我國固體廢物環(huán)境管理形勢及展望

文 劉建國

我國固體廢物環(huán)境管理形勢及展望

文 劉建國

在我國這樣一個城鄉(xiāng)差別、地域差別顯著的發(fā)展中大國，固體廢物環(huán)境管理必須因地制宜，區(qū)別對待，動態(tài)改進。

固體廢物是一類特殊的污染物，同時具有污染源、污染匯和二次資源的多重屬性，其環(huán)境管理是我國環(huán)境污染防治、循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)和清潔生產(chǎn)推動的共同任務(wù)，也是我國新時期以改善環(huán)境質(zhì)量為根本目的的環(huán)境保護工作的重要內(nèi)容。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》對我國固體廢物的環(huán)境管理體系作出了明確規(guī)定，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》也涉及較多的固體廢物環(huán)境管理要求。國務(wù)院相繼出臺的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》分別從國家大氣、水、土壤污染防治需求角度，對固體廢物的環(huán)境管理工作作出了具體部署。習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上對我國普遍推行垃圾分類制度發(fā)出了總攻動員令。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對危險廢物非法排放、傾倒和處置等違法犯罪行為形成了巨大威懾。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，明確將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計、流通消費、回收利用、廢物處置等全生命周期，對我國廢棄電子電器產(chǎn)品、報廢汽車等產(chǎn)品類廢物的環(huán)境管理提供了重要的制度保障。我國固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)步入良性發(fā)展的快車道。

整體而言，我國固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)取得了較大成績。固體廢物環(huán)境管理的法規(guī)制度標準體系基本建立，環(huán)境監(jiān)管的智能化、信息化、實時化能力持續(xù)加強，重點固體廢物如城市生活垃圾和危險廢物的規(guī)范化管理和無害化處理水平不斷提高，主要固體廢物處理與利用的專業(yè)化、市場化模式基本成熟，為我國環(huán)境污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善做出了重大貢獻。但是，我們必須清醒地看到，我國固體廢物環(huán)境管理還存在較多薄弱環(huán)節(jié)，還需要進一步夯實基礎(chǔ)，補齊短板，消除隱患，解決難題，切實服務(wù)于環(huán)境質(zhì)量改善這一根本目標的實現(xiàn)。

目前固體廢物環(huán)境管理還是偏重于排放標準管理，導(dǎo)致固體廢物處理與利用中污染轉(zhuǎn)移、污染擴散、污染延伸現(xiàn)象較為嚴重。

建立統(tǒng)一的固體廢物產(chǎn)生量核算方法及基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫

目前我國固體廢物產(chǎn)生量數(shù)據(jù)獲取有多種方式：一是過磅稱重，行業(yè)主管部門匯總統(tǒng)計，如城市生活垃圾清運量；二是企業(yè)申報，環(huán)保部門匯總統(tǒng)計，如工業(yè)危險廢物、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量；三是專家根據(jù)生產(chǎn)、消費規(guī)模或人口估算，如電子廢物、餐廚垃圾、農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物產(chǎn)生量；四是污染源普查，2007年我國進行了第一次全國污染源普查，2017年正式開始第二次全國污染源普查。

不同統(tǒng)計方式得到的固體廢物產(chǎn)生量數(shù)據(jù)差距較大。如第一次全國污染源普查得到的2007年工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為38.52億噸，而同年環(huán)境統(tǒng)計公報發(fā)布的工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量僅為17.6億噸，相差一倍以上；2014年環(huán)境統(tǒng)計公報公布的工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量為3633.5萬噸，而專家根據(jù)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量中危險廢物的合理比例估算的工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量超過9000萬噸，相差更是超過兩倍。城市生活垃圾清運量數(shù)據(jù)相對可靠，但由于廣大村鎮(zhèn)產(chǎn)生的生活垃圾并未包括在內(nèi)，我國生活垃圾總體產(chǎn)生量依然缺乏準確數(shù)據(jù)。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)業(yè)固體廢物產(chǎn)生量無疑是巨大的，每年都要成為熱門話題的秸稈露天焚燒現(xiàn)象就是間接證明，但不同專家估算的數(shù)據(jù)之間差距動輒以十億噸計。

