社會(huì)組織嵌入基層社區(qū)公共服務(wù)供給路徑探究
——以上海市L街道為例

李杰

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

社會(huì)組織嵌入基層社區(qū)公共服務(wù)供給路徑探究
——以上海市L街道為例

李杰

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)供給上有著巨大的發(fā)展空間，可以滿(mǎn)足公眾服務(wù)需求多元化，但目前許多社會(huì)組織卻沒(méi)有在社區(qū)服務(wù)中起到應(yīng)有的作用，社區(qū)沒(méi)有能力和條件去選擇社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給，社會(huì)組織也無(wú)法單方嵌入到社區(qū)公共服務(wù)供給的場(chǎng)域中來(lái)。社會(huì)組織可以發(fā)揮尋找、整合、利用各類(lèi)資源的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用其特有的專(zhuān)業(yè)理念、專(zhuān)業(yè)方法、專(zhuān)業(yè)能力，為優(yōu)化基層社會(huì)服務(wù)提供有益補(bǔ)充。

社會(huì)組織；公共服務(wù)；社會(huì)組織清單

一、問(wèn)題的提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治文明的進(jìn)步，城市社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越多元化，對(duì)服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的要求也越來(lái)越高，面對(duì)如此多元化的服務(wù)需求，以居委會(huì)主導(dǎo)的單一公共服務(wù)供給模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足大眾的需求。城市居委會(huì)在居民公共服務(wù)中往往是起著主要的作用，居委會(huì)常常需要整合各種資源，以滿(mǎn)足居民需求。然而，居委會(huì)的自治性質(zhì)以及人員結(jié)構(gòu)決定了它本身的局限性，它并不能夠很好調(diào)動(dòng)居民或者滿(mǎn)足居民所有的需求。事實(shí)證明單一的供給主體模式不符合市場(chǎng)化體制下的運(yùn)作邏輯。

本文分析的社會(huì)組織嵌入基層社區(qū)組織公共服務(wù)供給模式，一定意義上和國(guó)家宏觀層面的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)有契合之處，但也有很大的區(qū)別。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，政府部門(mén)將具有市場(chǎng)性的公共物品通過(guò)外包、資助、合同等方式轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)主體生產(chǎn)，最后公眾供給，這是多主體參與公共服務(wù)供給的模式。本文基于上海市L街道的調(diào)研，主要探尋的是在該街道社區(qū)居民需求導(dǎo)向下，社會(huì)組織怎樣有效地參與到公共服務(wù)供給中來(lái)。據(jù)調(diào)研觀察所得，社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求主要集中在文體活動(dòng)、文化服務(wù)等方面。但是，社會(huì)組織在市場(chǎng)逐漸完善的今天，怎樣才能更好地?cái)U(kuò)大自己的服務(wù)面，使其得到更好的發(fā)展，社會(huì)組織以什么樣的方式嵌入基層公共服務(wù)供給是本文致力研究的主題。

二、公共服務(wù)供給和項(xiàng)目制運(yùn)作邏輯的耦合性

項(xiàng)目制是我國(guó)實(shí)行分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅取消以來(lái)，國(guó)家為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)給的形式向地方轉(zhuǎn)移支付的一種方式。公共服務(wù)項(xiàng)目化是政府組織和社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)的方式，政府通過(guò)制定規(guī)則，提供資金也即發(fā)包，社會(huì)組織根據(jù)政府所制定的規(guī)則以及要求的項(xiàng)目類(lèi)型進(jìn)行“抓包”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織供給公共服務(wù)為目的的一種機(jī)制，也是國(guó)家對(duì)基層進(jìn)行行政資源控制的一種手段?！罢ㄟ^(guò)項(xiàng)目制向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，并不是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，而是政府運(yùn)行的耦合”。隨著項(xiàng)目制在基層社會(huì)的推動(dòng)發(fā)展，也越來(lái)越顯現(xiàn)出自身的優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目制的推行對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，也是國(guó)家探索基層有效治理的一種重要機(jī)制?！耙虼耍?xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，也非單指項(xiàng)目管理的各類(lèi)制度，而更是一種能夠?qū)?guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略?！币彩菄?guó)家政策導(dǎo)向和政策傾斜的指向標(biāo)，是最初國(guó)家政策源流模式的抓手。

