行政公益訴訟程序問(wèn)題探討

胡 薇 楊明霞

行政公益訴訟程序問(wèn)題探討

胡 薇 楊明霞*

檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)行政公益訴訟，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也遇到了一些相關(guān)程序問(wèn)題。本文以此為出發(fā)點(diǎn)研究檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位，基于公益性、監(jiān)督性、程序性、職責(zé)性等特性，提出應(yīng)以公權(quán)力為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)相關(guān)程序，設(shè)立行為保全，引入行政相對(duì)人參與訴訟制度，合理分配舉證責(zé)任，明確檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)等。

行政公益訴訟 公益 檢察監(jiān)督 程序

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！?015年全國(guó)人大常委會(huì)正式授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。至今試點(diǎn)工作已近兩年，檢察機(jī)關(guān)辦理訴前監(jiān)督案件千余件、正式提起公益訴訟數(shù)百件。實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，行之有效。鑒于此，筆者試從檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位出發(fā)探討行政公益訴訟的相關(guān)程序問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

自2015年7月行政公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，實(shí)踐中存在不同的程序要求和做法，具體表現(xiàn)如下：

一是檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)是否應(yīng)當(dāng)提交身份證明要求不同。有些法院要求檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)提交檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)代碼證，行政判決書(shū)在訴訟主體部分列明檢察機(jī)關(guān)法定代表人，將出庭檢察人員列為委托代理人。①如貴州省福泉市人民法院（2015）福環(huán)行初字第2號(hào)行政判決書(shū)列明：公益訴訟人錦屏縣人民檢察院，住所地：錦屏縣三江鎮(zhèn)排洞社區(qū)，組織機(jī)構(gòu)代碼證號(hào)：00977006-0。法定代表人向傳奎，系該院檢察長(zhǎng)。委托代理人鐘晶，系該院工作人員。委托代理人羅園園，系該院工作人員。檢察機(jī)關(guān)在舉證環(huán)節(jié)的第一組第一份證據(jù)即為錦屏縣人民檢察院組織機(jī)構(gòu)代碼證。即將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的行為視為當(dāng)事人起訴。而最高人民檢察院發(fā)文明確要求檢察機(jī)關(guān)不提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證和授權(quán)委托書(shū)。

二是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的文書(shū)稱謂不同?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》稱為“行政公益起訴狀”②《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第12條：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本……，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》稱為“行政公益起訴書(shū)”③《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第44條：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書(shū)……?！盃睢迸c“書(shū)”雖只一字之差，法律意義卻不同。狀作為文體的一種，一般用于下對(duì)上敘述事情、訴訟，通常是指由當(dāng)事人出具的訴狀，民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定當(dāng)事人提起訴訟提交的是民事起訴狀、行政起訴狀。書(shū)一般是指文書(shū)、公文，通常是由國(guó)家機(jī)關(guān)作出，比如判決書(shū)、決定書(shū)，刑事訴訟法即規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公訴的文書(shū)是刑事起訴書(shū)。

三是檢察機(jī)關(guān)提起二審是依抗訴還是上訴不同?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定“當(dāng)事人依法提起上訴”④《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第19條：對(duì)于人民法院作出的行政公益訴訟判決、裁定，當(dāng)事人依法提起上訴、人民檢察院依法提起抗訴或者其他當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徢曳闲姓V訟法第91條規(guī)定的，分別按照行政訴訟法規(guī)定的第二審程序、審判監(jiān)督程序?qū)徖?。；《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過(guò)原審法院向上一級(jí)人民法院提出抗訴⑤《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第50、51條分別規(guī)定：地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴；地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定的抗訴，應(yīng)當(dāng)通過(guò)原審人民法院提出抗訴書(shū)，并且將抗訴書(shū)抄送上一級(jí)人民檢察院。。前者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審判決、裁定只有上訴權(quán)，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，后者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)。

上述不同的做法和要求，反映了對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的訴訟地位上存在不同認(rèn)識(shí)，究其根本原因在于對(duì)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位未能達(dá)成共識(shí)。對(duì)構(gòu)建合理的行政公益訴訟程序制度而言，正確界定檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位是基礎(chǔ)性問(wèn)題，至關(guān)重要。