固體廢物產(chǎn)生量的底數(shù)不清，處理去向統(tǒng)計數(shù)據(jù)的科學(xué)性和可靠性自然也會大打折扣，覆蓋全國、包含各類固體廢物的“減量化、資源化、無害化”的績效評估就無從談起，固體廢物環(huán)境管理頂層設(shè)計就成了空中樓閣，固體廢物處理與利用對環(huán)境質(zhì)量改善作出的巨大貢獻也難以客觀呈現(xiàn)。因此，建立統(tǒng)一的固體廢物產(chǎn)生量核算方法及包含產(chǎn)生量、特性和處理去向等內(nèi)容的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，尤其是摸清固體廢物產(chǎn)生量底數(shù)，是嚴格監(jiān)管、精準治廢的重要基礎(chǔ)。

2016年6月5日，第45個“世界環(huán)境日”，位于杭州天子嶺（垃圾填埋場）靜脈小鎮(zhèn)中國垃圾與文化博物館內(nèi)的杭州圖書館環(huán)保分館建成開館。這家由杭州市環(huán)境集團與杭州圖書館聯(lián)手創(chuàng)辦的全球首個建在垃圾山上的環(huán)保主題圖書館面積約1000平方米，配置以環(huán)保及天文地理、日常生活類為主的圖書10萬余冊，其中部分圖書來源于熱心市民和環(huán)保人士的眾籌捐贈。CNSphoto供圖

完善固體廢物環(huán)境管理法規(guī)制度標準體系

《固體廢物污染環(huán)境防治法》是我國固體廢物環(huán)境管理最重要的依據(jù)，1995年頒布以來已經(jīng)過4次修訂，最近一次修訂于2016年11月17日通過。但是，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》除了對農(nóng)膜回收、畜禽糞便處理、秸稈禁燒提出原則性要求外，對農(nóng)業(yè)固體廢物管理的部門歸屬依然未做規(guī)定，農(nóng)業(yè)固體廢物究竟由哪個部門管理、依據(jù)什么管理、如何管理依然是空白。《固體廢物污染環(huán)境防治法》對農(nóng)村生活垃圾，僅提出其污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定，使得大多數(shù)地方農(nóng)村生活垃圾管理實際上處于無法可依、無人該管的境地。

由于歷史的原因，我國不同固體廢物由不同部門主管，涉及固體廢物管理的部門主要有環(huán)境保護部、國家發(fā)展與改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、公安部、供銷合作總社、海關(guān)總署等。即使是同一固體廢物，若采用不同方法處理，或在不同處理與利用環(huán)節(jié)，主管部門也不一樣。這種“九龍治水”的管理模式降低了固體廢物治理效率，加大了環(huán)境監(jiān)管的難度。

包裝廢物是我國生活垃圾中增長速度最快的部分，在消耗大量資源的同時也加重了環(huán)境污染。從國際經(jīng)驗來看，解決包裝廢物污染環(huán)境問題最有效的辦法是通過專門立法在源頭限制過度包裝，強制使用適度包裝、綠色包裝和再生包裝，推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，建立規(guī)范的收集、處理與再生利用設(shè)施。但是我國尚無專門針對包裝廢物管理的法規(guī)，處理成本外部化致使過度包裝愈演愈烈。廢棄電子電器產(chǎn)品管理也在一定程度上存在類似問題。

危險廢物處理方面最具爭議的一項規(guī)定是：具有毒性的危險廢物處理后的產(chǎn)物仍然是危險廢物，除非處理產(chǎn)物滿足專用污染控制標準。此項規(guī)定具有合理性，原因是某些危險廢物的危害特性不會因得到某種處理而消除，如含重金屬危險廢物固化穩(wěn)定化之后，重金屬的危害特性并未消除，只是被限制在一定范圍之內(nèi)。但是，毒性危險廢物數(shù)量眾多，特性各異，不同處理技術(shù)對污染物的效果也各不相同，應(yīng)該全面完整地理解和應(yīng)用“危害特性是否消除”這一判定原則。如含毒性有機物的危險廢物采用高溫?zé)崽幚?，或者是含重金屬的危險廢物采用同步分離回收重金屬的高溫?zé)崽幚恚蚨拘杂袡C物在高溫下得到焚毀去除，重金屬因得到分離回收，爐渣中基本不含有毒性有機物，重金屬含量也顯著降低，可以認為其危害特性已經(jīng)基本消除，爐渣就沒有必要再按照危險廢物管理。含油污泥、抗生素菌渣、生活垃圾焚燒飛灰等危險廢物產(chǎn)生量較大，危害特性相對較為明確，但受制于上述規(guī)定，處置技術(shù)選擇面臨較大困境。一刀切的規(guī)定會阻礙更為先進、更為徹底的處理技術(shù)的推廣應(yīng)用。