周雪光教授從一種“控制權(quán)”視角去分析項(xiàng)目制“在委托方—承包方間的配置組合為線索，提出一個(gè)分析框架，用以分析解讀項(xiàng)目制的不同形式、條件和博弈過(guò)程”。除了與承包商或者社會(huì)組織的非對(duì)稱(chēng)性博弈以外，“項(xiàng)目制有意將自身塑造成為一種新雙軌制的增量部分，通過(guò)財(cái)政上的轉(zhuǎn)移支付，將民生性的公共事業(yè)盡可能輻射到廣泛的社會(huì)領(lǐng)域之中，通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家再分配體制來(lái)凸顯政府在維護(hù)社會(huì)公平上的合法職能”。實(shí)際上項(xiàng)目制在農(nóng)村得到了更為典型的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展明顯得益于項(xiàng)目制的推行和耦合。有學(xué)者認(rèn)為，“稅費(fèi)改革之后，原來(lái)依靠村民集資實(shí)現(xiàn)的公共品供給形式，被國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目形式所取代，國(guó)家承擔(dān)了越來(lái)越多的供給任務(wù)?！蔽覈?guó)新農(nóng)村建設(shè)之所以發(fā)展如此之快，成效如此明顯，也是項(xiàng)目制運(yùn)作助推的結(jié)果。

（一）委托代理理論下的政府發(fā)包

公共服務(wù)供給是政府最基本的職能。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)民營(yíng)化和私有化已經(jīng)在很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家得到發(fā)展和取得良好的效果。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的發(fā)展中國(guó)家，公共服務(wù)供給機(jī)制并沒(méi)有特別完善和值得推廣的模式，且地域差異性較大。稅費(fèi)改革以來(lái)，政府唯一可以對(duì)基層進(jìn)行公共服務(wù)供給的方式就是轉(zhuǎn)移支付，因此項(xiàng)目制應(yīng)運(yùn)而生。項(xiàng)目制實(shí)際上是委托代理理論在政治領(lǐng)域和治理領(lǐng)域的一種更好的體現(xiàn)，從政治領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，國(guó)家盡力對(duì)與人類(lèi)生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”，讓全體人民分享市場(chǎng)運(yùn)作的成果，讓社會(huì)各階層分擔(dān)市場(chǎng)運(yùn)作的成本，從而把市場(chǎng)重新嵌入社會(huì)倫理關(guān)系之中。項(xiàng)目制重視產(chǎn)品分配的公平化合理化，項(xiàng)目資金作為公共財(cái)政的一部分，在資金使用和效果發(fā)揮上，要保證公平性、公開(kāi)性和普惠性。項(xiàng)目資金的合理公平使用，需要有一個(gè)良好的政治秩序，需要“打破傳統(tǒng)科層制的束縛，依靠政治動(dòng)員增加治理的靈活性，使組織或個(gè)人權(quán)威得以跨級(jí)跨界繞過(guò)既定規(guī)則設(shè)計(jì)而產(chǎn)生影響力”。從治理領(lǐng)域來(lái)看，“項(xiàng)目制基層實(shí)踐中的治理邏輯是指在基層，項(xiàng)目具體實(shí)施的一系列方法和手段以及這些方法和手段得以產(chǎn)生并發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)制”。國(guó)家的出發(fā)點(diǎn)是公共服務(wù)供給公平化、合理化，項(xiàng)目制除了從資源配置層面實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共服務(wù)有效供給，還從治理層面實(shí)現(xiàn)國(guó)家基層治理能力現(xiàn)代化。

項(xiàng)目制運(yùn)行的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托代理理論，委托代理理論實(shí)際上是“處理一種特定委托代理的社會(huì)關(guān)系，委托方與代理方實(shí)現(xiàn)資源的交換。原則上是代理方參與資源生產(chǎn)配置但是不涉及參與產(chǎn)品的利益分配”，委托代理理論的中心任務(wù)是在信息不對(duì)稱(chēng)的前提下，“在利益相沖突和信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人按委托人的目標(biāo)行動(dòng)”。街道社區(qū)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)，實(shí)際上沒(méi)有政府購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)私營(yíng)化服務(wù)那么復(fù)雜的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象存在，相對(duì)而言，社會(huì)組織的性質(zhì)決定了與政府組織之間并不是“零和博弈”狀態(tài)，而是合作共生的機(jī)理。

