政府公信力原論

謝小慶

摘 要：政府公信力概念從2003 年“非典”事件開始，在社會輿論領(lǐng)域中自發(fā)產(chǎn)生，并逐漸進(jìn)入學(xué)界和政府視野，如今已為人們耳熟能詳，但是其準(zhǔn)確、合理的內(nèi)涵仍然有待進(jìn)一步界定。本文意在從政府公共管理角度出發(fā)，對政府公信力的內(nèi)涵、性質(zhì)和來源進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：政府公信力 ；原論

一、政府公信力的界定

政府公信力是政府自身特有的贏得社會公眾信任和依賴的能力。

1.政府公信力的主體。政府公信力是政府特有的能力，以政府為主體。信任、誠信、信任關(guān)系廣泛存在于各種社會主體之間，社會上也有“媒體公信力”、“司法公信力”、“行業(yè)公信力”等表面相似的概念。然而政府公信力是政府特有的一種能力，社會公眾和其他社會組織都不具備。

2.政府公信力的客體。政府公信力的客體是社會公眾，以社會公眾為受力對象，以影響社會公眾為主要用途。政府在履行社會管理職責(zé)過程中，會與各種各樣的對象發(fā)生聯(lián)系，產(chǎn)生相互作用。其中政府公信力專門描述政府與社會公眾之間的關(guān)系，指的是政府引起社會公眾信任和依賴的一種能力。這種能力，區(qū)別于政府在外交、國防等領(lǐng)域?qū)ζ渌麌液偷貐^(qū)產(chǎn)生的作用，區(qū)別于政府在利用或者改造自然、資源、環(huán)境等方面發(fā)揮的作用，而是專門用于表述政府與社會公眾之間的聯(lián)系。

3.政府公信力的內(nèi)容。政府所擁有的執(zhí)政資源、能力多種多樣，包括國家主權(quán)、軍事力量、法定職權(quán)等。政府公信力則有所不同，并不是通過有形的暴力或者法律執(zhí)行力直接迫使管理對象做出一定行為，或者發(fā)生某種變化，而是對社會公眾的思想、情感、情緒、心理產(chǎn)生影響，使社會公眾對政府產(chǎn)生信任和依賴，進(jìn)而積極響應(yīng)和支持政府的公共管理活動。

二、政府公信力的性質(zhì)

1.客觀性。政府公信力是一種物質(zhì)性的客觀實在，而不是一種主觀意識。相對而言，作為“社會公眾對政府的信任和依賴程度”的政府公信度正好與之相反，不是客觀實在，而是一種主觀意識。政府公信力是政府自身性質(zhì)的體現(xiàn)，是政府內(nèi)在固有的一種能力。政府公信力可以對外界發(fā)生實際影響，發(fā)揮實際作用，并非被動地由社會公眾主觀評價所賦予或者改變。有的研究者認(rèn)為政府公信力來源于政府的客觀執(zhí)政行為，即政府施加于外部的有形行為。本文則認(rèn)為政府的客觀執(zhí)政行為只是政府公信力外化的方式，是政府公信力對社會公眾發(fā)生實際影響的途徑，而不是政府公信力的來源。正如人的體力既可以通過做運動的方式釋放出來，也可以在休息狀態(tài)下隱而不發(fā)，這時運動只是人的體力外化的方式，而不是體力的來源。政府的實際公共管理行為種類繁多，內(nèi)容豐富，實際效果千差萬別，可能導(dǎo)致政府公信力外化效果的差別，亦即社會公眾對政府信任、滿意程度的不同，但是不會影響政府公信力這種固有能力的存在。

