一直都是法律發(fā)展和規(guī)則供給的重要主體。*劉樹德：《最高人民法院司法規(guī)則的供給模式——兼論案例指導(dǎo)制度的完善》，《清華法學(xué)》2015年第4期。因此，通過對現(xiàn)有土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的司法裁判進(jìn)行分析，能夠?yàn)槌邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)的構(gòu)造提供司法經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則供給。這種規(guī)則供給的內(nèi)容肯定是多種多樣的，涉及到土地流轉(zhuǎn)的程序和實(shí)體的方方面面，如經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容與現(xiàn)有流轉(zhuǎn)的承讓方權(quán)利保障之間的關(guān)聯(lián)，經(jīng)營權(quán)的期限與現(xiàn)有流轉(zhuǎn)合同期限約定的司法審查等。而面對多元的規(guī)則供給面向，需要在機(jī)制上有所創(chuàng)新，如借助現(xiàn)有的案例指導(dǎo)制度，或建立專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案例編纂機(jī)制等，以實(shí)現(xiàn)司法對規(guī)則供給的目標(biāo)。

結(jié)語

土地糾紛是我國當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下多發(fā)的基層矛盾，近年來因?yàn)橥恋丶m紛所引起的社會(huì)矛盾和敏感案件頻發(fā)，由土地引起的矛盾已經(jīng)成為一類顯著的基層社會(huì)矛盾。“基層社會(huì)治理作為國家治理之末端，其為國家治理體系之基座，因而是社會(huì)穩(wěn)定之根本?！?梁平：《基層治理的踐行困境及法治路徑》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第10期。而通過司法化解農(nóng)村基層矛盾是農(nóng)村基層治理的法治取向和方向。*陳奎：《農(nóng)村基層治理的司法期冀與危機(jī)應(yīng)對》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第10期。當(dāng)前，三權(quán)分置改革的成果在不遠(yuǎn)的將來即將由法律來予以規(guī)范和確認(rèn)，通過司法治理，既為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)與完善提供規(guī)則供給，更是為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾的法治化化解和三農(nóng)問題的治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供路徑。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-01-15

李廣德，男，湖南新化人，清華大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國人民大學(xué)法治與社會(huì)治理研究中心研究員。

本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“基層治理中社會(huì)矛盾化解與法治保障研究”(項(xiàng)目編號：13BFX009)的階段性成果。

D915

A

1003-4145[2017]04-0110-06