創(chuàng)新農(nóng)村公路投融資體制機制研究

孟慶偉

【摘 要】根據(jù)農(nóng)村公路發(fā)展及投融資的情況，分析其存在的問題和瓶頸，提出創(chuàng)新農(nóng)村公路投融資體制機制的建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公路；投融資；融資模式

【Abstract】According to the condition and financing of rural highway development，Analysis of the existing problems and bottlenecks，Recommendations of the innovative mechanism of rural highway investment and financing system。

【Key words】Rural highway；Investment and financing；Financing mode

1 江蘇農(nóng)村公路發(fā)展及投融資情況

1.1 農(nóng)村公路“十二五”發(fā)展成績

為了適應(yīng)城鄉(xiāng)交通一體化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)要求，進一步改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活出行條件。2013年江蘇省政府出臺《關(guān)于實施農(nóng)村公路提檔升級工程的意見》（蘇政發(fā)〔2013〕27號），適當(dāng)調(diào)高了農(nóng)村公路建設(shè)省級補助資金標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動了全省農(nóng)村公路建設(shè)積極性。經(jīng)過五年的建設(shè)，江蘇省農(nóng)村公路總規(guī)模由“十一五”末13.7萬公里增加至14.3萬公里，增加了約6400公里，著重提升了農(nóng)村公路通暢水平?！笆濉逼陂g，全省鄉(xiāng)村道雙車道四級公路的規(guī)模增加近1.3萬公里，鄉(xiāng)村道雙車道四級公路比重將由18%提高至28%，提高近10個百分點。同時，農(nóng)村公路管養(yǎng)投入力度加大，縣道優(yōu)良路率由2010年的80.2提升至2015年的84.5%；鄉(xiāng)村道好路率由2010年的74.3%提升至2015年的78.3%。有力保障了鎮(zhèn)村公交的穩(wěn)步推進和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

1.2 農(nóng)村公路投資完成情況

“十二五”期間，全省農(nóng)村公路建設(shè)完成投資237.3億元，按項目類型分類，農(nóng)村公路道路完成投資133.9億元，農(nóng)村公路橋梁完成投資103.4億元；按資金來源渠道分類，省級補助資金105.4億元，占比為44%，地方政府自籌資金131.9億元，占比為56%。通過對比，每公里農(nóng)村公路道路投資由“十一五”的40萬元提升至“十二五”的57萬元，主要是農(nóng)村公路建設(shè)技術(shù)等級標(biāo)準(zhǔn)和物價的上漲因素，尤其是2013年以來，農(nóng)村公路道路建設(shè)以雙車道四級公路建設(shè)為主，部分道路拓寬涉及到需要填筑路側(cè)邊溝，并拓寬路堤邊坡等，在蘇北等地區(qū)雙車道四級公路省補資金占比低至25%左右。而每座農(nóng)村公路橋梁投資由“十一五”的155萬元降低至“十二五”的140萬元，主要是由于橋梁建設(shè)規(guī)模相對減小。

農(nóng)村公路養(yǎng)護資金由“省補助、地方為主”籌集，結(jié)合蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡特征，按照蘇南、蘇中、蘇北進行差別化補助：蘇南地區(qū)縣道每年每公里10000元，鄉(xiāng)道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元；蘇中地區(qū)縣道每年每公里12000元，鄉(xiāng)道每年每公里4500元，村道每年每公里1100元；蘇北地區(qū)縣道每年每公里13000元，鄉(xiāng)道每年每公里5000元，村道每年每公里1200元。與農(nóng)村公路養(yǎng)護資金需求相比，難以有效調(diào)動地方政府積極性。