2.穩(wěn)定性。政府公信力具有穩(wěn)定性，包括存續(xù)的穩(wěn)定性和程度的穩(wěn)定性。（1）存續(xù)的穩(wěn)定性。存續(xù)的穩(wěn)定性是指政府公信力在政府存續(xù)期間始終存在。政府公信力與政府同時產(chǎn)生，同時消失，只要政府合法存續(xù)就會始終存在。對于政府公信力，沒有必要考察其產(chǎn)生的時間。正如政府天然地具有暴力統(tǒng)治機(jī)器屬性，并不需要探討政府從什么時候開始具有暴力統(tǒng)治機(jī)器屬性，以及從什么時候失去這種屬性?？疾煺帕Φ南r間也無必要。只有在江山易主，政府更迭的極端情況下，舊政府的公信力才隨著其實際統(tǒng)治的衰亡而消失。由于公共管理理論主要研究如何在政局平穩(wěn)、社會安定的情況下，改進(jìn)政府工作，提高公共管理績效，而不需要過于關(guān)注政權(quán)斗爭，因此本文暫且忽略政府公信力消失的情形。（2）程度的穩(wěn)定性。程度的穩(wěn)定性是指政府公信力不需要作量的考察。一般來說，“力”總是可以區(qū)分程度大小，可以被外界測量。從絕對的意義上說，政府公信力也可以隨著政府自身性質(zhì)，以及統(tǒng)治力量、管理能力的變化而變化。

3.價值中立性。通常對政府的考察都涉及價值判斷，即評價政府是好還是壞。而政府公信力是政府內(nèi)在具備的一種能力，這種能力本身并無好壞之分。正如政府掌握軍隊、警察等暴力機(jī)器，控制著大量人力、物力資源，這些能力、力量、資源或者工具，本身并無好壞之分。不管是好政府還是壞政府，都具有政府公信力。至于如何運用政府公信力，以及用政府公信力來做好事還是做壞事，不影響政府公信力本身的價值中立性。在此需要說明的是，社會公眾對政府的信任和依賴，不等于喜愛和贊揚。本文主張政府公信力是一種價值中立的客觀能力，同時也強(qiáng)調(diào)社會公眾對政府和信任和依賴是不帶感情色彩的理性選擇。

4.實用性。以往關(guān)于政府公信力的研究，大多著重探討如何“提升政府公信力”，基本沒有關(guān)于政府如何主動、積極運用政府公信力的探討。有些關(guān)于“政府公信力”作用的論述，也多是從“政府公信力是政府政治合法性的根基”角度展開，顯得比較抽象。然而政府公信力概念雖然簡單，但是并非無用。相對于“社會公眾對政府的信任程度”這一界定，政府公信力作為政府“贏得社會公眾信任和依賴的能力”，具有實實在在的用處。政府公信力可以由政府在公共管理過程中積極運用，外化為社會公眾對政府的信任和依賴，使社會公眾理解、響應(yīng)、支持、配合政府的公共管理活動，從而有助于實現(xiàn)公共管理目標(biāo)，或者增強(qiáng)公共管理效果。

三、政府公信力的來源

政府公信力是政府自身特有的贏得社會公眾信任和依賴的能力。政府公信力來源于政府自身固有屬性，具體包括以下方面：

1.政府的公共管理職責(zé)。近現(xiàn)代以來的政治理論中，政府往往被置于社會公眾的對立面，甚至敵對面。這一現(xiàn)象有其合理性，因為理論研究的意義本身就在于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。對于政府正常發(fā)揮作用，與社會公眾不存在沖突的領(lǐng)域，沒有必要耗費研究資源。而發(fā)現(xiàn)和研究解決政府與社會公眾的矛盾，的確是政治理論研究的本份。雖然如此，不應(yīng)抹煞政府發(fā)揮積極作用，滿足人類社會需要的一面。關(guān)于政府或者國家的起源，前人作了許多探索，在理論上有自然生成論、君權(quán)神授論、社會契約論、暴力征服論、社會分工論，以及馬克思主義國家學(xué)說等多種解讀?？偟膩碚f，政府自發(fā)產(chǎn)生于人類社會之中，本身就是人類的創(chuàng)造，體現(xiàn)了人類社會的需要。人是社會動物，在人群之中必須有核心，有領(lǐng)導(dǎo)，或者有政府，否則就將陷入混亂，甚至走向毀滅。建立政府，或者接受政府的領(lǐng)導(dǎo)，是人類社會成員的自然選擇。英國哲學(xué)家和政治思想家霍布斯曾經(jīng)指出，一個社會如果沒有政治權(quán)威，就會陷入所有人反對所有人的戰(zhàn)爭之中。那是一種孤立的、貧窮的、野蠻的、丑惡的、短缺的自然狀態(tài)。正是為了避免這種無政府的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人們需要有公共權(quán)力的政治權(quán)威。政府的作用在人群、社會或者國家的對外斗爭中表現(xiàn)得更為鮮明，例如與其他人群、民族、國家爭奪生存空間和資源，對抗兇猛野獸的襲擊，防御地震瘟疫水旱災(zāi)害等。在這些關(guān)系到人群或者國家存亡的重大斗爭中，必須有堅強(qiáng)的政府或者其他核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，持續(xù)有效地承擔(dān)公共管理職責(zé)，團(tuán)結(jié)、動員和組織全體社會成員，協(xié)調(diào)一致，形成整體合力。因此，雖然政府在許多時候會做壞事或者錯事，會與社會公眾發(fā)生矛盾沖突，但是政府的存在總是利大于弊。當(dāng)然，人類社會形態(tài)不斷演化，政府治理方式不斷發(fā)展，政府本身也會發(fā)生更迭，但是只要人類社會需要政府，期待政府有所作為，那么社會公眾對政府的信任和依賴就始終是矛盾的主要方面?？梢哉f，政府是天生的公共管理機(jī)構(gòu)，是人類滿懷信任和期待創(chuàng)造出來的。人類希望政府保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會秩序、提供公共服務(wù)、發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，社會公眾對政府的信任和依賴，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對任何其他社會主體的信任和依賴。