政府發(fā)包和傳統(tǒng)的行政發(fā)包是有區(qū)別的。傳統(tǒng)的行政發(fā)包制是指“政府內(nèi)部上下級(jí)之間的發(fā)包關(guān)系，行政發(fā)包制呈現(xiàn)以下兩個(gè)基本特點(diǎn)：第一，委托人（發(fā)包方）擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)），這反映了行政組織內(nèi)部上下級(jí)之間的權(quán)力分配，而非純粹外包制下發(fā)包人和承包人平等的契約關(guān)系；第二，具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)交給了承包方，更重要的是承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)。所以，傳統(tǒng)的行政發(fā)包制是一種行政上下級(jí)之間的分權(quán)，而本文所要論述的政府發(fā)包是“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”或者說(shuō)是“政府外包”的一種，是新公共管理以來(lái)市場(chǎng)化運(yùn)作的結(jié)果，政府將服務(wù)項(xiàng)目以打包的形式整合在一起，再以競(jìng)標(biāo)的形式在市場(chǎng)上招標(biāo)，最后選擇成本最低、供給質(zhì)量最高的一方作為代理人生產(chǎn)政府所需要的產(chǎn)品。

社區(qū)居民需求多元化的今天，政府已經(jīng)不能完全滿(mǎn)足其需要，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)成為一種國(guó)家治理過(guò)程中的常態(tài)化狀態(tài)，社會(huì)組織想要參與社區(qū)公共服務(wù)供給，在直接進(jìn)入社區(qū)存在困難的情況下，通過(guò)街道“發(fā)包”，社會(huì)組織“抓包”是一種很好的準(zhǔn)入機(jī)制，街道可以借鑒行政發(fā)包制的做法，將那些具有公共服務(wù)性質(zhì)、政府不能供給的公共服務(wù)項(xiàng)目化，通過(guò)項(xiàng)目化的形式承包給社會(huì)組織，由社會(huì)組織根據(jù)居民需求供給公共物品。

（二）社會(huì)組織抓包

社會(huì)組織抓包是其進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)的一種途徑。所謂社會(huì)組織抓包就是指在研究居民需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)街道社區(qū)的“發(fā)包”，社會(huì)組織根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)分析，決定承接街道所發(fā)出的服務(wù)項(xiàng)目。一個(gè)完整良好的抓包首先應(yīng)該是政府相關(guān)部門(mén)對(duì)參與“競(jìng)標(biāo)”的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體有一個(gè)精確的評(píng)估，通過(guò)設(shè)置一定的評(píng)估指標(biāo)，在達(dá)到相關(guān)指標(biāo)，并且成本最低的那一方可作為代理者。

人和的思想融入到與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的關(guān)系中，對(duì)手不是一直處于與自己對(duì)立的位置，有時(shí)候?qū)κ智『檬悄鼙ＷC企業(yè)常青的動(dòng)力。

社會(huì)組織抓包成功不代表整個(gè)交易過(guò)程結(jié)束，期間還需要政府相關(guān)部門(mén)對(duì)其生產(chǎn)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，最后對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，衡量是否與預(yù)期的目標(biāo)相吻合。根據(jù)交易成本理論來(lái)看，委托方和代理方常常是信息不對(duì)稱(chēng)的，“即在委托代理關(guān)系中，委托人并不能直接觀察到代理人的努力工作程度，即使能夠觀察到，也不可能被第三方證實(shí)；而代理人自己卻很清楚付出的努力水平。但委托代理理論認(rèn)為代理結(jié)果是與代理人努力水平直接相關(guān)的，且具有可觀察性和可證實(shí)性。由于委托人無(wú)法知道代理人的努力水平，代理人便可能利用自己擁有的信息優(yōu)勢(shì)，謀取自身效用最大化，從而可能產(chǎn)生代理問(wèn)題。”代理主體掌握著市場(chǎng)的最新信息，而且代理者可以完美規(guī)避委托方的監(jiān)督，享受很大的自由裁量權(quán)，去實(shí)現(xiàn)符合自己利益最大化的目標(biāo)。委托者想要控制代理者的行為，使其按照自己所設(shè)定規(guī)則運(yùn)作，在簽訂合同的時(shí)候應(yīng)該約定代理方及時(shí)公開(kāi)信息和財(cái)政狀況，并且定期向委托者報(bào)告相關(guān)進(jìn)度。