二、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位

《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟?！泵鞔_檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份為“公益訴訟人”，既區(qū)別于刑事訴訟中的公訴機(jī)關(guān)，又區(qū)別于行政訴訟的原告。但對(duì)“公益訴訟人”的具體內(nèi)涵，試點(diǎn)方案并未予明確，實(shí)踐中爭(zhēng)議頗多。⑥如《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第14條規(guī)定：人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)依授權(quán)提起行政公益訴訟，是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法律手段，本質(zhì)上行使的是對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力的本質(zhì)屬性，與行政訴訟的原告存在本質(zhì)區(qū)別。應(yīng)從以下幾個(gè)方面正確界定檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的定位。

（一）公益性

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。依學(xué)界通說(shuō)，早在古羅馬時(shí)期，其程式訴訟就有了公益訴訟與私益訴訟之分。⑦周枏：《羅馬法原論》（下冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1996年版，第886頁(yè)?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》確定公益訴訟目的是“為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法”。行政公益訴訟與行政訴訟都是審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的司法審查，體現(xiàn)了一定的公法秩序，但兩者本質(zhì)區(qū)別在于所保護(hù)的利益不同。行政訴訟制度設(shè)立的目的是保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等私益，其救濟(jì)對(duì)象是具體的行政相對(duì)人或利害關(guān)系人；行政公益訴訟的制度目的是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益即公益，救濟(jì)的對(duì)象其實(shí)是不特定的。

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，代表的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，與行政訴訟原告存在明顯不同。一是行政訴訟的原告與具體行政行為具有利害關(guān)系，而檢察機(jī)關(guān)與行政行為無(wú)利害關(guān)系；二是行政訴訟的原告具有自己的實(shí)體權(quán)利，能夠依自己的意志自由處分，而檢察機(jī)關(guān)既不具有實(shí)體權(quán)利，更不能對(duì)實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處分。行政公益訴訟不適用調(diào)解⑧《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第48條：行政公益訴訟案件不適用調(diào)解。即基于此原因。

行政公益訴訟作為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、保護(hù)公益的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審慎適用。行政違法行為有不同的層次和影響，僅損害私益可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟由當(dāng)事人自行解決，一般違法行為可以通過(guò)要求行政執(zhí)法糾正違法行為或者履行法定職責(zé)等方式以糾正，僅在嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益、且不通過(guò)訴訟無(wú)法糾正行政違法行為的情況下，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)以行政公益訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督。

（二）監(jiān)督性

現(xiàn)代法治社會(huì)的基本原則之一即是權(quán)力有限性。相對(duì)比檢察權(quán)、審判權(quán)，行政權(quán)更強(qiáng)大、更易被濫用。行政管理涵蓋面廣，大到國(guó)計(jì)民生、小到衣食住行，事無(wú)巨細(xì)，無(wú)所不包；行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中享有較大的自由裁量權(quán)，容易產(chǎn)生恣意；且行政機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)，可以創(chuàng)制規(guī)范性文件。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)事務(wù)急劇增長(zhǎng)，政府管理權(quán)限擴(kuò)張不可避免，行政權(quán)的強(qiáng)大有助于提高行政效率，但行政權(quán)力過(guò)大則是對(duì)法治社會(huì)的一個(gè)威脅，對(duì)公民權(quán)利、社會(huì)發(fā)展不利。因此，需要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制約。有學(xué)者稱：“法治的精髓就是制約和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員。”⑨張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第166頁(yè)。雖然權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約作用不可小視，但“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”⑩徐亞文：《程序正義論》，山東人民出版社2004年版，第302～303頁(yè)。。于此層面而言，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)即是權(quán)力對(duì)權(quán)力的約束。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督方式，屬于公力救濟(jì)，有利于規(guī)范行政權(quán)有序運(yùn)作。

