城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋國君 孫月陽

城市生活垃圾的出路在哪里

文 宋國君 孫月陽

當(dāng)前我國城市生活垃圾管理面臨信息公開不足、戰(zhàn)略執(zhí)行不到位、體制錯位和低效、政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計等問題，建議構(gòu)建基于“四化”目標(biāo)的城市生活垃圾管理新模式。

我國多數(shù)城市的生活垃圾計量收費(fèi)尚處于初始階段，普遍采用定額收費(fèi)模式，收繳的垃圾處理費(fèi)遠(yuǎn)低于垃圾管理成本。

我國城市生活垃圾清運(yùn)量從2004年的1.55億噸增長至2015年的1.91億噸，年均增速2%，“垃圾圍城現(xiàn)象”日趨嚴(yán)重。在此壓力下，大型垃圾焚燒發(fā)電項目紛紛涌現(xiàn)，其中低價競標(biāo)、未分類的垃圾直接焚燒隱含巨大環(huán)境風(fēng)險和健康損失，反對垃圾焚燒事件時有發(fā)生。隨著消費(fèi)水平的提高、城市化的推進(jìn)，城市生活垃圾清運(yùn)量將進(jìn)一步增加，筆者認(rèn)為，解決我國城市生活垃圾問題的出路在于建立生活垃圾源頭分類減量和資源（可回收物）再利用制度。

我國城市生活垃圾的管理問題

信息公開不足

生活垃圾管理領(lǐng)域的信息分為物質(zhì)信息和資金信息，前者包括各空間維度的清運(yùn)量、資源回收量、垃圾處理量、垃圾特性、污染物排放等信息，后者包括資金來源和使用。

這些數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與核算能考察生活垃圾管理各環(huán)節(jié)的成本，衡量生活垃圾減量化、資源化績效，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督。目前我國城市生活垃圾物質(zhì)流量數(shù)據(jù)中缺乏資源回收量統(tǒng)計，普遍的垃圾特性調(diào)查未開展，處理廠污染排放公開數(shù)據(jù)和生活垃圾資金流量數(shù)據(jù)不足，缺乏支撐決策的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，社會監(jiān)督有待提高，需建立專門的生活垃圾信息報告和統(tǒng)計制度。

管理戰(zhàn)略錯誤

有關(guān)部門至今沒有做出明確、具體的垃圾源頭分類、減量和資源化的管理戰(zhàn)略。國家發(fā)改委、住建部主導(dǎo)的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，明確了焚燒為主的生活垃圾管理戰(zhàn)略，提出“到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區(qū)）實現(xiàn)原生垃圾‘零填埋’”，“到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的 50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上”。但對于垃圾分類僅提出保守的促進(jìn)措施，并未將其作為生活垃圾管理的主要方面。

這不符合《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（2015）中“完善資源循環(huán)利用制度”“加快建立垃圾強(qiáng)制分類制度”“加強(qiáng)生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接，推進(jìn)生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)循環(huán)鏈接”的戰(zhàn)略要求。

管理錯位和低效

以住建部門為主，難以提出分類減量規(guī)劃。國務(wù)院及省級住建部門主管城市市容和環(huán)境衛(wèi)生工作，城市政府市容環(huán)境衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi) 的生活垃圾具體管理。住建部門主管生活垃圾管理的結(jié)果就是建設(shè)焚燒廠和填埋場，不會從環(huán)保目標(biāo)出發(fā)對城市政府市容環(huán)境衛(wèi)生部門提出分 類、減量的目標(biāo)和監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)難以實現(xiàn)。發(fā)改委的最終審批，如垃圾處理設(shè)施建設(shè)及投資、垃圾處理費(fèi)、發(fā)電補(bǔ)貼費(fèi)率等，基本是配 合住建部門的決策；而環(huán)保部門的排放監(jiān)管，如垃圾焚燒廠和填埋場的達(dá)標(biāo)排放等，顯然很弱?，F(xiàn)在的管理體制是錯位的，發(fā)改部門和環(huán)保部 門應(yīng)是決策者和監(jiān)督者，城市政府市容環(huán)境衛(wèi)生部門應(yīng)是執(zhí)行者。