2.政府的公共管理能力。政府一旦產(chǎn)生，就是客觀存在的物質(zhì)實體，有著獨立的運行發(fā)展規(guī)律，并且努力使自己成為強(qiáng)有力的統(tǒng)治機(jī)器。政府在滿足人類社會的期待，履行治理國家、管理社會公共事務(wù)職責(zé)的過程中，掌握了相應(yīng)的能力和資源。政府掌握軍隊、警察、監(jiān)獄等暴力統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，可以對抗敵對勢力，維護(hù)國家主權(quán)和社會秩序，擁有對每個社會成員的強(qiáng)大的實際影響力。政府掌握、控制、配置核心資源，包括自然資源、經(jīng)濟(jì)資源、科技資源，擁有實施治國理政的雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)。政府長期專門從事公共管理，有法律依據(jù)，有戰(zhàn)略目標(biāo)，有長遠(yuǎn)規(guī)劃，有具體辦法，具有最強(qiáng)、最全面的專業(yè)性。政府擁有人才優(yōu)勢，本身就是專業(yè)化的精英團(tuán)體，并且注重自我發(fā)展。政府擁有信息優(yōu)勢，掌握國家和社會的全面情況。如果人們敬重見多識廣學(xué)問淵博的人，那么社會公眾也會信賴擁有信息優(yōu)勢的政府?，F(xiàn)實生活中，有時政府因為在某些具體事情上信息公開不良，存在發(fā)布消息不及時、不充分或者不真實現(xiàn)象，導(dǎo)致社會公眾對政府不滿。社會輿論中還有“任何一條信息在未經(jīng)官方否認(rèn)之前都不能輕易相信”，或者“政府的辟謠證明了消息的真實性”這樣的調(diào)侃，用以諷刺政府總是不說真話。但是，換個角度想一想，如果不是政府在“辟謠”，而是某個出租汽車司機(jī)或者某個“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖”出來“辟謠”，是否能起到“證明消息真實性”的效果？恐怕不能。原因在于，社會公眾雖然可能對政府存在不滿，但是仍然相信政府擁有全國范圍內(nèi)最強(qiáng)的公共管理能力、最豐富的資源和信息，相信政府在總體上相對于其他任何社會主體都更加負(fù)責(zé)任。政府發(fā)布的信息，無論是真還是假，都以一定實際情況為基礎(chǔ)，以理性思考和利益平衡為前提，不會毫不負(fù)責(zé)、毫無顧忌地胡言亂語，嘩眾取寵，或者搞惡作劇。因此，如果政府不值得信任，那么也沒有任何其他社會主體更加值得信任?？傊?，政府所擁有的管理能力和資源，成為其贏得社會公眾信任的資本。與政府相比，其他社會主體的實力都相差甚遠(yuǎn)，不堪信任。在政府的公共管理能力中，政府的政治權(quán)力是重要的組成部分。社會契約論者持人民主權(quán)觀點，認(rèn)為政府的權(quán)力來源于人民的授權(quán)，然而在政治學(xué)領(lǐng)域中還存在對政府權(quán)力的更多不同解讀?！皺?quán)力是一種實在的控制力和影響力?！薄罢螜?quán)力就是一定政治共同體或組織中的某些政治實體，利用已經(jīng)占有的優(yōu)勢政治資源，以不可抗拒的公共理由，按照自己的意志和利益要求，有目的有計劃地整合、控制、支配和影響另外一些政治實體的強(qiáng)制力量?！?/p>