三、公共服務(wù)供給側(cè)——社會(huì)組織清單模式

（一）供給側(cè)的定義

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使資源要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提質(zhì)增效。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終必須落到結(jié)構(gòu)改革上，與需求側(cè)管理具有較大的不同?！北疚脑诮梃b上述概念的基礎(chǔ)上，提出了公共服務(wù)供給側(cè)是指為了更好地滿(mǎn)足公眾需求，實(shí)現(xiàn)資源合理有效配置，這里探討社區(qū)公共服務(wù)的供給方，也即社會(huì)組織。作為公共服務(wù)供給側(cè)之一的社會(huì)組織想要嵌入到社區(qū)，必須實(shí)現(xiàn)自身的專(zhuān)業(yè)化和提供高質(zhì)量的服務(wù)產(chǎn)品。并且要不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，調(diào)研社區(qū)居民每一年的需求變化，迎合公眾需求，這樣在社區(qū)這個(gè)生活氛圍濃厚的場(chǎng)域中才能立于不敗之地，真正嵌入到社區(qū)中去，達(dá)到共贏的狀態(tài)。

（二）社會(huì)組織的定義和清單模式

社會(huì)組織的出現(xiàn)一定程度上是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果。通過(guò)項(xiàng)目制的形式，政府組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，使得社會(huì)組織逐漸在公共服務(wù)供給領(lǐng)域蓬勃發(fā)展起來(lái)，主要有三條政策合流而成，第一，政府職能轉(zhuǎn)變，最后定位于服務(wù)型政府建設(shè)；第二，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，最終定位于政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)；第三，項(xiàng)目制的治國(guó)模式及其應(yīng)用于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。在人們的視野里，社會(huì)組織可大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)是在民政部門(mén)登記的所謂合法“社會(huì)組織”，又分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)等； 另一類(lèi)則更多被稱(chēng)為草根組織 （grassroots，NGO），它們大部分沒(méi)有在政府部門(mén)登記，數(shù)量日益增長(zhǎng)但難以統(tǒng)計(jì)。本文指的社會(huì)組織是第一類(lèi)，在民政部門(mén)登記過(guò)的社會(huì)組織。

社會(huì)組織是社會(huì)共治的重要主體，是社會(huì)服務(wù)的重要提供者。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府或居委會(huì)那種通過(guò)單方安排（或自上而下）的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足居民多樣化、個(gè)性化的需要。社會(huì)組織可以發(fā)揮尋找、整合、利用各類(lèi)資源的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用其特有的專(zhuān)業(yè)理念、專(zhuān)業(yè)方法、專(zhuān)業(yè)能力，為優(yōu)化基層社會(huì)服務(wù)提供有益補(bǔ)充。市場(chǎng)化催生的社會(huì)組織在社區(qū)有著很大的發(fā)展空間，社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化水平和多元化服務(wù)類(lèi)型恰好契合社區(qū)居民需求。

街道制定社會(huì)組織清單。社會(huì)組織種類(lèi)繁多，總體來(lái)說(shuō)服務(wù)類(lèi)型的社會(huì)組織分布較多，街道可以利用自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)組織按服務(wù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)，比如屬于文化服務(wù)類(lèi)的歸到一起，屬于旅游服務(wù)類(lèi)的歸到一起等等。分類(lèi)后的社會(huì)組織按照一定的順序排列在一份清單上，再派發(fā)到所在社區(qū)居委會(huì)，居委會(huì)根據(jù)所在小區(qū)居民的需求去聯(lián)系社會(huì)組織。那么，什么樣的社會(huì)組織才能被列入社會(huì)組織清單呢？