法律監(jiān)督權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力，其行使應(yīng)當(dāng)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，不服從法律監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，如此定位法律監(jiān)督，才能保障法律監(jiān)督實(shí)施的有效性。?郝銀鐘：《檢察權(quán)質(zhì)疑》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》1999年第3期。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)糾正違法、督促起訴、行政公益訴訟等方式進(jìn)行。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為損害國(guó)家和社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以訴訟方式，通過(guò)法院裁判促使行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，糾正違法行政行為，保護(hù)被侵害的國(guó)家和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。

（三）程序性

作為法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)本質(zhì)是一種程序性權(quán)力，即其行為具有提示性、建議性效果，并以此啟動(dòng)相關(guān)糾錯(cuò)機(jī)制，但不能對(duì)實(shí)體作出終局處理，對(duì)任何案件的實(shí)體改變須依靠法院、行政機(jī)關(guān)。在我國(guó)人民代表大會(huì)制度下，檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)相比屬于“最小危險(xiǎn)部門”的權(quán)力，?傅國(guó)云：《行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)》，法律出版社2013年版，第3頁(yè)。正是因?yàn)闄z察權(quán)屬于程序性的公權(quán)力，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)沒(méi)有最終處分權(quán)。

檢察權(quán)呈現(xiàn)明顯的程序性特征。檢察權(quán)的內(nèi)容主要由訴訟法規(guī)定，通過(guò)訴訟程序行使權(quán)力，并經(jīng)由訴訟手段實(shí)現(xiàn)目的，即把其管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)提交訴訟，由法院作出最終認(rèn)定和司法評(píng)價(jià)?！皬慕Y(jié)構(gòu)上說(shuō)，行政訴訟包括訴和審兩大部分。其中，訴是起點(diǎn)，并存在于行政訴訟全過(guò)程。沒(méi)有訴也就沒(méi)有法院的審判，而訴之所以能夠發(fā)動(dòng)和推進(jìn)是源于行政訴權(quán)的存在?！?薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第1頁(yè)。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)是權(quán)力基礎(chǔ)，決定著機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序構(gòu)建、行為效力等。起訴程序連接了行政行為與審判程序，因此它的狀態(tài)決定了行政公益訴訟的狀態(tài)。檢察權(quán)作為憲政架構(gòu)中的基礎(chǔ)性權(quán)力，與其他國(guó)家權(quán)力一樣具有公共性，即來(lái)自于公眾，屬于具有一定強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力。?龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第86頁(yè)。檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力特性表現(xiàn)為其訴訟行為具有啟動(dòng)程序的效力。如檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的案件，法院應(yīng)當(dāng)依法再審。

（四）職責(zé)性

作為公權(quán)力，檢察權(quán)的行使具有主動(dòng)性、積極性特征。行政公益訴訟以公益保護(hù)為目的，必然強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)和控制，承擔(dān)起訴職責(zé)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)起訴權(quán)的處分則應(yīng)依法行使，自由處分應(yīng)受一定的限制。在訴訟中，審判權(quán)具有被動(dòng)性，不能主動(dòng)為裁判行為。訴權(quán)的行使是法院審判的起點(diǎn)，有訴才有審?！霸V權(quán)強(qiáng)調(diào)的是一種可能性，是當(dāng)事人尋求公權(quán)力救濟(jì)的機(jī)會(huì)或權(quán)能。而處分權(quán)是一種現(xiàn)實(shí)性，它強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)事人意志自由和行為選擇權(quán)或支配權(quán)，它決定是否行使以及如何行使訴權(quán)和訴訟權(quán)利，使訴權(quán)與訴訟權(quán)利成為現(xiàn)實(shí)。從這種意義上說(shuō)，訴權(quán)、訴訟權(quán)利實(shí)際上是受處分權(quán)完全支配的?！?何文燕等：《民事訴訟理念變革與制度創(chuàng)新》，中國(guó)法制出版社2007年版，第107頁(yè)?；诖?，當(dāng)事人對(duì)自己的訴權(quán)享有支配權(quán)，可以自由選擇行使與否。但權(quán)力不同于權(quán)利。作為國(guó)家權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)行使行政公益起訴權(quán)具有職責(zé)性，不能像當(dāng)事人的訴權(quán)一樣自由處分，因其起訴權(quán)利是以國(guó)家和社會(huì)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于它的隨意處分在很大程度上會(huì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，對(duì)于符合法定起訴條件的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法向法院提起訴訟，要求法院通過(guò)審判確定案件事實(shí)并對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為作出司法評(píng)價(jià)。對(duì)于不符合起訴條件或沒(méi)有起訴必要的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后依其職權(quán)作出不起訴（終結(jié)審查）的決定。檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)和不起訴權(quán)一起構(gòu)成了統(tǒng)一完整的行政公益訴權(quán)。