政府公信力與政治權(quán)力是完全不同的兩個概念，至于二者之間的關(guān)系，本文認(rèn)為有二個方面。一方面，二者之間存在深層次的聯(lián)系，即都是政府的本質(zhì)屬性范疇，二者必然同時存在。政治權(quán)力是政府公信力的來源之一，是政府公信力存在的充分條件，沒有政治權(quán)力就沒有政府公信力；另一方面，如果沒有政府公信力，政治權(quán)力也不會存在。另一方面，這兩個概念在實際使用過程中基本不在同一領(lǐng)域，較少交叉。政治權(quán)力概念主要用于探討政治斗爭、政權(quán)更迭等政府自身存亡問題，政治權(quán)力發(fā)揮作用的空間往往是在對立的政府或者其他政治實體之間；而政府公信力作為政府的一種客觀能力，主要用于描述政府與社會公眾之間在公共管理過程中的互動關(guān)系。

3.政府的唯一性。通常在同一個人群、社會或者國家中，同一時間只有一個統(tǒng)治者或者政府。因此，社會公眾只能信任這個政府，別無選擇。而且，這個唯一存在的政府，必然會最大程度地集中治國理政所需資源，鞏固自己的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高執(zhí)政能力，扮演好值得社會公眾信任和依賴的強(qiáng)者角色。如果一個國家發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)、政變、分裂割據(jù)之類的特殊情況，有可能同時存在兩個以上政府。不過，這些政府往往有各自的勢力范圍，可以相互獨立地實施有效統(tǒng)治或者控制。在這些勢力范圍內(nèi)，仍然只有一個政府。如果這些勢力范圍之間邊界封鎖不嚴(yán)，物資、信息、人員可以流動，那么情況會復(fù)雜一些。這些勢力范圍里的人們，可以對多個政府的公信力進(jìn)行觀察和比較，然后行使用腳投票的權(quán)利，選擇到相對而言更值得信任和依賴的政府那邊去。這種情況在歷史上的確存在。例如，在我國抗日戰(zhàn)爭時期，許多有志青年從淪陷區(qū)來到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的敵后根據(jù)地；在解放戰(zhàn)爭時期，有些民主人士從國統(tǒng)區(qū)來到解放區(qū)。不過，這種人們自由選擇政府的情況，總地來說是歷史上的暫時現(xiàn)象。因為這樣的局面并不穩(wěn)定，其發(fā)展結(jié)果，要么是公信力較差的政府消亡，最終只剩下公信力最強(qiáng)的一個政府；要么是各個政府加強(qiáng)邊界管控，各自為政，限制物資、信息、人員流動，回到局部范圍內(nèi)只有一個政府的局面。至于在政局穩(wěn)定的國家里依法有序正常進(jìn)行政府換屆更迭，其政府公信力問題與本文觀點并不沖突?？梢詮膬蓚€層面來看：從微觀層面看，如果強(qiáng)調(diào)各屆政府的獨特性，則應(yīng)看到各屆政府并不同時存在，而是先后相繼，同一時間只有一個政府；從宏觀層面看，如果忽略各屆政府之間的差別，可以認(rèn)為每一屆政府只是同一個國家政府的不同時期或者階段，整體上則仍然只有一個政府穩(wěn)定存在，并且始終具有政府公信力。

本文是作者主持的重慶市涪陵區(qū)社會科學(xué)規(guī)劃項目《新媒體背景下涪陵政府公信力提升研究》（FLSKJJYB201611）的中期研究成果。