收費公路免費政策的問題與對策

■徐 夢

(福建省高速公路有限責任公司，福州 350001)

收費公路免費政策的問題與對策

■徐 夢

(福建省高速公路有限責任公司，福州 350001)

通過對國家出臺的收費公路鮮活農產品免費政策和重大節(jié)假日7座及以下小型轎車免費政策合法性與合理性分析，提出改鮮活農產品免收通行費為直接政府補貼，改重大節(jié)假日免收通行費的車型從7座及以下小型轎車為7座以上大中型客車，以更好地落實“三農”政策，降低收費成本，節(jié)約能源資源，減少污染排放，保障交通安全，達到惠民目的。

收費公路 免費政策 問題及對策

《收費公路管理條例》(中華人民共和國國務院令第417號)第七條規(guī)定，收費公路的經營管理者，經依法批準有權向通行收費公路的車輛收取車輛通行費。同時規(guī)定，軍隊車輛、武警部隊車輛，公安機關在轄區(qū)內收費公路上處理交通事故、執(zhí)行正常巡邏任務和處置突發(fā)事件的統一標志的制式警車，以及經國務院交通主管或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準執(zhí)行搶險救災任務的車輛，免交車輛通行費。進行跨區(qū)作業(yè)的聯合收割機、運輸聯合收割機(包括插秧機)的車輛，免交車輛通行費。

由此可見，《收費公路管理條例》只對軍警車輛、特殊公務車輛、搶險救災車輛和為鼓勵跨區(qū)作業(yè)的農用機械運輸車輛實行免費政策。

2005年，為貫徹中央一號文件精神，交通部發(fā)布了《全國高效率鮮活農產品流通“綠色通道”建設實施方案》(交公路發(fā)〔2005〕20 號)，將確定的國家“五縱二橫”鮮活農產品“綠色通道”免交車輛通行費。為貫徹落實《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》(中發(fā)〔2009〕1號)確定的“長期實行并逐步完善鮮活農產品運銷綠色通道政策，推進在全國范圍內免收整車合法裝載鮮活農產品車輛的通行費”政策，為農村改革發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，2009年12月22日，國家交通運輸部、國家發(fā)改委又發(fā)布了《關于進一步完善和落實鮮活鮮活農產品運輸“綠色通道”政策的通知》(交公發(fā)〔2009〕784號)，全國收費公路開辟鮮活鮮活農產品“綠色通道”，這一免交車輛通行費政策在全國收費公路實行。

2012年，國務院批轉交通運輸部、國家發(fā)改委、財政部、監(jiān)察部、國務院糾風辦《重大節(jié)假日小型客車免收通行費實施方案》，決定每年春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)四個節(jié)假日免收7座及以下客車通行費。

開辟鮮活農產品“綠色通道”的免費政策，無疑是落實國家“三農”政策，促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的良苦用心；而重大節(jié)假日免費政策，主要是想通過這一利好政策拉動內需，惠及民生，促進消費。但幾年的免費政策實施以來，諸多問題逐步顯現，利弊之爭也不絕于耳。

1 存在的主要問題

(1)國家關于綠色通道和重大節(jié)假日免收通行費政策沒有法律依據

《收費公路管理條例》是根據《公路法》第六十八條“收費公路的具體管理辦法，由國務院依照本法制定。”即是說，《收費公路管理條例》是由《公路法》本條授權國務院制定的，而《收費公路管理條例》中關于免收車輛通行費的范圍，僅限于第七條中“軍警車輛、特殊公務車輛、搶險救災車輛和為鼓勵跨區(qū)作業(yè)的農用機械運輸車輛”這4類車輛，既沒有授權其他部門可以擴大免收范圍，也沒有其他關于免收的兜底條款。

由此可見，自2005年開始實施的鮮活鮮活農產品“綠色通道”免收政策和2012年開始實施的重大節(jié)假日小型客車免收政策，均超越了《公路法》和《公路收費管理條例》的范疇，并無法律依據。

有學者認為，《公路法》第六十八條“收費公路的具體管理辦法，由國務院依照本法制定”即是法律授權國務院可以制定諸如鮮活農產品免費和重大節(jié)假日7座及以下小型轎車免費政府的依據。此觀點起碼存在兩大問題：

一是行政行為法無明文授權即禁止，法無明文規(guī)定不可為。也即是說，公權力的行使必須有法律的明文規(guī)定和授權，具體包括，職權法定原則、法律優(yōu)先原則和法律保留原則。職權法定指行政職權的來源與作用都必須具有明確的法律依據，受制于法，越權無效；法律優(yōu)先指法律相對于行政權的優(yōu)越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者無效；法律保留指在國家法律秩序范圍內，某些事項必須專屬于立法者規(guī)范，行政機關不得代為規(guī)定。目前實施的兩項免費政策，《公路法》顯然沒有明文規(guī)定，其他法律沒有涉及，從法理上講，無論是國務院還是交通運輸、改革發(fā)展主管部門，都不得代為規(guī)定。