第一，社會(huì)組織應(yīng)該在民政部門(mén)注冊(cè)。只有合法的社會(huì)組織才能參與社區(qū)公共服務(wù)供給，因?yàn)楹戏ǖ纳鐣?huì)組織更能保證公共服務(wù)質(zhì)量，并且利于政府部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，以及相應(yīng)的事后追責(zé)。當(dāng)然，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會(huì)組織體系運(yùn)作良好的時(shí)候，可以對(duì)不在民政部門(mén)進(jìn)行注冊(cè)，而通過(guò)登報(bào)、媒體等公開(kāi)成立的社會(huì)組織也適當(dāng)給予公共服務(wù)供給準(zhǔn)入，但是政府部門(mén)要負(fù)責(zé)建立一套完善的準(zhǔn)入制度，以保證其在的法律法規(guī)下運(yùn)行。

第二，社會(huì)組織運(yùn)作機(jī)制良好。運(yùn)作機(jī)制良好主要體現(xiàn)在組織架構(gòu)和組織制度上。組織社會(huì)學(xué)里提到的新制度主義認(rèn)為，制度可以一定程度上限制或者決定人的行為模式，社會(huì)組織的運(yùn)作可以依附于指定一套良好的組織制度和組織規(guī)則，只有擁有一套正式制度規(guī)范的社會(huì)組織才能保證供給公共服務(wù)的質(zhì)量。

第三，專(zhuān)業(yè)化水平高的社會(huì)組織。衡量一個(gè)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)化水平的指標(biāo)主要有人才的專(zhuān)業(yè)化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)精細(xì)化等。人才是第一資源，社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化首先人才就得專(zhuān)業(yè)化。因此，社會(huì)組織人員招錄的過(guò)程中，人事部門(mén)應(yīng)該把握好人員進(jìn)入關(guān)，爭(zhēng)取招錄高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的人才；管理標(biāo)準(zhǔn)化主要是體現(xiàn)在流程再造方面，所謂流程再造就是打破原有的科層制，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理模式，實(shí)現(xiàn)扁平化管理，充分發(fā)揮整個(gè)組織人員的職能，最優(yōu)化工作人員的分工，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織良性發(fā)展；服務(wù)精細(xì)化就是在以居民需求為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，提供差異化服務(wù)，最大限度滿(mǎn)足居民需求。

第四，良好的信用機(jī)制。推進(jìn)社會(huì)組織信用體系建設(shè)，建立“黑名單”，將信用等級(jí)與政府扶持政策掛鉤，營(yíng)造守信受益、失信懲戒的社會(huì)環(huán)境。堅(jiān)持“先建后評(píng)，以評(píng)促建，評(píng)建結(jié)合”，重在建設(shè)的評(píng)估指導(dǎo)思想，加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)，不斷提高社會(huì)組織的透明度和公信力?？梢哉f(shuō)，良好的信用機(jī)制是一張“通行牌”。

四、公共服務(wù)需求側(cè)——購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)

街道購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，這樣社會(huì)組織可以承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的基層社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，為政府加快職能轉(zhuǎn)變，從“大包大攬”走向“有限政府”提供積極支持。街道可以通過(guò)招投標(biāo)的形式，將社區(qū)的公共服務(wù)打包，以項(xiàng)目化的形式交給那些有資歷的社會(huì)組織提供，從而滿(mǎn)足做社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)多樣化的需求。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)組織與社區(qū)之間是一種合作共生的關(guān)系，整個(gè)社區(qū)都需要社會(huì)組織的進(jìn)入來(lái)調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。

（一）以居民需求導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，嵌入社會(huì)組織服務(wù)供給