強化固體廢物全過程管理和風(fēng)險管理

固體廢物首先是污染源，對環(huán)境可能的污染貫穿于其從產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、處理到最終處置和綜合利用的整個生命周期過程中，污染形式包括水、大氣和土壤污染以及生態(tài)破壞，因此固體廢物環(huán)境管理是對固體廢物全生命周期的污染控制，即具有全過程管理的特點。由于固體廢物復(fù)雜多變的特性，處理與利用工藝流程通常較長，環(huán)境監(jiān)管上容易出現(xiàn)漏洞。某些固體廢物本身對環(huán)境的危害較小，但在處理處置或資源能源回收過程中可能產(chǎn)生較大的環(huán)境影響，如從電子線路板中回收稀貴金屬；一些固體廢物的資源化產(chǎn)品在使用中也可能帶來長期的負面環(huán)境影響，如重金屬含量較高的污泥堆肥土地利用。孤立來看，某些固體廢物處理單項技術(shù)具有一定優(yōu)勢，但是從固體廢物處理與利用全鏈條來看，則不一定最優(yōu)，可能存在“壓下葫蘆起了瓢”的問題。更進一步來看，許多固體廢物是水、大氣、土壤污染治理中污染物分離富集的產(chǎn)物，即污染“匯”，如污水處理廠污泥、河道清淤底泥、煙氣凈化殘渣、開挖出來的嚴重污染土壤等。這些固體廢物的處理與利用必須以系統(tǒng)思維實現(xiàn)全局優(yōu)化，否則就會出現(xiàn)“逆向污染控制”問題，即將歷經(jīng)多重環(huán)節(jié)、付出很大代價才富集到相對穩(wěn)定的少量固體廢物中的污染物重新釋放到水、大氣和土壤等環(huán)境介質(zhì)中，不但無助于環(huán)境質(zhì)量改善，反而會增加污染物排放。

同時，固體廢物來源廣泛，種類繁多，可能含有的污染物質(zhì)和有毒有害物質(zhì)不勝枚舉，特性迥異，不可能采用類似于水污染、大氣污染物排放的有限標準加以管理，需要根據(jù)不同固體廢物的特性，以環(huán)境風(fēng)險最小化為目標進行管理，即具有風(fēng)險管理的特點。但是，目前固體廢物環(huán)境管理還是偏重于排放標準管理，導(dǎo)致固體廢物處理與利用中可能出現(xiàn)排放口監(jiān)測達標，但污染物在達到排放口之前實際上已經(jīng)以某種形式排放到了環(huán)境當中，或者稀釋于資源化產(chǎn)品當中的現(xiàn)象，即發(fā)生污染轉(zhuǎn)移、污染擴散或污染延伸。另外一方面，風(fēng)險管理與全過程管理相輔相成，密不可分，單純依賴排放標準管理，就難以實現(xiàn)全過程污染物減排的目標。例如我國生活垃圾填埋滲濾液處理的排放標準較為苛刻，造成滲濾液處理技術(shù)路線單一化且流程過長，企業(yè)高度依賴成本高昂的膜分離技術(shù)才能勉強實現(xiàn)污染物排放達標，但處理過程資源能源消耗過大、各環(huán)節(jié)污染物可能泄漏、膜濃縮液難以處理等問題的存在，大大降低了嚴格的污染物排放標準的預(yù)期減排效益，反而增大了滲濾液處理的環(huán)境風(fēng)險。

在實踐中，如果不考慮我國各地不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，不能夠循序漸進，一味地高標準嚴要求，就會造成固體廢物處理設(shè)施建設(shè)“要么滿分，要么零分”的僵局。

