服務(wù)大局 彰顯民生 強(qiáng)化績(jī)效
——對(duì)政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的幾點(diǎn)解讀

●馬海濤

服務(wù)大局 彰顯民生 強(qiáng)化績(jī)效
——對(duì)政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的幾點(diǎn)解讀

●馬海濤

馬海濤，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任。享受國務(wù)院政府特殊津貼，兼任中國財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書長，國家社科基金評(píng)審專家，全國政府預(yù)算研究會(huì)會(huì)長，中國財(cái)政學(xué)會(huì)縣級(jí)財(cái)政研究會(huì)副會(huì)長，中國農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)常務(wù)理事，中國財(cái)政學(xué)會(huì)財(cái)政史研究會(huì)、基礎(chǔ)理論研究會(huì)常務(wù)理事，財(cái)政部教材編審委員會(huì)委員，北京市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問等。

兩會(huì)通過的政府工作報(bào)告及2017年預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案，全面系統(tǒng)地梳理了2016年政府工作的成績(jī)及存在的問題，并報(bào)告了落實(shí)2016年全國人大預(yù)算決議的情況。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，提出了2017年的工作構(gòu)想。既有宏觀目標(biāo)的設(shè)計(jì)，又有具體政策的調(diào)整，還有針對(duì)性、可操作性的制度安排。

2017年預(yù)算報(bào)告在內(nèi)容和形式上作了一些探索和創(chuàng)新，體現(xiàn)了簡(jiǎn)短精練、重點(diǎn)突出、主線明確、富有新意的特點(diǎn)。通過預(yù)算報(bào)告積極回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切的問題，增強(qiáng)了政府預(yù)算公開程度和透明度。

一、積極財(cái)政政策發(fā)力更強(qiáng)

2017年社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中所面臨的各種困難和挑戰(zhàn)依然復(fù)雜嚴(yán)峻，綜合國內(nèi)外形勢(shì)，尤其是多種不確定因素增加。2017年將繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，并進(jìn)一步強(qiáng)化政策的力度，主要體現(xiàn)在：

一是繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策。繼續(xù)并完善“營改增”試點(diǎn)政策，擴(kuò)大減稅效應(yīng)，確保稅負(fù)只減不增。實(shí)施促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等新的減稅政策，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)進(jìn)一步清理規(guī)范基金和收費(fèi)，公開中央和各地收費(fèi)目錄清單。

二是適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模。盡管財(cái)政收支矛盾加大，但中央和地方將通過合理安排收入預(yù)算，全面盤活存量資金，確保財(cái)政支出強(qiáng)度不減且實(shí)際支出規(guī)模擴(kuò)大。新增財(cái)力和調(diào)整存量的資金優(yōu)先安排支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，適度擴(kuò)大有效需求，加強(qiáng)對(duì)基本民生保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域投入，使財(cái)力進(jìn)一步向困難地區(qū)和基層傾斜，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的保障能力。

減稅降費(fèi)無疑降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的活力和動(dòng)力。同時(shí)，也是稅費(fèi)綜合改革的進(jìn)一步體現(xiàn)和延伸，從長遠(yuǎn)來看，既有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，又推動(dòng)我國政府收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

二、財(cái)政支出更加體現(xiàn)民生

盡管目前我國財(cái)政收支矛盾比較突出，但民生始終是財(cái)政保障和支持的重點(diǎn)。對(duì)于基本民生需求，誰托底一定要托住。支出安排盡量多做“雪中送炭”的工作，少做“錦上添花”的事情。從預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案中可以看出：一般公共預(yù)算中近20萬億主要用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等支出占財(cái)政支出的比重持續(xù)提升，并且措施到位，落實(shí)有保障。如2017年春季學(xué)期起，統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策，每個(gè)學(xué)生背后的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)可以“錢隨人走”，惠及更多農(nóng)村孩子跟隨打工父母進(jìn)城讀書。這充分體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化的理念。通過2017年預(yù)算報(bào)告對(duì)財(cái)政支出的安排，更為凸顯出公共財(cái)政的目標(biāo)，彰顯公共性是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)和靈魂。

三、制度設(shè)計(jì)“穩(wěn)中求進(jìn)”

首先是全國財(cái)政赤字率擬安排3%，這個(gè)赤字率是積極的，即雖然與2016年相比沒有變化或基本持平，但赤字規(guī)模隨著GDP增長相應(yīng)增加，將增加2000億元，能夠滿足實(shí)施減稅降費(fèi)政策和保障重點(diǎn)領(lǐng)域支出的需要。同時(shí)，3%赤字率又是穩(wěn)妥的，現(xiàn)有赤字規(guī)模是留有余地的。

其次，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，負(fù)債率并不高，有一定舉債空間。同時(shí)，也不回避現(xiàn)實(shí)的問題，如一些地方確實(shí)存在不同程度違法違紀(jì)舉債擔(dān)保問題，個(gè)別地區(qū)的償債能力有所減弱。為此，2017年既確定了合理的中央和地方債務(wù)規(guī)模，又建立了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和分類處置指南等一系列制度。更為關(guān)鍵是強(qiáng)化“開前門，堵后門”并行，進(jìn)一步健全債務(wù)管理機(jī)制。

第三，稅制改革穩(wěn)步推進(jìn)。作為稅制改革中重要內(nèi)容之一的個(gè)人所得稅涉及千家萬戶，關(guān)系到每個(gè)納稅人的切身利益，本輪個(gè)人所得稅的改革不再按過去的思路：只是一味提高免征額，而是明確了走向“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向。但是，鑒于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡，社會(huì)配套措施和征管條件不健全等實(shí)際情況，提出方案總體設(shè)計(jì)，實(shí)施分步到位，逐步建立適合我國國情的個(gè)人所得稅稅制。另外，在改革方案的設(shè)計(jì)上又積極主動(dòng)考慮到增加與家庭生計(jì)相關(guān)的專項(xiàng)開支扣除項(xiàng)目，及有關(guān)二孩家庭的教育等支出；免征額的提高要充分根據(jù)居民消費(fèi)水平等因素的綜合測(cè)算。當(dāng)然，所有稅制改革在推進(jìn)過程中，又必須堅(jiān)持稅收法定原則，強(qiáng)化稅制改革的立法工作。

四、績(jī)效管理，過程監(jiān)控

2017年預(yù)算報(bào)告在許多方面都提出績(jī)效管理和過程監(jiān)控的措施，這充分體現(xiàn)了《預(yù)算法》的要求，也是強(qiáng)調(diào)了依法理財(cái)?shù)睦砟睢Ｔ谥醒氩块T預(yù)算中，增加了10個(gè)部門的10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，并將這些目標(biāo)和指標(biāo)隨同預(yù)算項(xiàng)目文本供人大代表審議，向社會(huì)公開。這標(biāo)志著中央財(cái)政在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理上又邁出了重要一步。

在財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，保障重點(diǎn)領(lǐng)域的同時(shí)，要求中央和地方政府過緊日子，并且中央政府發(fā)揮帶頭作用，堅(jiān)守節(jié)用裕民的正道。按照只減不增的原則，嚴(yán)格安排“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，堅(jiān)決反對(duì)鋪張浪費(fèi)和大手大腳花錢。

預(yù)算報(bào)告提出加快財(cái)政部各地專員辦工作轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金編報(bào)審控、執(zhí)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，專項(xiàng)資金如治霾專項(xiàng)資金實(shí)施全流程控制等，這都突出了財(cái)政管理、監(jiān)督的地位，堅(jiān)持依法理財(cái)能更好地適應(yīng)國家財(cái)政改革和發(fā)展的更高要求。