非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置與監(jiān)管

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置與監(jiān)管

話題嘉賓

紀(jì)益成:廈門大學(xué)評估研究中心主任、二級教授、博士生導(dǎo)師，是新興學(xué)科——資產(chǎn)評估學(xué)科（國內(nèi)高校首設(shè)且惟一的碩士和博士點）的學(xué)科帶頭人及該方向博士后聯(lián)系導(dǎo)師；是國內(nèi)最早提出“稅基評估”概念并對其展開研究的學(xué)者。長期從事資產(chǎn)評估、財政、稅收管理、投資等領(lǐng)域的教學(xué)、研究和實踐活動

匡小平：二級教授，財政學(xué)學(xué)科點博士生導(dǎo)師，應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后合作導(dǎo)師，長期從事應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)（公共經(jīng)濟與政策、財稅理論與政策）領(lǐng)域的教學(xué)與研究，擔(dān)任全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會副會長、中國稅收教育研究會副會長等

張明：西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經(jīng)濟委員會財經(jīng)咨詢員，主要從事財政、政府預(yù)算和項目預(yù)算教學(xué)研究

楊燕英：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院公共事業(yè)管理系副主任，教授，主要研究財稅理論與政策、政府購買公共服務(wù)等

主持人

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

1月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），要求創(chuàng)新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式。對用于實施公共管理和提供公共服務(wù)目的的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，堅持公平配置原則，積極引入競爭機制提高配置效率，提高基本公共服務(wù)的可及性、公平性。

《指導(dǎo)意見》指出，要推進(jìn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)整合與共享。在清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺，實現(xiàn)公共科技、教育、醫(yī)療、文化等資源開放共享。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費。對行政事業(yè)單位超標(biāo)準(zhǔn)配置、低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置資產(chǎn)，要建立完善的調(diào)劑機制，有效盤活存量資產(chǎn)，實現(xiàn)高效利用。按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)后，允許將部分閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。

《指導(dǎo)意見》還要求嚴(yán)格非經(jīng)營性國有資產(chǎn)建設(shè)項目審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會公開。建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，建立工作機制，加強資產(chǎn)使用、處置和收益管理，確保規(guī)范高效使用、公開透明處置，確保資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入應(yīng)收盡收，防止國有資產(chǎn)流失。

在當(dāng)前市場化改革不斷深化的背景下，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為重要的社會事業(yè)資源，亟需引入市場化手段和方法，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。此次《指導(dǎo)意見》提出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，其經(jīng)營收益或出讓變現(xiàn)所得上繳財政，統(tǒng)籌用于保障和改善民生。為什么要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)？我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀如何？怎樣提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置效率？非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的整合與共享如何落地？如何建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置與監(jiān)管，圍繞相關(guān)話題展開探討。

統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)

主持人：非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的存量規(guī)模不斷增長，其配置效率與監(jiān)管也日益受到關(guān)注。請您談?wù)勎覈墙?jīng)營性國有資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀？

紀(jì)益成：國有資產(chǎn)是指法律上確定為國家所有并能為國家提供經(jīng)濟和社會效益的各種經(jīng)濟資源的總和，而據(jù)國有資產(chǎn)的具體分布、使用和管理等的不同，國有資產(chǎn)可分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。在一定條件下，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)可以互相轉(zhuǎn)換，自改革開放以來，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的情形越來越多：如2010年以來發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，不少原來屬于事業(yè)單位的科、教、文、衛(wèi)、體，通過改制形成文化產(chǎn)業(yè)的重要企業(yè)，在這個文化產(chǎn)業(yè)大發(fā)展時期，就有較大數(shù)額的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)發(fā)生在早些時候，如上個世紀(jì)八十年代的改革開放初期，我國大多數(shù)事業(yè)單位都實行行政首長負(fù)責(zé)的管理體制，行政首長對本單位有經(jīng)營管理權(quán)、機構(gòu)設(shè)置權(quán)、用人自主權(quán)和分配決定權(quán)。但是，針對當(dāng)時我國許多研究機構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計與教育、生產(chǎn)相脫節(jié)的狀況，國家啟動了科技體制改革。于是，從事技術(shù)開發(fā)的研究機構(gòu)，有的逐步發(fā)展成為經(jīng)濟實體，有的在聯(lián)合的基礎(chǔ)上并入企業(yè)，有的自我發(fā)展為科研生產(chǎn)型的企業(yè)，或者成為中小企業(yè)聯(lián)合的技術(shù)開發(fā)機構(gòu)。我國科研、衛(wèi)生、教育、文藝等領(lǐng)域的事業(yè)單位開始實行企業(yè)化的管理體制。此次《指導(dǎo)意見》提出，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，其經(jīng)營收益或出讓變現(xiàn)所得上繳財政，統(tǒng)籌用于保障和改善民生。

我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)可分為機關(guān)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，企業(yè)所屬的事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與社團單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，境內(nèi)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與境外非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，有形的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與無形的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，中央非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與地方非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，在用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與非在用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，存量非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與增量非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，專用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與非專用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)等。在1988-1998年期間，國家國有資產(chǎn)管理局將國有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)三大類，并按這三大類實行分類管理。1998年以后，國家國有資產(chǎn)管理局撤銷，財產(chǎn)評估、統(tǒng)計評價和國有資本金管理三個司并入財政部，從此以后，我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理基本在財政部門。

我國現(xiàn)行的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的行政規(guī)章制度包括：（1）行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(財政部令第35號)2006年5月30日；（2）事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（財政部令第36號）2006年5月30日；（3）財政部關(guān)于印發(fā)《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》的通知（財教〔2012〕242號）；(4)關(guān)于開展事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知（財教函〔2013〕243號）；(5)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理規(guī)程（財辦〔2013〕51號）；(6)關(guān)于印發(fā)《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財預(yù)〔2016〕155號）；(7)關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知（財預(yù)〔2016〕154號）；(8)關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）；(9)關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見（財綜〔2016〕54號）；(10)關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》的通知（財會〔2017〕1號）；(11)關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告管理辦法》的通知（財資〔2017〕3號）；(12)關(guān)于印發(fā)《政府會計準(zhǔn)則第3號——固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南的通知（財會〔2017〕4號）。

匡小平：對于非經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言，我國不同的學(xué)者對其所下的定義不同，但內(nèi)涵無非都包括非經(jīng)營性國有資產(chǎn)不直接參與生產(chǎn)流通領(lǐng)域，不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，不具有增值保值功能，不參與市場營利，不以實現(xiàn)盈利為目的，主要用于科學(xué)、教育、文化、醫(yī)療保健、社會保障、社會團體、國防和其他非政府組織等公共部門的資產(chǎn)。

