自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出面臨問題及對策

張 博，利廣杰

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012)

管理專論

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出面臨問題及對策

張 博1，利廣杰2

(1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012)

近年來，我國越來越重視生態(tài)文明建設(shè)，各類自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增長明顯，相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止勘查開采礦產(chǎn)資源，已設(shè)置的礦業(yè)權(quán)應(yīng)限期退出。但由于多種原因，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)仍存在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，管理機(jī)關(guān)的處置方式主要為禁止繼續(xù)投放和限期退出，因此礦業(yè)權(quán)退出面臨著與自然保護(hù)區(qū)重疊情況不清、分類退出補(bǔ)償方式未確定和生態(tài)恢復(fù)治理義務(wù)沒有履行等方面的問題。需要以多部門聯(lián)合開展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)情況調(diào)查工作為基礎(chǔ)，從通過規(guī)劃統(tǒng)籌安排自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出、研究完善礦業(yè)權(quán)退出分類補(bǔ)償機(jī)制、做好礦業(yè)權(quán)退出后的生態(tài)恢復(fù)治理等方面入手，逐步解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出問題，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展。

自然保護(hù)區(qū)；礦業(yè)權(quán)；礦業(yè)權(quán)退出

黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以來，綠色發(fā)展不僅已成為我國進(jìn)入生態(tài)文明發(fā)展時(shí)代的重要理念，更是成為社會發(fā)展進(jìn)步的實(shí)踐活動。礦業(yè)行業(yè)應(yīng)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求，探索綠色發(fā)展之路。然而，我國礦產(chǎn)資源富集區(qū)與一些重要的自然生態(tài)保護(hù)區(qū)域有空間上的重疊問題，由于各種原因，目前有部分礦產(chǎn)資源勘查開采活動位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，需要了解具體情況，分析研究自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)行為的退出機(jī)制，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 我國自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀

自然保護(hù)區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。近年來，各種類型的自然保護(hù)區(qū)快速發(fā)展(圖1)，從2005年到2014年，全國各類自然保護(hù)區(qū)從2 349 個(gè)增加到2 729 個(gè)[1]，但保護(hù)區(qū)的面積確未呈明顯的增長趨勢，保護(hù)區(qū)類型主要為森林生態(tài)和野生動物保護(hù)區(qū)，主管部門主要集中在環(huán)保和林業(yè)等部門。

2016年底環(huán)境保護(hù)部公布的國家級自然保護(hù)區(qū)人類活動遙感監(jiān)測情況中指出在2013～2015年期間，共有297個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)新增(包括范圍擴(kuò)大)人類活動3 780處，新增面積2 339 km2，其中對生態(tài)保護(hù)影響較大的有采石場104處、工礦用地318處、能源設(shè)施335處，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)新增活動1 466處，其中采石場、工礦用地、能源設(shè)施等開發(fā)建設(shè)活動320處，經(jīng)實(shí)地核查的86處國家級自然保護(hù)區(qū)存在采石、工礦等違法違規(guī)活動580余處[2]。這些自然保護(hù)區(qū)中，有的核心區(qū)和緩沖區(qū)有采石、工礦等違法違規(guī)問題，有的近兩年新增違法違規(guī)活動較多，對生態(tài)環(huán)境影響嚴(yán)重，如內(nèi)蒙古錫林郭勒草原、河南小秦嶺、寧夏賀蘭山、廣東丹霞山4個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境涉及采礦及礦山生態(tài)修復(fù)等問題(表1)[3]。

圖1 2005～2014年我國自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積變化情況

表1 4個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀

2 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)規(guī)定

目前，我國環(huán)保、林業(yè)和國土等部門先后出臺的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《國家級公益林管理辦法》、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源法》等文件都對保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查開采有明確的規(guī)定(表2)。如《礦產(chǎn)資源法》第二十條明確規(guī)定，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)、國家重點(diǎn)保護(hù)的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源[4]?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》明確禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外[5]。

3 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置的主要方式

目前，國土資源管理部門對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置的方式主要有以下幾類。

1)與自然保護(hù)區(qū)重疊的探礦權(quán)不予辦理轉(zhuǎn)采登記。探礦權(quán)與自然保護(hù)區(qū)重疊的，按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，不予批準(zhǔn)劃定礦區(qū)范圍和采礦登記，在自然保護(hù)區(qū)調(diào)整范圍或轉(zhuǎn)采探礦權(quán)扣除與自然保護(hù)區(qū)重疊部分后，再對轉(zhuǎn)采探礦權(quán)進(jìn)行處置，在此之前探礦權(quán)繼續(xù)辦理保留。

2)與自然保護(hù)區(qū)重疊的礦區(qū)所壓覆的資源禁止開采。與自然保護(hù)區(qū)有部分重疊的礦業(yè)權(quán)，開采礦體部分位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，為保障自然保護(hù)區(qū)不受礦山開發(fā)影響，審批登記機(jī)關(guān)提出自然保護(hù)區(qū)壓覆的資源不準(zhǔn)進(jìn)行開采。