行政公益訴訟制度的目的在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)性和控制性貫穿全程。作為公益訴訟人，在符合法定程序和條件情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，具有公權(quán)力行使的特征，與行政訴訟原告可以任意處分的訴權(quán)存在差別。在程序啟動(dòng)和進(jìn)行方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與原告、行政機(jī)關(guān)不同，即檢察機(jī)關(guān)起訴、提起二審程序等均是代表國(guó)家公權(quán)力，系職權(quán)行為，因此行政公益訴訟的程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合公權(quán)力行使的特性。檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)力提起訴訟，為體現(xiàn)公權(quán)力行使的主體地位，提起訴訟的文書(shū)應(yīng)當(dāng)稱為“行政公益起訴書(shū)”，起訴時(shí)不應(yīng)提交身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證。出庭檢察人員代表檢察機(jī)關(guān)出席法庭、支持起訴，并非當(dāng)事人行使訴權(quán)和委托代理行為，不應(yīng)提交授權(quán)委托書(shū)、亦不應(yīng)作為委托代理人列明。

三、行政公益訴訟的若干程序設(shè)計(jì)

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟基于公權(quán)力本質(zhì)，訴訟行為具有公權(quán)力特性，訴訟權(quán)利義務(wù)必然不能等同于行政訴訟原告。厘清了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴訟地位，對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的一些重要程序設(shè)計(jì)才能更符合行政公益訴訟的本質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟來(lái)達(dá)到保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、推動(dòng)行政權(quán)的合法運(yùn)作的作用，為發(fā)揮這一制度的效能，需要進(jìn)一步完善行政公益訴訟制度。目前，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍、訴前程序、起訴、出庭支持起訴等程序已基本達(dá)成共識(shí)，筆者現(xiàn)就有爭(zhēng)議或需要完善的部分程序作一探討。

（一）設(shè)立行為保全

行政機(jī)關(guān)的違法行為性質(zhì)、程度存在不同，有可能存在損害無(wú)法挽回的特殊情形。若有重大緊急案件，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前依照訴前程序發(fā)出的檢察建議缺乏強(qiáng)制效力，是否糾正錯(cuò)誤完全取決于行政機(jī)關(guān)是否接受并采取行動(dòng)，且在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議一定期限后仍不糾正違法行為檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟，行政公益訴訟的效果可能大打折扣。由于行政公益訴訟的訴訟標(biāo)的是行政行為，可以借鑒民事訴訟法規(guī)定的行為保全制度?《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第100條：人民法院對(duì)于可能因當(dāng)事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執(zhí)行或者造成當(dāng)事人其他損害的案件，根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請(qǐng)，可以裁定對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保全、責(zé)令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為;當(dāng)事人沒(méi)有提出申請(qǐng)的，人民法院在必要時(shí)也可以裁定采取保全措施。，設(shè)立行為保全。如果在初步判斷行政機(jī)關(guān)的行為違法，不暫停其行為而維持現(xiàn)狀，可能會(huì)使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到更大的損失，則檢察機(jī)關(guān)可以在進(jìn)行訴前程序的同時(shí)，或者不經(jīng)過(guò)訴前程序，或于訴訟期間，向法院申請(qǐng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出臨時(shí)停止或?qū)嵤┠骋恍袨榈拿?，由法院判斷決定是否應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，在必要時(shí)法院也可以主動(dòng)裁定采取措施。