二是《公路法》第六十八條有“依照本法制定”的概念，公路法中關于收取通行費的規(guī)定體現在第五十九條，目前全國收費公路均符合該條要求。本法中沒有其他條款規(guī)定收費有所例外，更沒有規(guī)定免收通行費的車型、種類。更何況，國務院出臺的《收費公路管理條例》也只明確“軍警車輛、特殊公務車輛、搶險救災車輛和為鼓勵跨區(qū)作業(yè)的農用機械運輸車輛”這4類車輛免收通行費，即使依照《收費公路管理條例》的規(guī)定，國務院也無權制定超出以上4類車輛的免費政策。

(2)綠色通道和重大節(jié)假日免收通行費政策存在諸多不合理因素

一是打破了收費公路法定格局。收費標準的制定，對于政府還貸公路的收費標準，是根據貸款、有償集資款總額、融資成本、償還債務的期限、當地物價指數、收費年限以及交通流量等因素計算確定；對于經營性公路的收費標準，是根據投資總額、融資成本、合理回報、當地物價指數、收費年限以及交通流量等因素確定。《收費公路管理條例》對于政府收費還貸公路和經營性公路的收費期限進行了嚴格限定，其中，收費還貸公里收費期限基本法定，經營性公路收費期限在法定最長限度內通過特許經營協議約定。

2016年度，全國收費公路共減免車輛通行費689.2億元。其中，鮮活農產品運輸車輛減免329.8億元，重大節(jié)假日小型客車免費通行減免237.8億元，其他政策性減免121.6億元，分別占通行費減免總額的47.9%、34.5%和17.6%。

2016年度，福建省收費公路共減免車輛通行費22.2億元。其中，鮮活農產品運輸車輛減免6.9億元，重大節(jié)假日小型客車免費通行減免12.8億元，其他政策性減免2.5億元，分別占通行費減免總額的31.1%、57.7%和11.2%。目前免征范圍還在向冷凍農產品擴大。

重大節(jié)假日的20天，無疑是車流最大、可收費最多的黃金時間。一紙免征政策，不僅直接流失了巨額通行費，也增加了原本已經還本付息非常困難的收費公路經營者償還資金的難度。對于經營性公路來說，無端承擔了社會義務，也導致政府在招商過程中失去公信力，甚至有特許協議政府方違約之嫌。

二是偏離了中央“三農”政策。鮮活鮮活農產品“綠色通道”免收政策偏離了惠農決策意圖?！熬G色通道”免費政策本意是通過免收鮮活農產品通行費，降低此類商品的運輸成本，提高此類產品的收購價格，從而惠及廣大農民，增加農民收入。但實際情況并非如此，這一政策惠及的是從事鮮活農產品的運輸經營者，并沒有增加農民收入，違背了出臺這一政策的初衷。

三是大大增加了收費成本。鮮活鮮活農產品“綠色通道”免收政策增加了大量收費成本。既然有“綠色通道”免收政策，就有偽造鮮活農產品偷逃通行費的招術。有用冷凍箱裝載其他產品的，有用瓜果裝飾水泥的，有在裝載生豬車廂混載鋼材的，五花八門，不一而足。為確保規(guī)費不流失，通行費征收部門與運輸車輛玩起了貓捉老鼠的游戲。收費部門成立專門的稽查隊伍，四班三運轉，進而購置先進設備和儀器對鮮活農產品運輸車輛逐一檢測，全國收費公路每年在此舉上消耗人工成本和設備成本數以億計。加上一部分農產品分類不清，收費人員掌握不準，駕駛人與收費員之間矛盾頻發(fā)，摩擦不斷，增添了許多不和諧因素。

(3)重大節(jié)假日7座及以下小車免征政策弊多利少

一是交通安全。每逢重大節(jié)假日，總是車禍的高峰期。免費政策實施以來，節(jié)假日出行人流大大增加，隨之而來的是交通流量巨增，事故接連發(fā)生。觸目驚心的交通事故，給節(jié)日喜慶歡樂的氛圍投下沉重的陰影，為節(jié)日出行敲響警鐘。2012年第一個實施免費通行的國慶節(jié)，9月30日至10月7日，全國高速公路共發(fā)生道路交通事故68422起，涉及人員傷亡的道路交通事故2164起，造成794人死亡，2473人受傷，直接經濟損失1325萬元。