隨著我國改革的不斷深入，經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，社會服務(wù)性支出比重逐漸上升，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)比重增加。但是，目前我們對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理監(jiān)督等體系還沒有很好地與經(jīng)濟發(fā)展相同步。雖然在不同的歷史階段，我國曾對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行過一些改革和補充，比如：2003年國務(wù)院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，接管部分國有大中型國有企業(yè)的國有資產(chǎn)，2006年7月1日起施行《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等文件，這些探索和改革對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理、運營等有了較好改進(jìn)，但是，我們對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理還是存在一些問題：

一是體制不順，管理職責(zé)不清。由于我國對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理并不是由一個主管部門來行使相關(guān)職責(zé)，這容易造成行政事業(yè)單位出資人職責(zé)不明，代表不統(tǒng)一，若出現(xiàn)問題，則會彼此推卸責(zé)任，造成無人承擔(dān)責(zé)任和多頭行政的尷尬局面。

二是制度建設(shè)滯后，管理不規(guī)范。目前，我國并沒有形成相對比較系統(tǒng)的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理辦法，而現(xiàn)行的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》這一綱領(lǐng)性文件主要是針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的存量資產(chǎn)進(jìn)行的管理，其對數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等的規(guī)范性相對比較欠缺，這與我國當(dāng)前的改革發(fā)展和市場經(jīng)濟的要求也不大適應(yīng)。

三是產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，資產(chǎn)流失問題嚴(yán)重。改革開放后，由于我國經(jīng)濟體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，使得相當(dāng)一些事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的性質(zhì)也發(fā)生了根本性的變化，例如在處理非轉(zhuǎn)經(jīng)的過程中，有關(guān)主體并不按規(guī)定程序辦事，使得國有資產(chǎn)變?yōu)樽约旱摹靶〗饚臁?，因而人為因素造成了國有資產(chǎn)大量流失。

四是資產(chǎn)的不合理配置，使用和配置效率低下。我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)流失最重要的一個原因是長期以來行政配置手段基本上壟斷了其配置方式，這就像是在市場經(jīng)濟中，我們運用行政手段來調(diào)控市場一樣，總會帶來許多的弊病。缺乏合理有效的資產(chǎn)資源配置標(biāo)準(zhǔn)體系以及沒有注入市場因素、競爭因素等，以及單一的資產(chǎn)行政配置手段極容易滋生腐敗等現(xiàn)象，導(dǎo)致資產(chǎn)在各個部門之間配置不均勻，效率也較低。

張明：我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)經(jīng)過這些年強化管理，目前總體上與發(fā)展形勢基本一致。特別是經(jīng)過1994年、2006年兩次全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查，以及相應(yīng)的強化管理之后，行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理水平大大提高，一些單位相關(guān)管理制度基本健全完善，行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)從“入口”到“出口”的管理已基本確立。但由于各種原因，一些地方仍然存在比較嚴(yán)重的問題：一是依然存在資產(chǎn)量賬實不符和賬外資產(chǎn)；二是依然存在損失浪費和資產(chǎn)流失；三是資產(chǎn)配置不合理，使用效率不高，如單位間資產(chǎn)擁有不均衡、不合理，資產(chǎn)閑置率較高，閑置資產(chǎn)缺乏調(diào)劑手段和調(diào)劑途徑，流動性差，無法合理使用；四是資產(chǎn)占用不合理，社會化利用率低；五是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)欠清晰，國有資產(chǎn)被集體單位無償占用；六是非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)管理不規(guī)范，造成國有資產(chǎn)損失；七是資產(chǎn)計價不實，產(chǎn)權(quán)變動中資產(chǎn)權(quán)益難以有效保障。欣慰的是，這些單位目前正在處理或糾正，管理也正在強化。

楊燕英：在我國，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要存在于行政事業(yè)單位之中。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的總量規(guī)模也在不斷增長。但由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)的使用領(lǐng)域不同，對使用結(jié)果的評價體系也不同，因而對于社會公眾而言，其使用效率情況受關(guān)注的程度相對較低；再加上行政事業(yè)單位的專業(yè)性較強，使其不像經(jīng)營性國有資產(chǎn)那樣易于通過各種財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督。事實上，隨著國家投入的不斷增加，行政事業(yè)單位占用國有資產(chǎn)的總量增長速度很快，但管理和監(jiān)督的手段卻沒有相應(yīng)跟上，資產(chǎn)流失、使用低效、損失浪費的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，必須引起各方的高度重視。個人認(rèn)為，長期以來，我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在管理中存在以下幾個主要問題：第一，許多行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理意識淡薄，缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范，資產(chǎn)在購置、使用、保管、登記等方面的管理漏洞較大，導(dǎo)致資產(chǎn)購置隨意性大，使用效率低下，資產(chǎn)損失、流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。第二，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制不健全，資產(chǎn)管理主體責(zé)任不清晰，監(jiān)督權(quán)力交叉重疊與缺位錯位并存，監(jiān)督手段匱乏，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。第三，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置管理沒有與資產(chǎn)存量管理掛鉤，缺乏充分動員存量資產(chǎn)的動力，導(dǎo)致資產(chǎn)重復(fù)購置或低效購置現(xiàn)象極為普遍。第四，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的政策不清晰，存在于行政事業(yè)單位的大量閑置資產(chǎn)沒有得到充分有效的利用，造成公共資源的浪費和損失。第五，在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中，只重視實物管理而忽視資產(chǎn)的價值管理，導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財政、財務(wù)管理相分離，單位賬面上只反映資產(chǎn)的購置支出情況，不反映單位存量資產(chǎn)及其存在狀況，造成財政資金使用的低效。

主持人：《指導(dǎo)意見》提出，要創(chuàng)新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式，目標(biāo)是要引入市場化手段和方法，實現(xiàn)更有效率的公平性和均等化，促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。您對此作何解讀？

匡小平：創(chuàng)新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式，主要是改變過去以政府行政手段為主的資源配置方式，因為隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，公共支出的目標(biāo)不僅僅是為了保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，還要更多地向社、教、文、衛(wèi)等方面傾斜，而且要改變過去以資源配置為主的方式轉(zhuǎn)向以社會收入分配為主。在實現(xiàn)“一傾斜一轉(zhuǎn)向”的過程中，要更加注重資源的配置效率、公平性和均等化等問題，以實現(xiàn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的高效配置和可持續(xù)發(fā)展，這就需要在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置當(dāng)中引入市場化機制。

在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置中引入市場化的手段和方法，“南寧模式”是有益的探索。廣西南寧成立的“威寧公司”對行政性國有資產(chǎn)采用“集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運作”的原則，運用出租、拍賣、租賃經(jīng)營等方法，著重強調(diào)了市場作用。同樣在西方那些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，政府也不直接參與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的生產(chǎn)流通和經(jīng)營管理，而是在制定比較嚴(yán)格的法律和監(jiān)管條例的基礎(chǔ)上將其推向市場，讓其遵循市場運作規(guī)律，按市場化的運作方式來促進(jìn)相關(guān)社會事業(yè)的不斷發(fā)展。