3)通過辦理采礦權(quán)短期延續(xù)逐步退出自然保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)由于尚有少量資源未采盡，采礦權(quán)人在申請延續(xù)登記時(shí)，提出了退出自然保護(hù)區(qū)的工作方案，逐步關(guān)閉采選設(shè)備或進(jìn)行采選分離，確定的礦山關(guān)閉退出日期在環(huán)保部門要求的整改期限之前，并已開展全區(qū)的礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾，審批登記機(jī)關(guān)按照礦山關(guān)閉退出的時(shí)限辦理采礦權(quán)的短期延續(xù)。

4)征得自然保護(hù)區(qū)主管部門同意的情況下辦理采礦登記。礦業(yè)權(quán)重疊部分不在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，且在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前礦業(yè)權(quán)已存在，屬于礦權(quán)設(shè)置先于自然保護(hù)區(qū)的情況，需征求自然保護(hù)區(qū)主管部門同意繼續(xù)開展工作的意見。

此外，2015年環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部等10部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，其中除規(guī)定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止開礦、采石等活動，還提出保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)要限期退出。對于自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，規(guī)定需分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)[6]。

4 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出面臨的主要問題

1)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用狀況不清。由于自然保護(hù)區(qū)的范圍坐標(biāo)并未全部公告，部分地區(qū)礦業(yè)權(quán)規(guī)劃未將全部自然保護(hù)區(qū)設(shè)置為禁止或限制勘查開采區(qū)，造成礦業(yè)權(quán)投放時(shí)與自然保護(hù)區(qū)重疊。目前環(huán)保部門通過遙感技術(shù)監(jiān)測國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人類活動掌握了部分礦產(chǎn)資源開采狀況，但對于省級自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)、國土等部門負(fù)責(zé)管理的風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)遺跡等保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)情況尚未完全掌握。

2)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的退出方式有待進(jìn)一步研究。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，由于政策原因要求退出自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償。目前差別化的補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償和資源置換[7]。但礦業(yè)權(quán)價(jià)值的評估標(biāo)準(zhǔn)和方式、補(bǔ)償資金的來源、給予補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)、資源置換的操作程序等尚待進(jìn)行深入的研究。

3)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)要求強(qiáng)制退出的礦業(yè)權(quán)多數(shù)未履行應(yīng)盡的義務(wù)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)除存在正在合法合規(guī)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)的礦業(yè)權(quán)外，還有部分礦山企業(yè)在強(qiáng)制關(guān)停后，未開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾，造成自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)進(jìn)展緩慢。

5 思考與建議

1)多部門聯(lián)合開展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)情況的調(diào)查工作。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動涉及環(huán)保、林業(yè)、國土等多個(gè)部門的監(jiān)督和管理，環(huán)保、林業(yè)等部門掌握自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際范圍，國土部門掌握礦業(yè)權(quán)具體坐標(biāo)范圍，因此，各部門應(yīng)信息共享、協(xié)同合作，通過遙感、GIS信息系統(tǒng)、實(shí)地核查等手段全面調(diào)查自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)及歷史遺留礦山等基本情況，以便進(jìn)一步開展自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作。

2)通過規(guī)劃統(tǒng)籌安排自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出。充分運(yùn)用現(xiàn)有信息技術(shù)，全面考慮現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、新增自然保護(hù)區(qū)、已有自然保護(hù)區(qū)調(diào)整計(jì)劃、相關(guān)管理要求編制礦產(chǎn)資源規(guī)劃。自然保護(hù)區(qū)設(shè)置為禁采區(qū)，禁止新設(shè)探礦權(quán)采礦權(quán)，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)確定退出方案和退出時(shí)限：小礦、露天開采的采礦權(quán)應(yīng)最先安排退出；服務(wù)年限較長的大型礦山不再辦理礦區(qū)擴(kuò)界，并在規(guī)劃期內(nèi)完成退出，在有限的開采期限中邊開采邊進(jìn)行礦山環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾；勘查開采期限短期內(nèi)即將到期的應(yīng)不再延續(xù)，并在開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理和地質(zhì)資料匯交等工作后進(jìn)行注銷。此外，國土部門在礦業(yè)權(quán)出讓、審批登記時(shí)應(yīng)請自然保護(hù)區(qū)主管部門協(xié)助審核擬新設(shè)礦業(yè)權(quán)是否位于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，避免因各部門信息不一致造成“違法行政許可行為”[8]。