清運(yùn)處理與資源回收系統(tǒng)長期割裂。生活垃圾清運(yùn)處理在基礎(chǔ)設(shè)施方面主要受住建部門管轄；再生資源回收之前是供銷社系統(tǒng)的主營業(yè)務(wù)，目前為缺乏政府扶持的市場主導(dǎo)機(jī)制；城市生活垃圾作為固體廢棄物的一部分，其污染防治的監(jiān)督管理、發(fā)展規(guī)劃受到環(huán)保部的管轄。職責(zé)割裂帶來一系列管理問題：宏觀上，使我國城市生活垃圾管理提不出一致性的目標(biāo)，即缺乏類似我國臺灣省的“人均生活垃圾日清運(yùn)量減量率”“單項資源回收率”的可衡量指標(biāo)；微觀上，社區(qū)垃圾分類面臨諸多困境，生活垃圾的收運(yùn)與再生資源的廢品集散分屬兩個系統(tǒng)，環(huán)衛(wèi)企業(yè)與再生資源企業(yè)各有利益訴求，難以建立協(xié)同一致的分類減量機(jī)制。部分城市以“兩網(wǎng)融合”為名的垃圾分類處理與再生資源利用協(xié)作艱難推進(jìn)。

決策和執(zhí)行沒有區(qū)分，缺乏約束和激勵。我國生活垃圾管理領(lǐng)域市場化程度低，收集、運(yùn)輸、處理以政府投資為主，主要由城市政府市容環(huán)境衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)管理，執(zhí)行由其所屬的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位或在此基礎(chǔ)上改制的國有企業(yè)承擔(dān)，形成決策、執(zhí)行基本一體的管理體制。該體制基本上也是政企不分，其所屬的事業(yè)單位或國企的運(yùn)行基本上是財政兜底，補(bǔ)貼運(yùn)營的格局。對于部分城市實施的特許經(jīng)營，由于缺乏信息公開，沒有專門的績效評估，還不能說其績效是高的。目前尚無有效的約束與激勵，生活垃圾是否分類、處理量是否削減與處理單位利益無關(guān)，一些處理單位獲得的補(bǔ)貼額度甚至取決于垃圾處理量，形成財政支出與垃圾清運(yùn)量相互加強(qiáng)的結(jié)構(gòu)。

煙花爆竹紙屑飛，環(huán)衛(wèi)工人清掃忙。據(jù)了解，春節(jié)期間，僅北京市除夕夜就掃出煙花爆竹殘屑366噸。攝影/鄒沐樺

我們需建立城市生活垃圾管理的新模式，該模式以無害化、減量化、資源化、低成本化為目標(biāo)。

政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計

現(xiàn)行管理制度還存在生活垃圾源頭分類政策缺位、減量化政策很弱、無害化缺乏監(jiān)管、資源回收體系沒有建立等問題。生活垃圾源頭分類政策包括強(qiáng)制家庭和辦公室分類、其他垃圾計量收費(fèi)等政策。強(qiáng)制源頭分類政策至今缺位；我國多數(shù)城市的生活垃圾計量收費(fèi)尚處于初始階段，普遍采用定額收費(fèi)模式，收繳的垃圾處理費(fèi)遠(yuǎn)低于垃圾管理成本。

減量化政策的主體是生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，我國基于生產(chǎn)者延伸責(zé)任制的資源回收管理基金目前僅涉及電器電子回收領(lǐng)域，且由于費(fèi)率設(shè)計、執(zhí)行機(jī)制等問題，出現(xiàn)基金赤字、入不敷出的現(xiàn)象。在一般物品、容器等領(lǐng)域尚未形成生產(chǎn)者延伸責(zé)任制，即在預(yù)防垃圾產(chǎn)生的環(huán)節(jié)基本無力，也就對垃圾產(chǎn)生的減量沒有有力的刺激。無害化的關(guān)鍵是污染物排放的監(jiān)管，具備無害化處理能力只是無害化的基礎(chǔ)。我國應(yīng)加強(qiáng)對填埋場和焚燒廠的排放監(jiān)管，對填埋場和焚燒實施排污許可證，確保其連續(xù)達(dá)標(biāo)排放?？苫厥瘴锏幕厥蘸屠靡踩狈μ卦S經(jīng)營和補(bǔ)貼制度，但這是資源回收利用的核心制度。

生活垃圾管理資金制度缺位。與生活垃圾相關(guān)的財政補(bǔ)貼涉及中央政府和城市政府，電價補(bǔ)貼、稅收減免、填埋場和焚燒廠建設(shè)補(bǔ)貼等來自于中央政府；運(yùn)行處理補(bǔ)貼、土地劃撥、收費(fèi)、廢水、廢物處置補(bǔ)貼等來自于地方政府；這些資金基本上是不同的資金渠道，缺乏統(tǒng)一的資金管理機(jī)制。應(yīng)將收費(fèi)、補(bǔ)貼等資金合并建立統(tǒng)一的生活垃圾管理基金，由城市政府掌管，確保生活垃圾管理目標(biāo)一致、政策體系協(xié)調(diào)，高效運(yùn)行。