不僅要發(fā)揮市場機制在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置中的決定性作用，還必須更好地發(fā)揮政府的作用。要運用市場化的手段和方式，比如合同外包、用者付費、特許經(jīng)營、憑單制等方式引入競爭來發(fā)揮市場在資源配置中的優(yōu)勢，同時要加強政府在立法、監(jiān)督等方面的作用，兩者不可偏廢，才能更好地實現(xiàn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在各個部門之間的公平，從而實現(xiàn)其高效、可持續(xù)發(fā)展。

張明：迄今為止，人類通過實踐發(fā)現(xiàn)的比較高效、公平的資源和資產(chǎn)配置方式，就是市場配置方式。因此，《指導(dǎo)意見》提出創(chuàng)新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式，引入市場化手段和方法，實現(xiàn)更高效、公平、可持續(xù)的公共資源配置。但具體實施上卻是一個非常綜合復(fù)雜的、制度建設(shè)及實踐的、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的全流程業(yè)務(wù)管理問題，遠(yuǎn)非一句話那么簡單。其中既包括資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)制定、資產(chǎn)整合開放、共享共用等統(tǒng)籌管理；也包括資產(chǎn)清理核實、避免重復(fù)配置、閑置浪費，以及資產(chǎn)使用績效評價、資產(chǎn)存量調(diào)劑盤活、高效利用等日常管理。既包括資產(chǎn)采購預(yù)算編制、申報審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制；也包括建立健全全方位、多層次資產(chǎn)監(jiān)管體系和工作機制，加強資產(chǎn)使用、處置和收益管理，確保規(guī)范高效使用、公開透明處置，確保資產(chǎn)處置收入和出租、出借收入應(yīng)收盡收，防止國有資產(chǎn)流失。既包括代表政府的財政部門的所有權(quán)管理，主管部門的經(jīng)營權(quán)監(jiān)管，以及使用單位的占有權(quán)管理；也包括同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)監(jiān)管及其向社會公開。因此，這是一個不能一蹴而就的政府部門整體的系統(tǒng)工程，需要長期深入、具體細(xì)致的業(yè)務(wù)工作。

楊燕英：《指導(dǎo)意見》提出的創(chuàng)新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式，“對用于實施公共管理和提供公共服務(wù)目的的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，堅持公平配置原則，積極引入競爭機制提高配置效率，提高基本公共服務(wù)的可及性、公平性?！边@無疑是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?，F(xiàn)代政府治理創(chuàng)新的一個重要標(biāo)志，就是在傳統(tǒng)的由政府提供公共服務(wù)的領(lǐng)域中引入市場機制，實現(xiàn)政府公共服務(wù)提供方式的轉(zhuǎn)變，使政府由“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗保晒苤菩驼D(zhuǎn)向服務(wù)型政府。政府通過購買服務(wù)、與私人合作、特許經(jīng)營等方式，利用市場化的手段和方法，完成向社會公眾提供公共服務(wù)的任務(wù)。這樣，既能夠?qū)⒋罅抗卜?wù)的事務(wù)性工作交由市場承接主體完成，從而進(jìn)一步活躍市場，并通過鼓勵競爭促進(jìn)公共資源的公平分配和公共服務(wù)質(zhì)量的提高，也能夠使政府從一般事務(wù)性的工作中抽身出來，集中精力履行政策制定、監(jiān)督管理等職責(zé)，從而實現(xiàn)降低政府運行的行政成本、提高行政效率和公共服務(wù)供給效率的目的。事實上，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與其他經(jīng)營性國有資產(chǎn)一樣，都屬于公共經(jīng)濟資源，其中都蘊含著巨大的經(jīng)濟利益和社會利益。面對這么巨大的公共經(jīng)濟資源，如何進(jìn)行優(yōu)化配置以及提高配置效率，使資源配置無論在模式方法上，還是范圍內(nèi)容上，都能夠?qū)崿F(xiàn)更加可持續(xù)，將直接體現(xiàn)出政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

在我國現(xiàn)有體制下，大量事業(yè)單位是政府公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，其運行的資金來源也主要依靠財政直接撥款，因其專業(yè)領(lǐng)域各異，故而競爭壓力不大。但也正因為如此，其所支配公共資源的運行以及管理存在的低效、閑置、流失等問題也越加明顯，不得不通過創(chuàng)新政府資源配置方式倒逼其進(jìn)行調(diào)整和改革。也就是說，通過政府創(chuàng)新資源配置方式，將市場競爭機制引入到政府非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運行和管理領(lǐng)域中來，利用政府購買公共服務(wù)等方式，引入大量社會組織參與公共服務(wù)供給的公平競爭，從外部給與事業(yè)單位競爭的壓力，從而促使其轉(zhuǎn)變觀念，激發(fā)其內(nèi)部改革和創(chuàng)新的動力，積極參與競爭，最終成為真正的市場競爭主體。同時，在各類市場主體（包括事業(yè)單位）的競爭過程中，政府可以將公共資源公開、公平、公正地在各類承接主體中進(jìn)行配置。一方面能夠?qū)崿F(xiàn)公共資源配置的均等化，另一方面也能夠促使非經(jīng)營性國有資產(chǎn)存量的有效動員和新增資產(chǎn)的高效配置。

主持人：《指導(dǎo)意見》要求推進(jìn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)整合與共享。比如進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺；建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費；有效盤活存量資產(chǎn)；將部分統(tǒng)籌使用后仍閑置的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。為什么要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)？據(jù)報道，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用在實踐中執(zhí)行難度比較大，特別是管理細(xì)節(jié)，比如近期北京、江蘇南通等地試點的向社會開放中小學(xué)體育設(shè)施政策，就有一系列問題需要解決：向社會開放后，體育設(shè)施被偶然損壞后影響學(xué)校的正常教學(xué)怎么辦，損失由誰承擔(dān)，誰來保障安全……您認(rèn)為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用在執(zhí)行中可能面臨哪些困難？有何解決之策？

紀(jì)益成：根據(jù)國外的經(jīng)驗和國內(nèi)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)能夠促進(jìn)公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)。當(dāng)然，在現(xiàn)有的體制和機制下要全面開展統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)可能面臨著一些主要困難：第一，存在著中央和省級地方、省級以下地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)多級政府，以及社區(qū)的不同產(chǎn)權(quán)主體和管理體制，從而有不同資金來源并形成不同非經(jīng)營性國有資產(chǎn)和使用主體與責(zé)任主體，進(jìn)而造成非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用、管理運行中的利益沖突和矛盾，也容易出現(xiàn)不同層級的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的重復(fù)建設(shè)。第二，相對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要體現(xiàn)社會效益，其經(jīng)濟效益一直不太明顯，容易導(dǎo)致?lián)碛袉挝缓雎苑墙?jīng)營性國有資產(chǎn)可以創(chuàng)造和帶來的經(jīng)濟價值和增值。第三，長期實行收付實現(xiàn)制的財務(wù)會計制度和收支兩條線平行的管理制度，不利于各級機關(guān)事業(yè)單位的監(jiān)管，較容易產(chǎn)生分散和閑置。因此，建議通過不斷改革，打破影響和限制非經(jīng)營性國有資產(chǎn)產(chǎn)生效用和效益的舊的體制和機制，建立起新體制、新機制。