3)研究完善礦業(yè)權(quán)退出分類補(bǔ)償機(jī)制。礦業(yè)權(quán)退出方案的確定應(yīng)由政府部門主導(dǎo)，通過聯(lián)席會議各部門及礦業(yè)權(quán)人共同商討。目前已明確，要求退出自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人可依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的有關(guān)規(guī)定提出補(bǔ)償申請，申請貨幣補(bǔ)償?shù)?，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)對礦山剩余資源儲量向管理機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，有關(guān)機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)價(jià)值的評估結(jié)果應(yīng)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)之一，綜合考礦業(yè)權(quán)人義務(wù)履行情況，確定補(bǔ)償金額。礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償資金應(yīng)列入政府預(yù)算或相關(guān)專項(xiàng)資金中。

4)做好礦業(yè)權(quán)退出后的生態(tài)恢復(fù)治理。礦業(yè)權(quán)人作為資源開發(fā)者應(yīng)承擔(dān)恢復(fù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，在退出自然保護(hù)區(qū)的過程進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償[9]。對于依法關(guān)閉的歷史遺留礦山，應(yīng)由地方政府組織開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾，做好采礦權(quán)閉坑工作。同時(shí)應(yīng)借鑒退耕還林、宅基地退出復(fù)墾的成功經(jīng)驗(yàn)，制定相關(guān)的激勵(lì)措施，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)人主動開展生態(tài)修復(fù)和礦山環(huán)境治理，環(huán)保、安全、林業(yè)等多部門應(yīng)進(jìn)行交叉監(jiān)管。

[1] 環(huán)境保護(hù)部.2014年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)[EB/OL].[2016-01-20].http：//zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2014tjnb/201601/t20160120_326695.htm.

[2] 環(huán)境保護(hù)部.環(huán)境保護(hù)部通報(bào)國家級自然保護(hù)區(qū)人類活動遙感監(jiān)測情況[EB/OL].[2016-12-05].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201612/t20161205_368606.htm.

[3] 國土資源部.5個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)被環(huán)保約談[EB/OL].[2016-01-18].http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/kyxw/201601/t20160118_1395079.htm.

[4] 中華人民共和國國務(wù)院.礦產(chǎn)資源法[EB/OL].[2004-06-25].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_570292.htm.

[5] 中華人民共和國國務(wù)院.自然保護(hù)區(qū)條例(國務(wù)院令第167號)[EB/OL].[1994-10-09].http：//zfs.mep.gov.cn/fg/xzhg/199410/t19941009_83129.shtml.

[6] 環(huán)境保護(hù)部，國家發(fā)改委等10部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》(環(huán)發(fā)[2015]57號)[EB/OL].[2015-05-08].http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301835.htm.

[7] 趙楊.礦業(yè)權(quán)退出的分類和程序初探[J].國土資源，2016(5)：44-45.

[8] 董延濤，那春光，候華麗，等.自然保護(hù)區(qū)等禁采區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置問題研究[J].礦產(chǎn)保護(hù)與利用，2016(2)：9-14.

[9] 時(shí)穎.中國油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2016(12)：9-13.

Problems and countermeasures of mineral right withdrawal in nature reserve

ZHANG Bo1，LI Guangjie2
(1.Chinese Academy of Land & Resource Economics，Beijing 101149，China；2.Beijing Zhong Huan Ge Yi Technology Consulting Co.，Ltd.，Beijing 100012，China)

In recent years，our country pay more attention to the construction of ecological civilization.Nature reserves increased significantly.Relevant laws and regulations clearly stipulate that mining and mineral resources are prohibited in protected areas.Mineral rights which has been set should exit deadline.But because of various reasons，the mineral resources development is still in the nature reserve.Management agencies to deal with the main way to continue to prohibit the release and withdrawal.So there are some problems in the withdrawal of mineral right，that is not clearing the overlap of nature reserve，not determining classification exit compensation and not performing the obligation of ecological restorationetc.It is necessary to carry out joint investigation on the exploitation of mineral resources in the nature reserve.Starting from the planning of the overall arrangements for the orderly withdrawal of mineral rights in the nature reserve，research and improve the classification of mineral rights exit compensation mechanism，do a good job of mineral rights after the ecological restoration of governance.withdrawal of mineral rights in nature reserves will be set step by step，ecological recovery after treatment and other aspects，gradually solve the nature protection area of mineral rights exit problems，that will promote coordinated development of ecological environment protection and exploitation of mineral resources.

nature reserve；mineral right；mineral right withdrawal

2017-01-12

中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查計(jì)劃項(xiàng)目“國土資源開發(fā)與保護(hù)基礎(chǔ)地質(zhì)支撐計(jì)劃”子項(xiàng)目“全國礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)測與管理技術(shù)支撐項(xiàng)目”資助(編號：DD20160091)

張博(1985-)，女，漢族，山東臨沂人，碩士研究生，助理研究員，從事礦業(yè)權(quán)管理方面的研究工作，E-mail：zhangbo851208@tom.com。

利廣杰(1983-)，男，漢族，廣西欽州人，碩士研究生，工程師，從事環(huán)境咨詢管理方面的研究工作，E-mail：liguangjie19@qq.com。

F205;F407.1

A

1004-4051(2017)04-0001-03