居民需求導(dǎo)向就是站在居民需要的視角，把居民的需求作為街道或社會(huì)組織引入的目標(biāo)，真正為居民謀利益。居民需求導(dǎo)向前身是新公共管理的“顧客導(dǎo)向”，所謂顧客導(dǎo)向是指“政府應(yīng)把服務(wù)對(duì)象視為顧客，向企業(yè)學(xué)習(xí)，在行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)察中奉行‘以民為本，以客為尊’的服務(wù)理念，樹(shù)立公務(wù)員的責(zé)任心、愛(ài)民情、效能感、親和力”。20世紀(jì)70年代以來(lái)，社會(huì)組織在我國(guó)得到很好的發(fā)展，相對(duì)于政府和市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織總體上是非營(yíng)利性的第三方組織，主要從事社會(huì)服務(wù)類(lèi)的項(xiàng)目，但是服務(wù)種類(lèi)繁多，而且市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善，因此街道在引入社會(huì)組織以前應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，并且把握社會(huì)組織的服務(wù)項(xiàng)目，針對(duì)社區(qū)居民需求去購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。

（二）以街道指導(dǎo)，居委會(huì)等多方參與主體協(xié)商購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)

城市居委會(huì)是自治性群眾組織，沒(méi)有政府那樣一套完整的、專(zhuān)業(yè)的運(yùn)作機(jī)制。街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，有自身運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制，而且具有專(zhuān)業(yè)化水平。街道在和居委會(huì)進(jìn)行協(xié)商以后，了解社區(qū)居民需求，可以根據(jù)居委會(huì)所提出的要求和居民的反映引入社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給。

（三）社會(huì)組織與居民之間的溝通對(duì)話機(jī)制

當(dāng)前，許多社會(huì)組織與居民、居委會(huì)之間缺乏良好的溝通協(xié)商機(jī)制，也沒(méi)有建立良好的信任關(guān)系。在中國(guó)文化中，信任是人們?cè)谏鐣?huì)交往發(fā)生可疑時(shí)而形成的中間地帶，可細(xì)分為放心關(guān)系和信任關(guān)系及無(wú)信任關(guān)系。信任屬于社會(huì)資本中最重要的部分，但是對(duì)于信任的定義卻沒(méi)有統(tǒng)一的概念，包括很多社會(huì)學(xué)家（科爾曼為代表）和政治學(xué)家（福山為代表）都提到過(guò)社會(huì)資本中的信任。居民與社會(huì)組織之間可以通過(guò)合作的方式建立長(zhǎng)期的信任關(guān)系，當(dāng)然，這里的信任并不是憑空而言的，需要建立一定的機(jī)制來(lái)約束雙方，在雙方都不違反所約定的規(guī)制前提下，可以長(zhǎng)期保持信任關(guān)系，并且滿(mǎn)足對(duì)方的需求。

我國(guó)已經(jīng)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是市場(chǎng)體制并沒(méi)有完善到足以建立良好運(yùn)行的市場(chǎng)機(jī)制。大部分社區(qū)居民腦海中還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維，對(duì)于公共服務(wù)供給主體只會(huì)想到政府部門(mén)，對(duì)其他供給主體并不信任。社會(huì)組織發(fā)展得不完善也是原因之一。倘若建立一套完善的責(zé)任機(jī)制和良好的溝通對(duì)話機(jī)制，社會(huì)組織就可以更好地參與社區(qū)公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)良好的社區(qū)服務(wù)。目前在深圳有一種新的社區(qū)服務(wù)方式，就是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，建立“社區(qū)服務(wù)中心”，也叫“家庭綜合服務(wù)中心”。這一機(jī)構(gòu)是在街道的指導(dǎo)下，社區(qū)組織通過(guò)抓包的方式，參與到社區(qū)服務(wù)中去的。主要提供老年人、青年人和兒童需要的一些服務(wù)，以一種“政府出資購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)組織承辦、全程跟蹤評(píng)估”的運(yùn)作模式，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。