匡小平：由于多方面原因，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)并沒有引起我國相關(guān)學(xué)者和專家的高度關(guān)注，如果非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要管理者存在缺位和失職，那么面對巨大資產(chǎn)的誘惑，行政事業(yè)單位便會為自己謀取私利，造成行政事業(yè)單位的腐敗競爭，加大社會貧富差距，加劇社會矛盾等。統(tǒng)籌使用能在某種程度上避免此類問題的發(fā)生。首先，目前統(tǒng)籌使用的物質(zhì)基礎(chǔ)逐漸形成——資產(chǎn)的閑置和低頻率使用。在我國存在著龐大、閑置而使用頻率又很低的行政性國有資產(chǎn)，就這部分閑置的資產(chǎn)來說，其整合使用的空間較大，倘若能對此進(jìn)行合理引導(dǎo)，實現(xiàn)資產(chǎn)的共享共用將不再是難題。其次，統(tǒng)籌使用能夠盤活閑置的資產(chǎn)，為行政事業(yè)單位帶來經(jīng)濟和社會效益。再次，有利于國家從宏觀層面對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)控，以實現(xiàn)政府的資源配置職能和促進(jìn)經(jīng)濟社會公平的職能，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)能夠從一定程度上遏制“暗箱操作”、腐敗等不良行為的產(chǎn)生，避免國有資產(chǎn)的流失。不僅如此，通過統(tǒng)籌使用采取市場化運作的方法從而改變過去單一的以行政手段為主的方式，將我國的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運作陽光、透明，不斷強化內(nèi)外部約束機制，加大對資產(chǎn)的監(jiān)控力度和執(zhí)行力度，使得資產(chǎn)在運營過程中的每一個環(huán)節(jié)都處在相關(guān)的監(jiān)控之下，從而提高國有資產(chǎn)的正常運作，避免人為因素造成國有資產(chǎn)的流失，以此來實現(xiàn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收益的最大化。最后，統(tǒng)籌使用也是政府財力緊張下所實行的一個可采用策略。我國自從實行積極的財政政策以來，每年的財政赤字造成政府財力緊張。我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)高達(dá)數(shù)百億金額，統(tǒng)籌使用能夠在一定程度上緩解政府財政壓力。

統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在現(xiàn)實生活中面臨著諸多困難：一是在實踐中執(zhí)行比較困難。這是因為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)也具有某些“變現(xiàn)”的功能，使得有些單位拿非經(jīng)營性國有資產(chǎn)作為自己的私利，統(tǒng)籌使用會損害其利益，因此可能會變相進(jìn)行抵制，加大了執(zhí)行難度。二是運營中的困難，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在運營中面臨著責(zé)權(quán)不清、所有者不明，從一些地方的實際情況來看，所有權(quán)問題是其根本的癥結(jié)所在。

對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，首先要組織全面清查，在核實可用資產(chǎn)存量的前提下，集中閑置資產(chǎn)，嘗試無償調(diào)劑使用。要建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理電子信息化平臺或者類似于實物的“公儲倉”；用這種信息化平臺去收儲全國或者省市范圍內(nèi)閑置的行政性資產(chǎn)，以供其他需要這種資產(chǎn)的相關(guān)事業(yè)單位通過資產(chǎn)配置預(yù)算核準(zhǔn)程序進(jìn)行選擇，在進(jìn)行選擇時可以嘗試無償?shù)姆绞綄①Y產(chǎn)直接劃撥給需求單位，從而將“死”的資產(chǎn)進(jìn)行合理、有效地流通轉(zhuǎn)變成“活”的資產(chǎn)。其次掛鉤經(jīng)濟利益，試行有償共用，例如在對北京、江蘇南通等地試點的向社會開放中小學(xué)體育設(shè)施政策中就可以嘗試低價收費的方式來進(jìn)行管理，當(dāng)這些體育設(shè)施出現(xiàn)磨損時，就可以拿這些資金去維修更新設(shè)備。最后完善使用機制，建立無償和有償相結(jié)合的使用方式。運用行政手段，納入相應(yīng)的市場因素，采用調(diào)劑、租賃和聯(lián)營等方式，讓各個使用資產(chǎn)的行政事業(yè)單位和個人從思想上轉(zhuǎn)變對資產(chǎn)配置方式的使用理念，以改變長期以來的思想束縛，從思想上真正解放事業(yè)單位對資產(chǎn)“獨自占有、侵吐共物”的認(rèn)識，進(jìn)而推動行政性資產(chǎn)資源共享共用的廣度和深度。統(tǒng)籌使用范圍的擴展，將有利于最大限度地提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置效率和使用效率。

張明：之所以要統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，就是因為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)量大且閑置較嚴(yán)重，使用效率低，浪費嚴(yán)重，整體效益差；統(tǒng)籌使用就是要提高使用效率，降低閑置率。

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用執(zhí)行可能面臨的困難，可能主要有：一是統(tǒng)籌使用的統(tǒng)籌管理問題，二是統(tǒng)籌使用的維護保養(yǎng)擔(dān)責(zé)和使用擔(dān)責(zé)等問題。統(tǒng)籌使用的統(tǒng)籌管理屬于部門管理問題，基本可由相關(guān)主管部門承擔(dān)。因為，某一類非經(jīng)營性國有資產(chǎn)基本上歸屬某一主管部門監(jiān)管，如中小學(xué)體育設(shè)施歸屬當(dāng)?shù)亟逃块T等，這些主管部門通常都有相應(yīng)的社會服務(wù)及管理職能。統(tǒng)籌使用的維護保養(yǎng)擔(dān)責(zé)和使用擔(dān)責(zé)等屬于社會問題，如上所提相應(yīng)影響、損壞、維護保養(yǎng)、使用糾紛、使用事故等的擔(dān)責(zé)問題，這在目前的社區(qū)公共體育設(shè)施使用上已有充分體現(xiàn)。

個人建議，解決之策：一是統(tǒng)籌管理部門要做好相關(guān)統(tǒng)籌管理工作，如從使用及效率等方面，考慮統(tǒng)籌場地規(guī)劃、設(shè)施設(shè)置、管理維護等。二是統(tǒng)籌使用的維護保養(yǎng)執(zhí)行責(zé)任歸屬作為資產(chǎn)占有者的政府部門及單位，如在使用場所設(shè)置相應(yīng)告示、標(biāo)示或說明、要求等，要求使用者遵守執(zhí)行，如有違反自行擔(dān)責(zé)；如產(chǎn)生場所不良影響，則應(yīng)及時勸阻制止。三是對可能產(chǎn)生的擁擠象征性收費，以避免擁擠或出現(xiàn)不測，同時補償維護管理費用。四是同級或上級財政應(yīng)對統(tǒng)籌使用部門單位予以相應(yīng)經(jīng)費如維護費、管理費及相應(yīng)人員費補助等。