建立基于“四化”目標(biāo)管理新模式

我們需建立城市生活垃圾管理的新模式。該模式以無害化、減量化、資源化、低成本化為目標(biāo)。所謂低成本化，就是在無害化前提下，生活垃圾管理的全過程社會成本不斷降低。在該模式下，生活垃圾管理領(lǐng)域權(quán)責(zé)集中，目標(biāo)清晰，污染者付費(fèi)，市場開放，信息公開，達(dá)到資源回收率提升、垃圾減量、污染控制的效果。

全面徹底的信息公開

建議先以國務(wù)院文件的形式要求城市政府公布生活垃圾管理信息。其后，在《固廢污染防治法》中設(shè)立生活垃圾管理專章，明確信息公開的要求。修訂《城市生活垃圾管理辦法》（2007）為國務(wù)院條例，明確城市生活垃圾管理的專項統(tǒng)計規(guī)定，并授權(quán)環(huán)保部門實施。通過固廢法規(guī)的修訂，明確生活垃圾管理的戰(zhàn)略目標(biāo)是“零廢棄”。

生活垃圾管理領(lǐng)域全面徹底的公開信息包括：第一，全國生活垃圾運(yùn)營數(shù)據(jù)，包括已有的清運(yùn)量、無害化處理量（填埋、焚燒、堆肥）、設(shè)施數(shù)量、清掃面積等，除此之外還要包括人均生活垃圾日清運(yùn)量、資源回收量、資源回收率、綜合回收率等。第二，生活垃圾管理成本數(shù)據(jù)，包括資金來源、使用，資金來源科目包括國家、城市、區(qū)（縣）財政資金，垃圾處理費(fèi)等，資金使用包括生活垃圾管理各環(huán)節(jié)的具體費(fèi)用。第三，建立生活垃圾特性調(diào)查統(tǒng)計，可按年定期抽樣統(tǒng)計，統(tǒng)計焚燒、填埋前的生活垃圾特性，包括熱值、含水率、垃圾成分測定結(jié)果、垃圾元素測定結(jié)果等，用生活垃圾成分分析反映分類減量效果，有效分類的生活垃圾管理應(yīng)產(chǎn)生低含水率、高熱值、低廚余含量、低氯元素含量的垃圾。第四，將全面信息公開納入法律法規(guī)體系。生活垃圾管理屬于公共事務(wù)，運(yùn)營數(shù)據(jù)應(yīng)實現(xiàn)全面信息公開。信息公開的主體包括：各級生活垃圾管理政府部門、資源回收基金委員會、事業(yè)單位（環(huán)衛(wèi)中心、轉(zhuǎn)運(yùn)站、填埋場）、政府購買服務(wù)的企業(yè)（餐廚垃圾處理廠、資源回收商、資源處理商、焚燒廠），公民可以查詢所有城市的相關(guān)信息。

以環(huán)保部門為核心的管理體制

確立環(huán)保部門為決策和監(jiān)管部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為城市管理部門的管理體制。環(huán)保部門統(tǒng)籌全國分類及回收工作，負(fù)責(zé)生活垃圾管理法律、法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂及生活垃圾管理規(guī)劃制定及落實。城市管理部門，負(fù)責(zé)地方性法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制修訂及地方生活垃圾管理規(guī)劃制定及落實。建立生活垃圾管理可衡量的目標(biāo)，主要體現(xiàn)為兩個指標(biāo)，一是人均生活垃圾日清運(yùn)量減量率，二是資源回收率，全國及各市均需設(shè)定目標(biāo)值，目標(biāo)達(dá)成采用客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

實施垃圾焚燒廠、填埋場排污許可證制度

通過排污許可證制度，保證焚燒廠和填埋場的達(dá)標(biāo)排放，杜絕“低價中標(biāo)、排放超標(biāo)”的偽無害化現(xiàn)象。建議由省級環(huán)保部門為焚燒廠和填埋場發(fā)放排污許可證，解決地方政府的失靈問題。在排污許可證中，規(guī)定填埋場、焚燒廠應(yīng)滿足的所有許可條件，包括排污口設(shè)置及產(chǎn)污單元編號；排放濃度限值和排放量限值；受控設(shè)備運(yùn)行維護(hù)要求；排放檢測要求；檢測數(shù)據(jù)記錄要求；排放數(shù)據(jù)、守法情況、突發(fā)事故報告要求；守法責(zé)任聲明。明確各類報告的報告頻率、報告具體內(nèi)容和報告格式。如24小時報告污染物排放合規(guī)情況，每6個月向管理部門提交偏差（超標(biāo)）說明報告，每年度提交守法報告，出現(xiàn)異常情況需及時報告并采取糾正措施。在填埋場、焚燒廠提供守法報告和證據(jù)的基礎(chǔ)上，由排污許可證核發(fā)機(jī)關(guān)按照環(huán)保部制定的合規(guī)檢查和評估計劃編寫指南，每年度制定合規(guī)檢查計劃。填埋場、焚燒廠提供的數(shù)據(jù)、守法報告，合規(guī)檢查與評估報告書格式應(yīng)由環(huán)保部統(tǒng)一制定，統(tǒng)一上傳至許可證管理信息平臺，非涉密內(nèi)容可以公開，并使信息平臺具備向各級管理部門、排污單位、研究機(jī)構(gòu)、公眾等不同對象開放特定使用權(quán)限的功能。