2 農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護資金保障典型經(jīng)驗

2.1 南京市級財政加大農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護支持力度

南京市交通運輸局開展《南京市農(nóng)村公路通暢規(guī)劃研究》的基礎(chǔ)上，摸清了2013-2018年南京市農(nóng)村公路建設(shè)工程和養(yǎng)護改善工程需求，提請市政府出臺《市政府關(guān)于加快推進農(nóng)村公路提檔升級工程的實施意見》（寧政發(fā)〔2013〕324號），提出南京市農(nóng)村公路提檔升級工程建設(shè)和養(yǎng)護目標(biāo)，并完善了資金保障政策，按照省補資金進行1：1進行配套，這在全省也是對農(nóng)村公路建設(shè)支持力度最大的，并要求區(qū)（縣）政府將農(nóng)村公路提檔升級工程納入政府工作目標(biāo)責(zé)任考核體系。

2.2 高淳、海安農(nóng)村公路合理劃分建設(shè)事權(quán)

按照省、市交通部門關(guān)于農(nóng)村公路提檔升級工程要求，高淳區(qū)交通運輸局編制完成了《高淳區(qū)三、四級公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃》，結(jié)合高淳區(qū)交通運輸局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路建設(shè)管理技術(shù)力量實際情況，合理劃分農(nóng)村公路建設(shè)事權(quán)：區(qū)交通運輸局負(fù)責(zé)組織實施建設(shè)、養(yǎng)護三級及以上農(nóng)村公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)三級及以上農(nóng)村公路征地拆遷、桿線遷移等工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組織實施建設(shè)、養(yǎng)護其余農(nóng)村公路，區(qū)交通運輸局負(fù)責(zé)其余農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。海安縣交通運輸局編制完成了《海安縣“十二五”農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》，合理劃分農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護事權(quán)：縣交通運輸局負(fù)責(zé)縣道和三級及以上的鄉(xiāng)道公路建設(shè)和養(yǎng)護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村道四級公路建設(shè)，并做好縣管鄉(xiāng)道的征地拆遷工作。在資金籌措和建設(shè)管理方面縣交通運輸局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間明確了建設(shè)責(zé)任，發(fā)揮各自優(yōu)勢，調(diào)動了各方積極性。

2.3 吳江將農(nóng)村公路管養(yǎng)資金納入財政預(yù)算

吳江出臺《蘇州市吳江區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護實施意見》（吳政發(fā)〔2013〕203號），清晰界定了區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府及相應(yīng)部門的職責(zé)，明確了縣道、鄉(xiāng)村道管養(yǎng)資金納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)兩級財政預(yù)算，細(xì)化至縣道、鄉(xiāng)村道的小修保養(yǎng)資金標(biāo)準(zhǔn)和大中修工程實施比例最低要求。完善農(nóng)村公路養(yǎng)護資金申請、撥付、使用等各個環(huán)節(jié)的工作制度，確保資金的使用效率和安全。

3 農(nóng)村公路投融資存在問題和瓶頸

3.1 農(nóng)村公路提檔升級工程推進滯后

省政府確定的第一階段目標(biāo)未能如期實現(xiàn)。省政府提出2013-2015年應(yīng)完成農(nóng)村公路新改建2萬公里，實際完成約1.6萬公里。區(qū)域完成情況不均衡。蘇南地區(qū)（蘇錫常，以下同）完成情況最好，蘇中地區(qū)（寧鎮(zhèn)通揚泰，以下同）次之；蘇北地區(qū)（鹽淮宿徐連，以下同）完成情況最差。究其原因，主要是超過90%的農(nóng)村公路提檔升級任務(wù)集中在經(jīng)濟薄弱的蘇北和蘇中地區(qū)，地方建設(shè)資金籌集壓力大。

3.2 省補資金占比下降難以調(diào)動地方積極性

根據(jù)對全省十三個地市農(nóng)村公路道路和橋梁建安費進行了抽樣調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，蘇中地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)成本最高，省補資金占建安費的比重最低，其中雙車道四級公路省補資金占建安費比重已低于20%；蘇北地區(qū)建設(shè)成本相對最低，雙車道四級公路省補資金占建安費比重下滑至25%左右。由于農(nóng)村公路提檔升級項目主要是道路的拓寬，而且涉及到土地征用和桿線遷移等工作，尤其涉及到沿線農(nóng)民的利益，實施難度較大，地方缺乏相應(yīng)的積極性。