楊燕英：我國現(xiàn)行行政事業(yè)性國有資產(chǎn)實行的是“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制。在這一體制下，大量由行政事業(yè)單位占有和使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)基本處于分散監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)籌管理的機制。但從提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營和管理的效率角度來看，盤活存量、優(yōu)化增量則是我們必須堅持和落實的原則。也只有這樣，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的重復(fù)購置、低效使用等問題才能夠得到有效解決。因此加緊研究非經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用的相關(guān)辦法和協(xié)調(diào)管理機制，就成為當(dāng)務(wù)之急。類似中小學(xué)體育設(shè)施向社會開放等政策之所以在實際執(zhí)行中遇到阻力，其最大的癥結(jié)，在于沒有很好地解決主體責(zé)任問題。當(dāng)各方主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任沒有界定清楚，相應(yīng)的權(quán)益也得不到保障的情況下，即便政府采取行政命令手段，也仍然難以將政策落到實處，最終會形成一種明明是政府制定的好政策，但結(jié)果卻出現(xiàn)中小學(xué)不滿意、市民也不滿意的尷尬結(jié)果。深究其原因，無非是面對未來可能發(fā)生的各種事件導(dǎo)致的后果應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任這一問題沒有得到很好的解答。因此，在研究此類惠民的公共資源統(tǒng)籌使用政策時，必須首先明確劃分主體責(zé)任，然后再制定相應(yīng)的配套措施以保障各方權(quán)益。只有這樣，才能真正推動政策落地和實施有效，也才能真正提高此類非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)籌使用效率。

主持人：《指導(dǎo)意見》提出要制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，針對通用、專用資產(chǎn)實施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)。對此您有何看法？怎樣提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置效率？

紀(jì)益成：制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系是根據(jù)各個不同行政事業(yè)單位的不同和實際需要，并按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來配置非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，使得既能滿足不同行政事業(yè)單位的客觀需要，又不會造成因沒有標(biāo)準(zhǔn)或采用“一刀切”的資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系導(dǎo)致的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置的不合理而產(chǎn)生的浪費或不夠。與經(jīng)營性國有資產(chǎn)一樣，通用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與專用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)也存在不同的功能和效用，其在使用和管理上也存在一定的差異，所以針對通用、專用資產(chǎn)實施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)也是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)管理的需要。

關(guān)于提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置效率的舉措，我認(rèn)為除了要嚴(yán)格非經(jīng)營性國有資產(chǎn)建設(shè)項目審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會公開，確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用、公開透明處置之外，還需加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的日常財務(wù)會計核算、財務(wù)管理、資產(chǎn)評估，以及落實非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用的責(zé)任的獎懲等配套措施。

匡小平：非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置和監(jiān)管體系的構(gòu)建是我國現(xiàn)階段所面臨的亟需解決的棘手問題，同時也是我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理工作的重難點所在，因此，我們所面臨的核心問題就是要努力構(gòu)建系統(tǒng)的資產(chǎn)配置監(jiān)管體系?！吨笇?dǎo)意見》指出要制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，針對通用、專用資產(chǎn)實施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)了在對資產(chǎn)進(jìn)行管理時要具體問題具體分析，切忌“一刀切”，要運用科學(xué)的原則和方法進(jìn)行配置，從而實現(xiàn)資源的不斷優(yōu)化和可持續(xù)，起到遏制資產(chǎn)配置失衡、苦樂不均的局面。

就怎樣提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置效率而言，首先，由于專用、通用類資產(chǎn)的使用情況和屬性有所不同，在進(jìn)行資產(chǎn)配置時要針對專用、通用類資產(chǎn)運用不同的方法進(jìn)行配置。對于通用類辦公資產(chǎn)而言，其構(gòu)成方式簡單，設(shè)定其配置標(biāo)準(zhǔn)也就相對方便得多，大都采用數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式進(jìn)行配置，即限定每個部門、單位和個人使用資產(chǎn)的數(shù)量和價格上限。設(shè)定專用類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)和通用類資產(chǎn)有所不同，專用類資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不僅要體現(xiàn)到財政部門和主管部門的監(jiān)控上，還要考慮相關(guān)單位和個人占有資產(chǎn)的技術(shù)指標(biāo)。所以對于專用類資產(chǎn)來說，要考慮運用管理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方法，要在結(jié)合特殊行業(yè)業(yè)務(wù)的相關(guān)需求的情況下科學(xué)研討相關(guān)技術(shù)指標(biāo)和管理指標(biāo)。其次，要建立系統(tǒng)性的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、合理化、簡潔化、實用化不僅有利于深化財政改革、優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、提高財政資金使用效率，而且有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，建設(shè)節(jié)約型政府。應(yīng)當(dāng)明確配置內(nèi)容，合理確定配置對象和范圍，規(guī)定價格上限，制定配置數(shù)量辦法，明確資產(chǎn)管理規(guī)定和監(jiān)督等，制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，切實提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置效率。最后，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高以及公眾對公共物品和政府服務(wù)需求的變化而進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整和完善，這就需要我們運用與時俱進(jìn)的、發(fā)展的眼光去對待非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置。

張明：我國行政事業(yè)單位實行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是客觀和十分必要的，因為，針對任何社會事態(tài)或事件的履職，都需要相應(yīng)的人力、物力來實施。我國行政事業(yè)單位履職必須有相應(yīng)的資產(chǎn)予以支撐，必須配備相應(yīng)的資產(chǎn)，這是客觀的；同時行政事業(yè)單位履職必須的資產(chǎn)支撐，又是有客觀限量的，即由履職范圍和工作強度決定的資產(chǎn)必須量，超過該限量又是多余的、不必要的。因此，行政事業(yè)單位履職必須有的相應(yīng)資產(chǎn)支撐，必須也應(yīng)當(dāng)實行資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的針對性管理控制，而且這種管控也必須針對通用、專用資產(chǎn)實施不同的配置標(biāo)準(zhǔn)。

要提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置效率，必須有針對性地按我國行政事業(yè)單位類別、履職范圍、工作量、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)強度等指標(biāo)，按通用、專用項目實施不同資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，才能提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置效率。如我國教育、衛(wèi)生、司法、市政、水務(wù)、社保等行政事業(yè)單位，相應(yīng)的業(yè)務(wù)種類、履職范圍、工作量、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)強度等大相徑庭，相應(yīng)的通用資產(chǎn)如人均辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)或可以大體相同，但從事專業(yè)業(yè)務(wù)所需用資產(chǎn)則完全不同，因而必須實施各自專業(yè)不同的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。這樣便可避免資產(chǎn)配置不必要的多余閑置，提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置效率。