因地制宜循序漸進推動固體廢物環(huán)境管理

固體廢物環(huán)境管理是一個漸進改善的過程，即“沒有最好，只有更好”。尤其是在我們這樣一個城鄉(xiāng)之間、地域之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡的發(fā)展中大國，固體廢物環(huán)境管理必須因地制宜，區(qū)別對待，動態(tài)改進。

以生活垃圾處理為例，在北京、上海、廣州、深圳、蘇州等經(jīng)濟社會高度發(fā)達的城市，生活垃圾環(huán)境管理應(yīng)該優(yōu)先考慮環(huán)境安全保障，注重微量有毒有害污染物的嚴格控制；在我國大部分城市區(qū)域，應(yīng)該優(yōu)先考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，重點放在控制生活垃圾對水、大氣和土壤環(huán)境的污染，在此基礎(chǔ)上加強微量有毒有害污染物的控制；在西部小城市及廣大村鎮(zhèn)地區(qū)，應(yīng)該優(yōu)先考慮環(huán)境衛(wèi)生條件提升，首先解決生活垃圾隨意堆放、無控處理導(dǎo)致的蚊蠅孳生、疾病傳播、塵土飛揚、四處冒煙和視覺污染等問題，然后逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理和無害化處置。當然村鎮(zhèn)在生活垃圾處理技術(shù)選擇時，應(yīng)該盡可能選擇可兼顧環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境安全要求的可控技術(shù)，嚴禁采用環(huán)境安全風(fēng)險極大的露天焚燒或簡易焚燒方法處理固體廢物。在實踐中，如果不考慮我國各地不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，不能夠循序漸進，一味地高標準嚴要求，就會造成固體廢物處理設(shè)施建設(shè)“要么滿分，要么零分”的僵局。由于達不到高標準嚴要求，一些地方無法建設(shè)或干脆不建固體廢物處理設(shè)施，甚至對固體廢物放任自流，最終損害的還是區(qū)域環(huán)境質(zhì)量及居民身體健康。

再如污水處理廠污泥處理方面，北京市城市排水集團有限責(zé)任公司總經(jīng)理楊向平指出污泥處理的技術(shù)發(fā)展優(yōu)先序：“填埋肯定比亂扔好，但是得找到場地；焚燒肯定比填埋好，但是得治理好煙氣；土地利用肯定比焚燒好，但是得嚴格管理”，可謂一語中的。不堅持求真務(wù)實，循序漸進，鼓吹能夠有“吃干榨盡”“零排放”的技術(shù)來一勞永逸地解決復(fù)雜的固體廢物處理與利用問題，實際上不過是“移花接木”“瞞天過?！保坏鉀Q不了問題，反而擾亂了先進成熟技術(shù)應(yīng)用的市場環(huán)境與輿論環(huán)境。

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展模式的逐漸轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境保護工作的扎實推進，天變藍、水變清、土變凈的美麗中國終會成為現(xiàn)實，但我們在生產(chǎn)、生活中不可能不產(chǎn)生固體廢物，而且隨著生產(chǎn)方式、生活水平的變化，固體廢物的種類、特性也會發(fā)生相應(yīng)的變化，必須持續(xù)不斷地創(chuàng)新，開發(fā)更為先進、更為高效、更為環(huán)境友好的固體廢物處理與利用技術(shù)。

總之，由于固體廢物種類繁多，特性復(fù)雜，牽涉面廣，處理和利用環(huán)節(jié)多流程長，其環(huán)境管理本身具有艱巨性和持久性，是世界各國，包括環(huán)境問題整體上已經(jīng)得到較好解決的發(fā)達國家所面臨的共同挑戰(zhàn)。我國固體廢物環(huán)境管理已經(jīng)取得較大成績，但是無疑也還存在較多問題，有的是歷史積留問題，有的是新形勢下產(chǎn)生的新問題。我們應(yīng)該認識到，作為一個發(fā)展中國家，這些問題都是在發(fā)展中產(chǎn)生的問題，只能通過更好的發(fā)展來解決，也一定能夠通過更好的發(fā)展來解決。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，為破解固體廢物環(huán)境管理難題指出了清晰的方向，提供了科學(xué)的指引。在上述五大發(fā)展理念指引下，固體廢物環(huán)境管理大有可為，一定可以取得更大的成績，為顯著改善環(huán)境質(zhì)量、全面建成小康社會作出更大的貢獻。

（作者系清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點實驗室副主任。）