（二）建立行政相對(duì)人參與訴訟制度

行政公益訴訟案件中，國(guó)家和社會(huì)公共利益受損有時(shí)是在案外人即行政相對(duì)人獲得行政機(jī)關(guān)審批，或行政相對(duì)人違法而行政機(jī)關(guān)怠于履職所致，而行政機(jī)關(guān)違法履職或怠于履職，經(jīng)法院認(rèn)定后，最終承擔(dān)法律后果的主體實(shí)際上是行政相對(duì)人?以福建省光澤縣人民檢察院訴光澤縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站、光澤縣財(cái)政局一案為例，檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求是：1.撤銷光澤縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站對(duì)光澤縣興農(nóng)菇業(yè)專業(yè)合作社作出的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼指標(biāo)確認(rèn)通知書(shū)的行政行為；2.判決光澤縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站依法履職，收回被光澤縣興農(nóng)菇業(yè)專業(yè)合作社套取的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金105.668萬(wàn)元，取消光澤縣興農(nóng)菇業(yè)專業(yè)合作社今后享受農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資格。法院判決對(duì)訴訟請(qǐng)求予以全部支持。該案實(shí)際上審查的是光澤縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站對(duì)光澤縣興農(nóng)菇業(yè)專業(yè)合作社作出的行政行為，行政相對(duì)人沒(méi)有參與訴訟，然實(shí)際上會(huì)最終承擔(dān)法院判決的結(jié)果。。法院對(duì)行政公益訴訟案件的審查指向具有雙重性，既評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)，又評(píng)價(jià)行政相對(duì)人的行為。根據(jù)既判力原則，法院既然已經(jīng)作出判決就應(yīng)當(dāng)具有效力，這一原則同樣適用于行政公益訴訟。行政判決既判力的主要內(nèi)容即確認(rèn)效力、一事不再理、禁止重復(fù)行政行為效力等。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為基于檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，對(duì)涉及到行政相對(duì)人的行政行為的確認(rèn)和判決也對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生效力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法院判決對(duì)行政相對(duì)人為一定行政行為，但根據(jù)既判力原則，行政相對(duì)人將無(wú)法再通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟對(duì)自己的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，因此在涉及具體行政相對(duì)人的公益訴訟中，宜追加其作為第三人，以給予其辯解的機(jī)會(huì)及訴訟程序利益。

應(yīng)當(dāng)借鑒行政訴訟法規(guī)定的第三人制度，建立行政公益訴訟第三人制度，即與被訴具體行政行為有關(guān)的行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人，可以通過(guò)申請(qǐng)或者由法院通知其參加到訴訟中來(lái)，第三人在法律上具有獨(dú)立的法律地位，不必然依附于行政機(jī)關(guān)，其參加訴訟是為了維護(hù)自己的權(quán)益，對(duì)一審判決、裁定如不服有權(quán)提起上訴，對(duì)生效判決、裁定有權(quán)提出再審申請(qǐng)、申請(qǐng)監(jiān)督及其他權(quán)利等等。如果行政相對(duì)人可能需另行承擔(dān)民事責(zé)任，則檢察機(jī)關(guān)可以提起行政附帶民事公益訴訟，將行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人一并起訴至法院。?如吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案，這是基于環(huán)境污染引發(fā)的全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案件。

（三）舉證責(zé)任分配

舉證責(zé)任的分配是訴訟程序設(shè)計(jì)中的重點(diǎn)問(wèn)題。舉證責(zé)任分配是否合理，關(guān)系到行政公益訴訟能否順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，關(guān)系到當(dāng)事人利益的保護(hù)和訴訟公平正義的實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)分配舉證責(zé)任對(duì)行政公益訴訟具有重要意義。