楊燕英：行政事業(yè)單位的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是基于事業(yè)發(fā)展需要并綜合考慮其他影響因素制定的，是保證事業(yè)發(fā)展和節(jié)約高效利用公共財政資源、避免浪費的客觀需要。但是，由于事業(yè)單位呈現(xiàn)出多領(lǐng)域、多種類、專業(yè)差異大、涉及范圍廣等特點，在資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)上難以實行“一刀切”的政策，除辦公家具、通用設(shè)備等通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)必須統(tǒng)一外，一些專業(yè)設(shè)備、專用資產(chǎn)必須單獨設(shè)置配置標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能一臺設(shè)備一個標(biāo)準(zhǔn)。因此，在制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的過程中，必須區(qū)別對待通用資產(chǎn)和專用資產(chǎn)，并分別制定配置標(biāo)準(zhǔn)。這樣既保證了行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也充分考慮了專用資產(chǎn)的特殊性，將規(guī)范性與靈活性有機地統(tǒng)一起來了。

建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系

主持人：《指導(dǎo)意見》還要求嚴(yán)格非經(jīng)營性國有資產(chǎn)建設(shè)項目審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會公開。將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入預(yù)算管理釋放了什么信號？要確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用、公開透明處置，還需哪些配套措施？

匡小平：政府預(yù)算須經(jīng)法定程序嚴(yán)格審批，具有法律約束效力。把非經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入預(yù)算管理，一是從法律的高度重視了對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理；二是從管理的角度強化了人大和社會對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督；三是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，將能夠從源頭上控制非經(jīng)營性國有資產(chǎn)增量，存量資產(chǎn)也可以相應(yīng)調(diào)整，以此來實現(xiàn)在不同單位、部門間共用共享非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，而且在很大程度上也能夠遏制住對資源的浪費，有利于實現(xiàn)資源配置趨向均等化發(fā)展的目標(biāo)，也有利于從根本上解決資產(chǎn)配置差異化過大的矛盾，從而促進(jìn)社會主義和諧社會的發(fā)展。

除此之外，要加大配套措施的整合力度。第一，不僅要加強建設(shè)管理信息化平臺，同時還要加大對資產(chǎn)的動態(tài)管理。把資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相互結(jié)合，對現(xiàn)有信息化軟件進(jìn)行完善和補充，拓展資產(chǎn)管理軟件各項功能，有效聯(lián)接部門預(yù)算、財務(wù)核算、政府采購以及國庫集中支付等系統(tǒng)，讓各個系統(tǒng)相互監(jiān)督，相互促進(jìn)，以此來實現(xiàn)信息的高效共享共用。第二，加強管理，制定資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)以及最低使用年限要求，確保資產(chǎn)合理更新，從而實現(xiàn)資產(chǎn)的科學(xué)配置。第三，建立健全標(biāo)準(zhǔn)化的資產(chǎn)預(yù)算編制體系操作程序，并且要加強執(zhí)行力度，規(guī)范實物費用定額體系。將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置預(yù)算的操作流程與國庫集中收付、投資評審、績效評價等多個環(huán)節(jié)進(jìn)行緊密環(huán)環(huán)相扣，從而發(fā)揮相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的作用。第四，要對資產(chǎn)的共享共用、監(jiān)控、配置等機制進(jìn)行創(chuàng)新和改革。應(yīng)著力推動資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有效結(jié)合，科學(xué)創(chuàng)設(shè)資產(chǎn)配置機制和配置體系。

張明：非經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入預(yù)算管理，在政府預(yù)算管理上并無歧義。因為，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)申購、審批、編入預(yù)算、采購執(zhí)行等都是納入預(yù)算管理的。而這里的“符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排納入預(yù)決算”，即非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出也要納入預(yù)算管理。而實際上，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用，是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置活動所發(fā)生的各項費用，具體包括相關(guān)管理人員工資、福利費、差旅費、辦公費、折舊費、修理費、物料消耗、低值易耗品攤銷和其他費用等內(nèi)容，這些費用主要是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)運輸、安裝、配套、調(diào)試等使用前期費用，在現(xiàn)有預(yù)算會計核算環(huán)節(jié)，上述費用通常通過“事業(yè)支出”(借記)，計入行政事業(yè)單位“固定基金”(貸記)賬戶，并未以非經(jīng)營性國有資產(chǎn)而以事業(yè)經(jīng)費納入預(yù)算管理。顯然，這一規(guī)定形式上是強化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置及相關(guān)支出管理，實質(zhì)卻起到了嚴(yán)格歸類管理行政事業(yè)單位支出，最終實現(xiàn)對行政事業(yè)單位支出控制的目的。

確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)范高效使用、公開透明處置需要的配套措施，至少要有：第一，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)“入口”到“出口”的“全生命周期”管理制度，如非經(jīng)營性國有資產(chǎn)申購、預(yù)算申報、審批，以及報廢、清算處置等，嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)擁有量，以促進(jìn)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)高效利用和公開透明處置。第二，建立健全非經(jīng)營性國有資產(chǎn)績效評價制度，確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)范高效使用。第三，建立健全行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)信息公開制度，以確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)處置公開透明。

楊燕英：《指導(dǎo)意見》要求“嚴(yán)格非經(jīng)營性國有資產(chǎn)建設(shè)項目審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會公開”。一方面充分體現(xiàn)了加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)存量管理、優(yōu)化增量結(jié)構(gòu)的政策導(dǎo)向；另一方面強調(diào)通過加強預(yù)算約束和撥款控制，強化對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管，從而有效解決長期以來各行政事業(yè)單位只重視資產(chǎn)購置數(shù)量而忽視資產(chǎn)使用效率的問題。通過將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入預(yù)算管理并隨預(yù)決算一并向社會公開，能夠?qū)崿F(xiàn)全社會對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)督，保障了社會公眾作為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的最終委托人應(yīng)當(dāng)擁有和行使的監(jiān)督權(quán)力。由此可以清楚地看出，無論是盤活存量、優(yōu)化增量，還是利用預(yù)算這一現(xiàn)代財政治理工具強化管理，亦或是要求向全社會公開資產(chǎn)管理情況，都充分反映了政府治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

要確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)得到規(guī)范高效使用和公開透明處置，除上述要求外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制，明確各級政府、各部門、各單位的主體責(zé)任，完善內(nèi)部控制，細(xì)化資產(chǎn)出租、出借以及事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資和擔(dān)保行為的制度規(guī)則，規(guī)范資產(chǎn)處置等的標(biāo)準(zhǔn)及操作流程，制定非經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)籌使用的協(xié)調(diào)機制，研究非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的方式與途徑等，并在未來政府編制的資產(chǎn)負(fù)債表中做專門反映，以加強監(jiān)督。

主持人：您對建立健全全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系有何看法和建議？

紀(jì)益成：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，我認(rèn)為除了采取與加強經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的一些共性的舉措外，還需要從以下幾個方面著力加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管：