隨著社會(huì)組織發(fā)展專(zhuān)業(yè)化，社會(huì)組織直接對(duì)接社區(qū)，建設(shè)成為專(zhuān)業(yè)的社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織是指由社會(huì)組織或個(gè)人在社區(qū)（鎮(zhèn)、街道）范圍內(nèi)單獨(dú)或聯(lián)合舉辦的、以社區(qū)居民為主要成員或服務(wù)對(duì)象、在社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的、滿(mǎn)足社區(qū)居民多樣化需求的民間自發(fā)組織。如果社會(huì)組織朝著社區(qū)社會(huì)組織的方向發(fā)展，滿(mǎn)足條件的居民可以通過(guò)招聘的方式進(jìn)入社會(huì)組織工作，將更有利于社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)參與公共服務(wù)供給。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)組織嵌入到社區(qū)公共服務(wù)供給的路徑有多種可選擇項(xiàng)，比如政府通過(guò)項(xiàng)目制的方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，通過(guò)清單模式給社區(qū)開(kāi)“菜單”，社會(huì)組織可以主動(dòng)和居委會(huì)等群眾性組織溝通，然后居委會(huì)向街道申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的資金。社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給是不斷優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，合理利用資源，最佳滿(mǎn)足公眾需求的路徑之一。社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織是充滿(mǎn)期待的，只要條件成熟，社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)是一種必然趨勢(shì)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，主要有以下幾點(diǎn)好處：一是改變效率低下的現(xiàn)象，提高公眾訴求滿(mǎn)意度。政府提供公共服務(wù)與社會(huì)組織提供公共服務(wù)有根本性的區(qū)別，政府提供時(shí)效率比較低，對(duì)公眾的反應(yīng)比較慢。而社會(huì)組織本身就生活在社區(qū)居民中，有較高的社會(huì)信任度，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，能夠快速回應(yīng)居民需求，提高居民對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度。二是轉(zhuǎn)變政府職能，提升社會(huì)組織能力。街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織考評(píng)，以項(xiàng)目化的形式準(zhǔn)予社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給，打破政府一家獨(dú)大，單一化的形式，真正滿(mǎn)足居民多元化需求，不僅可以重塑政府的信任，還可以還原居委會(huì)一個(gè)自治性組織真正的面貌。

之所以強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制的形式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，是處于項(xiàng)目制本身的優(yōu)勢(shì)而言的。“民生政治”與“服務(wù)型政府”決定了國(guó)家必須提供有效而多樣的社會(huì)服務(wù)，同時(shí)，項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必須降低政府交易成本。實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)目的尤其是降低交易成本，客觀上有多種備選的運(yùn)作機(jī)制，如市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性、規(guī)模優(yōu)勢(shì)（組織聯(lián)盟）。考察政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)時(shí)的“選擇性”，就可以推斷項(xiàng)目制社會(huì)組織治理的權(quán)力意圖與治理效果。市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性、規(guī)模優(yōu)勢(shì)有利于培育良好的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建立服務(wù)型政府的目標(biāo)。

通過(guò)給社區(qū)列一個(gè)社會(huì)組織清單模式是將社會(huì)組織提供公共服務(wù)“推向”基層社區(qū)的一種“創(chuàng)新”方式。由于基層社區(qū)缺乏專(zhuān)業(yè)判斷能力，政府部門(mén)或街道有專(zhuān)業(yè)技術(shù)和能力去評(píng)估社會(huì)組織，通過(guò)“發(fā)包”的方式，能夠符合“抓包”要求的社會(huì)組織必然會(huì)脫穎而出，這樣政府部門(mén)可以通過(guò)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)去評(píng)價(jià)社會(huì)組織的服務(wù)水平。根據(jù)服務(wù)類(lèi)型和服務(wù)水平列出一個(gè)清單，送到居委會(huì)組織，居委會(huì)組織通過(guò)召開(kāi)社區(qū)議事會(huì)的形式協(xié)商具體需要哪些類(lèi)型的公共服務(wù)，再反饋到街道或著直接聯(lián)系社會(huì)組織。居委會(huì)可以動(dòng)用公用基金或者請(qǐng)求街道給予資助的方式去購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，滿(mǎn)足社區(qū)居民的需求，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的良好自治。

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責(zé)任編輯：康 璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.22

1009-6922（2017）02-87-05

2017-01-15

李杰（1990-），男，貴州六盤(pán)水人，中共上海市委黨校公共管理教研部政治學(xué)理論碩士研究生，主要研究方向：基層治理和公共服務(wù)。

本文為國(guó)家社科青年基金項(xiàng)目《提升基層政權(quán)組織公信力研究》（項(xiàng)目編號(hào)：12CZZ043）階段性成果。