3.3 農(nóng)村公路大中修工程投入不足

全省農(nóng)村公路建設(shè)時間集中在2003-2010年之間，農(nóng)村公路路面的設(shè)計使用年限基本為10年左右，陸續(xù)進入大中修工程周期，根據(jù)測算，農(nóng)村公路若要保持較好的技術(shù)狀態(tài)，按最低極限要求，每年縣道大中修里程應(yīng)占列養(yǎng)里程的8%以上，鄉(xiāng)村道大中修里程不得低于列養(yǎng)里程的5%。2014年全省實施縣道大中修里程占比約為5%，鄉(xiāng)村道大中修里程占比僅為1.2%。實際農(nóng)村公路大中修比例遠(yuǎn)低于需求?，F(xiàn)有農(nóng)村公路管養(yǎng)資金來源不穩(wěn)定，僅有少量縣（區(qū)）地方政府將農(nóng)路管養(yǎng)資金納入地方財政預(yù)算。

4 創(chuàng)新農(nóng)村公路投融資體制機制的建議

按照我省“美麗鄉(xiāng)村”、鎮(zhèn)村公交和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，“十三五”期間，農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)仍需要進一步優(yōu)化提升，以提升農(nóng)村公路通行能力和安全保障水平，新改建農(nóng)村公路道路2.2萬公里和8000座橋梁，雖然相對“十二五”建設(shè)規(guī)模有所減少，但實施難度更大，尤其是蘇中、蘇北地區(qū)縣級財政難以提供有效的支撐。農(nóng)村公路作為鄉(xiāng)村地區(qū)純公益性的重要基礎(chǔ)設(shè)施，主要依靠財政投入為主，因此，提出以下建議：

4.1 加大部、省、市對農(nóng)村公路建設(shè)投入

農(nóng)村公路提檔升級工程主要任務(wù)集中在蘇中、蘇北等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是黃河故道沿線地區(qū)和六大扶貧片區(qū)農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，嚴(yán)重影響區(qū)域的投資發(fā)展環(huán)境，建議加大部、省兩級財政對農(nóng)村公路建設(shè)的支持，調(diào)高農(nóng)村公路建設(shè)省級補助資金標(biāo)準(zhǔn)，同時，學(xué)習(xí)南京“十二五”期間農(nóng)村公路建設(shè)經(jīng)驗，各省轄市財政應(yīng)加大對農(nóng)村公路建設(shè)的投資，減輕縣級政府的財政壓力，加速蘇中、蘇北地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)步伐，助力全省到2020年全面建成更高水平的小康社會。

4.2 加強縣級政府對農(nóng)村公路管養(yǎng)支出責(zé)任的監(jiān)督

完善省級政府監(jiān)督縣級政府對農(nóng)村公路管養(yǎng)支出責(zé)任的落實情況，將農(nóng)村公路管養(yǎng)納入對縣級政府考核的指標(biāo)體系，充分利用社會第三方機構(gòu)和公路技術(shù)狀況檢測裝備，發(fā)揮省級交通運輸主管部門行業(yè)管理職能，分析省域和區(qū)域農(nóng)村公路發(fā)展存在的瓶頸，及時制定相應(yīng)的政策，促進農(nóng)村公路可持續(xù)發(fā)展。

4.3 統(tǒng)籌農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與具有收益性設(shè)施打包嘗試PPP融資模式

結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村公路、停車設(shè)施、水利設(shè)施、綠化、垃圾收運設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，同步規(guī)劃實施，鼓勵將農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)建設(shè)范疇，依托利用部、省、市、縣三級政府各行業(yè)資金，出臺稅收等扶持政策，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)開發(fā)等項目探索PPP融資模式，引入社會資本以及專業(yè)的管理運作模式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)化養(yǎng)護隊伍的難題。

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