一是建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的預(yù)算和決算制度，加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的預(yù)決算管理?！吨笇?dǎo)意見》要求嚴(yán)格非經(jīng)營性國有資產(chǎn)建設(shè)項目審批，強化預(yù)算約束和財政撥款控制，符合預(yù)算管理規(guī)定的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置涉及的管理費用支出具體安排應(yīng)編入預(yù)決算，經(jīng)同級人民代表大會或其常務(wù)委員會審議批準(zhǔn)后應(yīng)向社會公開。

二是建立健全非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的日常管理制度，落實使用責(zé)任制度。

三是建立中央與地方、機關(guān)與事業(yè)、事業(yè)與社會、沿海與內(nèi)陸地區(qū)等非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的科學(xué)合理的統(tǒng)一布局、配置、使用、有序流動和有效監(jiān)管體制和機制，在保障各自職能正常發(fā)揮作用的前提下，最大限度發(fā)揮非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的分享和共用效用。在清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步打破部門行政化分割，構(gòu)建共享平臺，實現(xiàn)公共科技、教育、醫(yī)療、文化等資源開放共享。建立資產(chǎn)共享共用與資產(chǎn)績效、資產(chǎn)配置、單位預(yù)算掛鉤的聯(lián)動機制，避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費。

四是根據(jù)機關(guān)單位、事業(yè)單位、社團單位和企業(yè)單位的不同屬性和資產(chǎn)管理的不同特點，建立分別適應(yīng)機關(guān)、事業(yè)、社團和企業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管制度。

五是建立適用境外非經(jīng)營性國有資產(chǎn)特點的監(jiān)管體制和機制，加強境外機構(gòu)的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管。目前，境外的社會環(huán)境條件和多種主客觀原因，以及“鞭長莫及”，使境外的國資管理一直相對薄弱，其中的境外非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理也不能例外。隨著一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)，設(shè)立在境外的相關(guān)機構(gòu)也會越來越多，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的數(shù)量和規(guī)模也將越來越多，建立適用境外非經(jīng)營性國有資產(chǎn)特點的監(jiān)管體制和機制，加強境外機構(gòu)的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管也成為必然。

六是建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度，加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估監(jiān)管。建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度非常必要：首先，大多數(shù)非經(jīng)營性國有資產(chǎn)都具有經(jīng)濟價值或存在潛在經(jīng)濟價值，都適用和需要進(jìn)行價值管理，而資產(chǎn)評估是當(dāng)前開展價值管理的重要計量技術(shù)之一，尤其是對在特定目的下的存在潛在經(jīng)濟價值或僅以賬面價值形式存在的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，急需經(jīng)過資產(chǎn)評估。其次，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)存在一定的差異，現(xiàn)行的適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度不能完全適用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估需要。再次，客觀上存在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)的互相轉(zhuǎn)換，尤其是隨著事業(yè)單位改革的深入，“公益三類”事業(yè)單位養(yǎng)老等逐步企業(yè)化，越來越多的事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)也將隨著轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性國有資產(chǎn)。此外，建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度既是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的重要基礎(chǔ)，也是確保非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理保值、增值的有效手段，而且也是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的創(chuàng)新，目前雖有經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度，但還沒有真正建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的資產(chǎn)評估制度。

匡小平：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，其根本目的是能夠從體制、制度和機制上遏制當(dāng)前我們對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的亂用、濫用和流失等現(xiàn)象的發(fā)生，切實提高非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置效率。這就需要我們在各級財政部門建立一個集財政監(jiān)督、部門自我監(jiān)督、審計檢查、公民監(jiān)督、媒體監(jiān)督等于一體的縱貫標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、變更、執(zhí)行全過程的動態(tài)監(jiān)督體系。

首先，要構(gòu)建保護國有資產(chǎn)的立體防線，堵住國有資產(chǎn)流失的黑洞。一是要加快完善相關(guān)法律法規(guī)，用法律法規(guī)去保護非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。保護國有資產(chǎn)必須有法可依，但是我國在這方面的法律法規(guī)建設(shè)還不是很完善，這就需要國家從立法的高度重視保護國有資產(chǎn)。二是建立完備的責(zé)任人追究制度。要明確責(zé)任制，嚴(yán)格依法追究失職、瀆職者，加大懲戒的力度并向社會公開。三是要建立專門的評估監(jiān)督管理機構(gòu)，準(zhǔn)確評估國有資產(chǎn)，強化事業(yè)單位內(nèi)部的監(jiān)督管理機制。

其次，完善信息公開制度，建立全民參與監(jiān)督體系。國家要對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行清查、摸底，估算全社會范圍內(nèi)所有資產(chǎn)的價值，設(shè)立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)從投入、運營到報廢處置的時間年限等所有消息并向社會公開；要讓非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在陽光下運作，在公民、媒體等的監(jiān)督下運行。

最后，要加大對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、機制、制度的創(chuàng)新和改革。就制度而言，要實施管理與經(jīng)營分設(shè)，按照政企分開、政資分開和政事分開的原則與辦法，把非經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一歸口管理，建立健全對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資預(yù)算和執(zhí)行的審計監(jiān)督制度，加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)政府采購制度等相關(guān)制度建設(shè)。只有加大力度改革和創(chuàng)新當(dāng)前我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的相關(guān)管理和配置的制度、體制和機制等，我們才能夠在根本上規(guī)范對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管和配置。

張明：就非經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍講，建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系，也就是建立行政事業(yè)單位的全方位、多層次資產(chǎn)監(jiān)管體系。其實，在現(xiàn)有制度體系框架下我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)是有多層次監(jiān)管體系的。

第一層次是預(yù)算管理制度。即行政事業(yè)單位資產(chǎn)必須通過申購預(yù)算、審查批準(zhǔn)、采購管理才能形成。其中任何行政事業(yè)單位的資產(chǎn)采購預(yù)算，都得經(jīng)過主管部門、財政、人大的審查批準(zhǔn)監(jiān)管。

第二層次是行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則和會計準(zhǔn)則對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的核算管理制度。現(xiàn)行行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則和會計準(zhǔn)則，分別對行政和事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)有明確的區(qū)別界定和相應(yīng)的核算管理規(guī)定，如行政單位資產(chǎn)是行政單位占有或使用能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)(不計提折舊)、在建工程、無形資產(chǎn)(著作權(quán)、土地使用權(quán)等)等。流動資產(chǎn)是在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項、存貨等，固定資產(chǎn)按單價和使用期限分房屋及建筑物、一般設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書和其他固定資產(chǎn)六類。事業(yè)單位資產(chǎn)是事業(yè)單位占有或使用的能以貨幣計量的各種資產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利，包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)（專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、土地使用權(quán)、非專利技術(shù)、商譽及其他財產(chǎn)權(quán)利）和對外投資（除國家另有規(guī)定外，不得用財政撥款及結(jié)余對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業(yè)債券等投資）等。行政事業(yè)單位及其主管部門、審計、國資、財政等是介入這一層次制度監(jiān)管的主要部門。

第三層次是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法的管理制度。如1995年的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，2006年的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，以及2015年《財政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》等。介入這一層次制度監(jiān)管的部門主要包括：行政事業(yè)單位及其主管部門、審計、國資、財政等，主要是財政和國資部門。