強(qiáng)制垃圾源頭分類及機(jī)構(gòu)垃圾計量收費(fèi)

在法律、法規(guī)中明確垃圾排出者為強(qiáng)制分類責(zé)任者，必須配合收運(yùn)系統(tǒng)要求進(jìn)行垃圾分類。制定明確處罰措施，處罰額度要具有激勵性。區(qū)（縣）生活垃圾管理部門負(fù)責(zé)強(qiáng)制分類制度落實，制定當(dāng)?shù)胤诸愞k法、執(zhí)行教育宣傳，實施督處罰、分類收運(yùn)。

對機(jī)構(gòu)實施垃圾計量收費(fèi)。機(jī)構(gòu)繳納的清除處理費(fèi)均應(yīng)反映實際成本。需確定計量方法，隨袋征收、稱重征收等；另外，需確定成本統(tǒng)計方法，該成本包括從垃圾收集、清運(yùn)到處理階段所花費(fèi)的全部成本，這一成本信息已有較成熟的統(tǒng)計方法，并可通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、成本調(diào)查的方式獲得。

落實垃圾管理服務(wù)市場化改革

以低成本化為目標(biāo)，采用招投標(biāo)制度實現(xiàn)垃圾管理特許經(jīng)營。將城市生活垃圾服務(wù)范圍分片區(qū)以投標(biāo)競爭方式外包，劃定服務(wù)范圍，使企業(yè)實現(xiàn)規(guī)模效益，特許經(jīng)營將使垃圾分類與下游產(chǎn)業(yè)鏈條銜接，以資源回收的價值支撐垃圾分類的宣傳，使公眾接受垃圾分類的理念。政府部門對清運(yùn)量、減量率、資源回收率目標(biāo)，實施排放監(jiān)管。

建立資源回收基金

資源回收基金制度是基于生產(chǎn)者延伸責(zé)任制的綜合性政策手段。以資源回收基金驅(qū)動多元參與回收體系：第一，在生活垃圾管理部門下設(shè)資源回收基金委員會，負(fù)責(zé)資源回收基金管理決策。資源回收基金委員會下設(shè)費(fèi)率審議委員會、稽核管理委員會，前者負(fù)責(zé)清除處理、補(bǔ)貼費(fèi)率審議，后者負(fù)責(zé)責(zé)任業(yè)與處理業(yè)的生產(chǎn)量和處理量稽核事務(wù)管理。委員會成員均為兼任，可來自政府機(jī)關(guān)代表、行業(yè)協(xié)會代表、學(xué)者、專家及社會公正人士。第二，基金由金融機(jī)構(gòu)代管，避免財政資金層層撥付的周期長、溝通不暢問題。第三，責(zé)任業(yè)者指物品及其容器的制造及輸入業(yè)者，責(zé)任業(yè)者需要向主管機(jī)關(guān)登記，每月按照其責(zé)任物量及費(fèi)率向基金代管的金融機(jī)構(gòu)繳納回收清除處理費(fèi)。第四，回收清除處理費(fèi)中不少于70%的部分用于支付處理費(fèi)，其他用于補(bǔ)助、獎勵各類社會組織與個人的分類收集處理工作。第五，居民、企事業(yè)單位、回收業(yè)、販賣場所、社會團(tuán)體、區(qū)（縣）生活垃圾管理部門將從處理業(yè)獲得回收收入，并得到基金的獎勵和補(bǔ)貼，以基金為驅(qū)動，形成多元參與的回收體系。

制度體系的建成需要時間，需要系統(tǒng)設(shè)計和統(tǒng)籌實施。筆者建議加快推進(jìn)制定國家城市生活垃圾管理戰(zhàn)略規(guī)劃，明確環(huán)保部門為唯一責(zé)任行政部門；規(guī)定每個城市的具體減量目標(biāo)；建立中央和城市生活垃圾管理資金制度、城市生活垃圾管理統(tǒng)計和績效評估制度等，保障生活垃圾處理各項政策落到實處。

（本文為中國人民大學(xué)重大基礎(chǔ)研究計劃項目（12XNL005）研究成果。）

宋國君，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授、中國人民大學(xué)環(huán)境政 策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員； 孫月陽，中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院博士研究生。