一般來(lái)說(shuō)，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，即當(dāng)事人對(duì)自己的主張有責(zé)任提供證據(jù)。而行政訴訟舉證責(zé)任原則是“被告負(fù)舉證責(zé)任”?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！毙姓V訟法強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，并未將法院依職權(quán)取證和原告或第三人的舉證置于與行政機(jī)關(guān)舉證的同等地位。行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任是單方責(zé)任，即舉證責(zé)任由被訴的行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織單方承擔(dān)，而不同于民事訴訟中的誰(shuí)主張誰(shuí)舉證。?應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社1998年版，第451頁(yè)。對(duì)于行政公益訴訟舉證責(zé)任分配，筆者認(rèn)為，從行政公益訴訟的特點(diǎn)和訴訟參加人的地位來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任為原則，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任為例外。理由在于：一是檢察機(jī)關(guān)兼具司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)，既有法律賦予的調(diào)查核實(shí)權(quán)，更有專業(yè)的法律人才，具有強(qiáng)大的舉證能力，能夠承擔(dān)舉證責(zé)任，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任具有合理性和可行性。二是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)審慎提起行政公益訴訟。只有在事實(shí)清楚、證據(jù)充分、法律適用準(zhǔn)確的情況下才能提起訴訟，以確保公力救濟(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。一般來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的事實(shí)存在、行政機(jī)關(guān)負(fù)有行政管理職責(zé)卻違法行使職責(zé)或怠于履職、檢察機(jī)關(guān)曾向行政機(jī)關(guān)就該案件發(fā)出檢察建議但行政機(jī)關(guān)仍未糾正等。?如山東省慶云縣人民法院（2015）慶行初字第54號(hào)，山東省德州市慶云縣人民檢察院訴慶云縣環(huán)保局不依法履職行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)舉證包括：1.被告對(duì)環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；2.案件來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)履職中發(fā)現(xiàn)、案外人長(zhǎng)期違法生產(chǎn)并嚴(yán)重污染環(huán)境；3.檢察機(jī)關(guān)向被告發(fā)出檢察建議及被告回復(fù)情況；4.被告在收到檢察建議后仍怠于履職、社會(huì)公共利益持續(xù)受到危害；5.被告批準(zhǔn)案外人試生產(chǎn)的行政行為違法；6.被告批準(zhǔn)案外人試生產(chǎn)延期的行政行為違法等。以檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任為原則，并不意味著行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，在特定情況下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。如行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)定有時(shí)不公開(kāi)，公眾無(wú)從知曉，檢察機(jī)關(guān)證明行政違法行為損害公益后，舉證責(zé)任就轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其控制的規(guī)范性文件和行政信息、抽象命令等承擔(dān)舉證責(zé)任；又如環(huán)境公害案件涉及專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，而行政機(jī)關(guān)擁有相關(guān)技術(shù)人員和專家，舉證能力較強(qiáng)，由其承擔(dān)舉證責(zé)任，更有利于案件事實(shí)的查明。?同注?，第164頁(yè)。

（四）明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)判決、裁定的抗訴權(quán)

作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)依法對(duì)法院的行政公益訴訟判決、裁定是否正確進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的手段是抗訴，即檢察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)通過(guò)訴訟程序，對(duì)法院作出的錯(cuò)誤判決、裁定依法要求改判的監(jiān)督活動(dòng)。抗訴有兩種情況，一是對(duì)法院第一審未生效判決、裁定按照第二審程序提出的抗訴；二是對(duì)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定按照審判監(jiān)督程序提出的抗訴。