第四層次是黨紀(jì)檢和國家監(jiān)察的監(jiān)管。黨紀(jì)檢和國家監(jiān)察主要是從調(diào)查查處領(lǐng)導(dǎo)干部角度，介入行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的。

以上四個層次監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說從“入口”到“出口”是實現(xiàn)了行政事業(yè)單位資產(chǎn)全方位監(jiān)管的。如預(yù)算管理主要重在“入口”管理，也包括“出口”管理。財務(wù)規(guī)則和會計準(zhǔn)則重在占有、使用核算管理，也包括使用效果、報廢、清算等“出口”管理。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，則是直接以資產(chǎn)為對象的管理。黨紀(jì)檢和國家監(jiān)察是從領(lǐng)導(dǎo)角度間接對行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理。目前，再從創(chuàng)新政府配置資源方式的角度，提出強化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置與監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)說制度體系建設(shè)基本完善，需要的就是如何實施執(zhí)行了。

楊燕英：建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系十分必要。因為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理在本質(zhì)上體現(xiàn)著多重委托代理關(guān)系，即全體公民將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)委托給政府進(jìn)行管理，此時社會公眾成為最終委托人，政府則成為受托人，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)受托責(zé)任；當(dāng)政府將資產(chǎn)委托給各個行政事業(yè)單位進(jìn)行具體地使用和管理時，政府又成為委托人，各行政事業(yè)單位成為受托人，承擔(dān)受托責(zé)任。但是由于信息不對稱等問題的客觀存在，這種多重委托代理關(guān)系在實際運行中，必然存在“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”的問題。為保證自身利益不受受托人的損害，委托人就必須加強監(jiān)督，以此來促使受托人忠實履行受托責(zé)任。因此，建立全方位、多層次的資產(chǎn)管理和監(jiān)督體系是十分必要的。一是必須完善法制建設(shè)。2014年我國新修訂的《預(yù)算法》中規(guī)定，各部門各單位要“根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況”編制預(yù)算，但對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督并未作出明確規(guī)定，因而導(dǎo)致法律依據(jù)不足。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律規(guī)定，至少應(yīng)在“預(yù)算法實施細(xì)則”中增加相關(guān)條款，夯實管理和監(jiān)督的法律依據(jù)。二是必須健全制度體系。無論在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的需求管理、預(yù)算管理、采購管理、實物管理、使用管理、處置管理、轉(zhuǎn)性管理（非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性）等方面，都應(yīng)當(dāng)建立一系列的制度規(guī)范，扎好制度的籠子，防范道德風(fēng)險。在充分利用市場機制盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化增量資產(chǎn)的過程中，用規(guī)范化的制度防范各種人為因素帶來的風(fēng)險，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。三是必須突出主體責(zé)任。只有主體責(zé)任清晰，才能將責(zé)任落實到位，才能使問責(zé)制度真正有效。當(dāng)然，在責(zé)任劃分的同時，也要賦予各個主體相應(yīng)的權(quán)利，在防止國有資產(chǎn)流失的前提下，鼓勵其在提高資產(chǎn)使用效率、盤活存量資產(chǎn)等方面努力探索、大膽創(chuàng)新，充分調(diào)動其管理和監(jiān)督資產(chǎn)的積極性。四是必須做好非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作，包括產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)登記和資產(chǎn)統(tǒng)計分析等，做到資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作全面、深入、扎實，為加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督提供基礎(chǔ)條件。五是要充分利用現(xiàn)代科技，提高管理和監(jiān)督的效率。應(yīng)當(dāng)建立國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)和信息庫，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的配置、使用、處置等實行動態(tài)管理。同時，利用各級政府建立的公共資源交易平臺，實現(xiàn)盤活存量資產(chǎn)和新增資產(chǎn)的市場化配置。六是應(yīng)當(dāng)建立投訴舉報制度，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。

專家點評

總體上來說，我國目前非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理水平較低，使用績效較差。主要表現(xiàn)在：第一，從觀念意識上來說，領(lǐng)導(dǎo)普遍不太重視該項資產(chǎn)的有效管理，可能更加注重的是如何避免在使用中違反財經(jīng)紀(jì)律和流失，而如何促進(jìn)公共資源高效、公平和可持續(xù)地使用往往被忽略。第二，從管理的基礎(chǔ)來看，有關(guān)的法律和規(guī)章制度不太健全，雖然最近國務(wù)院也頒布了《指導(dǎo)意見》，財政部也有許多相關(guān)的非經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度，但具體的實施細(xì)則還是不夠明確，在具體管理工作中，實施和執(zhí)行都有一定的難度。特別是會計核算基礎(chǔ)也不完善，如何有效管理和高效使用很難核算清楚。第三，分割分散使用、誰申請、誰使用、誰占有，公共資源共享較困難。公共資源共享、開放的提倡已經(jīng)是好多年的事情。從目前來看，有改進(jìn)，但還是有許多問題，比如，在非經(jīng)營性資產(chǎn)管理中，每年都在提倡資源的開放和共享，但實施過程中，區(qū)域壁壘、部門壁壘、單位壁壘，同單位不同科室壁壘，不同負(fù)責(zé)管理者壁壘等都使得共享和開放效果大打折扣。第四，責(zé)任制并沒有真正落實，所有者仍然是“虛位”，使用者、主管部門、財政部門都是所有者，但如何落實所有者權(quán)利、使用者的責(zé)任還不是很明確。第五，由于非經(jīng)營性資產(chǎn)種類繁多，特性復(fù)雜，如何構(gòu)建一個更明細(xì)、更科學(xué)的管理制度仍然還在建設(shè)中。

此次《指導(dǎo)意見》提出對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式進(jìn)行創(chuàng)新，我覺得非常有必要且有重要的意義。第一，這是符合我國全面深化改革總目標(biāo)和構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的必然要求。我國全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。現(xiàn)代財政制度是國家治理體系和治理能力的重要基礎(chǔ)和支柱。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)代化必然要求對其進(jìn)行創(chuàng)新和改革。第二，這是適應(yīng)我國新常態(tài)下財政新形勢的要求。隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，財政收支矛盾持續(xù)擴大，財政壓力上升。因此，提高財政資金的使用績效和現(xiàn)有資產(chǎn)存量的使用效率越來越重要。第三，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)配置方式的創(chuàng)新，公平和均等化使用，也是當(dāng)今世界各國都在努力的方向。

當(dāng)前，由于沒有明確的、具體的、詳盡的、科學(xué)的、有效的績效考核制度規(guī)范，統(tǒng)籌使用非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在實踐中執(zhí)行難度較大。再加上所有權(quán)虛位、不明確，要打破行政化分割，單位化、科室化分割甚至個人化分割的局面就很難。同時，產(chǎn)權(quán)不明確，公共資源使用過程中低效率是不可避免的。正因如此，要更多走向市場化。

——廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師陳工

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）