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院一審未生效判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)依照二審程序提起抗訴。檢察機(jī)關(guān)的二審抗訴與當(dāng)事人提起的上訴都能引起二審程序，但兩者存在本質(zhì)區(qū)別：一是兩者性質(zhì)和處分原則不同。上訴權(quán)是法律賦予當(dāng)事人的一項(xiàng)重要的訴訟權(quán)利，當(dāng)事人享有實(shí)體權(quán)利、訴權(quán)，并享有完全的處分權(quán)，是否行使訴權(quán)可由當(dāng)事人自由選擇，當(dāng)事人有權(quán)依自己的意思選擇上訴與否。二審抗訴是對(duì)原起訴決定的繼續(xù)支持，是行政公益訴訟的延伸，同時(shí)抗訴又具有審判監(jiān)督的性質(zhì)，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院審判活動(dòng)合法性以及審判結(jié)果公正性進(jìn)行監(jiān)督的具體途徑和方式。檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，是因?yàn)榕袥Q、裁定確有錯(cuò)誤，這種錯(cuò)誤既可能有利于行政機(jī)關(guān)，也有可能不利于行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)具有客觀公正的訴訟立場(chǎng)，不同于訴訟當(dāng)事人，是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督職責(zé)的必然要求。抗訴權(quán)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)錯(cuò)誤裁判的糾正義務(wù)，與檢察機(jī)關(guān)的定位相符。二是是否需要法定理由不同。只要當(dāng)事人主觀認(rèn)為一審判決、裁定錯(cuò)誤即可以提起上訴，并不需要任何理由；而作為抗訴則必須具備法定理由，只有檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審判決、裁定確有錯(cuò)誤才能提出抗訴。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審判決、裁定的抗訴權(quán)，既有利于要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法啟動(dòng)二審，確保抗訴的嚴(yán)肅性，又能明確要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)于錯(cuò)誤判決、裁定必須履行抗訴職責(zé)，以利于公益維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)的抗訴具有特殊的法律效力，對(duì)二審抗訴案件，人民法院應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理，而行政訴訟當(dāng)事人的上訴，可以不開(kāi)庭審理。同時(shí)，對(duì)于在二審中當(dāng)事人地位列明，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)被列為公益訴訟人或者抗訴機(jī)關(guān)，而不應(yīng)被列為被上訴人或者上訴人。

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯(cuò)誤，符合抗訴條件的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)，有學(xué)者認(rèn)為，法律監(jiān)督者在履行監(jiān)督職能時(shí)，不可能與作為被監(jiān)督者的人民法院處于平等的地位，況且監(jiān)督者也不能在被監(jiān)督的事項(xiàng)中擁有自身的利益。而享有公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結(jié)果的“自身利益”?洪浩、鄧曉靜：《公益訴訟制度實(shí)施的若干問(wèn)題》，載《法學(xué)》2013年第7期。，因而反對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中身兼訴訟監(jiān)督職能。筆者認(rèn)為，檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)，其主要在程序上產(chǎn)生效力，是一種程序上的權(quán)力救濟(jì)機(jī)制，所有的監(jiān)督事項(xiàng)仍必須經(jīng)過(guò)法院裁判。檢察機(jī)關(guān)行使審判監(jiān)督權(quán)，僅是啟動(dòng)訴訟程序，不是直接糾正違法行政行為或者法院裁判行為；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的目的基于公益而非私益，亦使其在啟動(dòng)審判監(jiān)督程序時(shí)極為審慎。這與刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)享有審判監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)是一樣的，多年來(lái)的司法實(shí)踐表明，由此并不會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)的濫權(quán)。對(duì)行政公益訴訟的法律監(jiān)督是確保行政公益訴訟目的實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，不可或缺。故應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)如認(rèn)為已生效的行政公益訴訟判決、裁定確實(shí)存在錯(cuò)誤，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序提出抗訴，啟動(dòng)再審，糾正錯(cuò)誤。

伴隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步與法治環(huán)境的不斷進(jìn)化，行政方式正在從“行政管理”到“公共行政”轉(zhuǎn)化，行政、公民、司法之間的關(guān)系也正經(jīng)歷著調(diào)整與重塑，推動(dòng)著社會(huì)公共治理水平的提升。檢察機(jī)關(guān)探索的行政公益訴訟，正是這一過(guò)程的重要有機(jī)組成。法治政府建設(shè)既有賴于行政機(jī)關(guān)的自身努力和社會(huì)公眾的監(jiān)督，更需要專業(yè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是保障行政法治運(yùn)行的重要舉措，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際的行政公益訴訟制度，充分發(fā)揮其保護(hù)公益的特有功能。

胡薇，浙江省人民檢察院民事行政檢察處副處長(zhǎng)、檢察員；楊明霞：浙江省人民檢察院民事行政檢察處干部。