二是交通擁堵。當前，我國汽車保有量急劇增加，道路承載能力的發(fā)展速度滯后，因此帶來的高速公路擁堵現象也日益顯現。特別是在春運、中秋、國慶等重大節(jié)假日期間，高速公路的擁堵更為嚴重，同時隨著重大節(jié)假日實行高速公路7座及以下小型客車實行免費通行政策實行，探親、旅游的出行車流量急劇增長，給道路交通管理工作帶來巨大的壓力?？v觀高速公路的擁堵的發(fā)生，因道路交通事故造成的占絕大部分。機動車在高速公路上發(fā)生交通事故后，因車輛無法移動、駕駛人法律意識淡薄等原因導致事故車輛長期停放在車道內，造成大面積擁堵。擁堵發(fā)生后，后方車輛車距過近、搶道通行又極易引發(fā)交通事故，再次的交通事故導致路面更加擁堵，由此造成惡性循環(huán)，許多高速公路在重大節(jié)假日成為了停車場。

三是浪費資源。在燃料相同的情況下，一輛5座小轎車勻速行駛每100公里油耗約8升；一輛45座大客車勻速行駛每100公里油耗約20升。即是說，45人出行時，乘5座小轎車每百公里油耗72升，而統一乘坐45座大巴則每百公里油耗只有20升。由此可見，以45人出行為例，乘坐小轎車出行的油耗是乘坐大巴車油耗的3.6倍。

四是增加排放。汽車尾氣對大氣污染已是世界性難題，減少汽車尾氣排放是建設小康社會的重要問題，汽車尾氣中二氧化碳是影響溫室效應的禍首。國際通用的汽車尾氣二氧化碳計算公式為：二氧化碳排放量=油耗公升數×2.7。按照5座小型轎車和45座大型客車百公里耗油量比較，重大節(jié)假日45個人出行，乘坐小轎車出行二氧化碳的排放量是乘坐大巴車二氧化碳排放量的3.6倍。

2 收費公路總體已經收不抵支

建設取得新成績。截至2016年底，全國收費公路里程17.11萬公里，占公路總里程469.63萬公里的3.6%。其中，高速公路12.45萬公里，一級公路2.35萬公里，二級公路2.19萬公里，獨立橋梁隧道1123公里，分別占全國收費公路里程的72.8%、13.7%、12.8%和0.7%。公路建設的持續(xù)加快和投資的持續(xù)增加，為落實穩(wěn)增長、惠民生做出了重要貢獻。

債務性資金占七成。收費公路建設主要依靠銀行貸款等債務性資金，約占六成多。截至2016年底，全國收費公路累計建設投資總額為75857.5億元。其中，財政性資本金投入為12882.1億元，非財政性資本金投入10636.2億元，舉借銀行貸款本金48147.9億元，舉借其他債務本金4191.3億元，分別占收費公路累計建設投資總額的17.0%、14.0%、63.5%和5.5%。

債務余額居高不下。隨著新建收費公路里程和累計建設投資總額的增加，以及建設成本的不斷攀升，我國收費公路債務余額仍居高不下，截至2016年底，全國收費公路年末債務余額為48554.7億元。其中，年末銀行貸款余額41674.5億元，年末其他債務余額6880.2億元，分別占收費公路債務余額的85.8%和14.2%。

總體收不抵支。2016年度，僅政府還貸公路通行費收支缺口2150.6億元。其中，高速公路1928.0億元，一級公路162.3億元，二級公路37.3億元，獨立橋梁隧道23.0億元，分別占政府還貸公路通行費收支缺口的89.7%、7.5%、1.7%和1.1%。

還本付息支出是大頭。政府還貸公路建設累計資本金投入10967.8億元，資本金比例為28.7%。政府還貸公路建設累計債務性資金投入為27205.1億元，占政府還貸公路累計建設投資總額的71.3%。其中，舉借銀行貸款本金25580.1億元，舉借其他債務本金1624.9億元。

高速公路是主體。收費公路中高速公路里程為12.45萬公里，占收費公路總里程的72.8%，政府還貸和經營性兩種模式的高速公路累計建設投資69552.1億元，年末債務余額45635億元，通行費收入4181.4億元，收支缺口3821.7億元。

數字表明，收費公路已經是收不抵支。如果再盲目出臺一些免費政策，無疑對收費公路經營管理單位雪上加霜，大大增加收費公路債務，大大削弱收費公路還本付息能力。

3 調整鮮活農產品和重大節(jié)假日免費政策

(1)調整收費公路鮮活農產品免征政策為補貼方式

改革“綠色通道”免征方式。針對現有鮮活農產品“綠色通道”免征政策，建議改革方式為：對于收費還貸性公路，采用按通行費收入的一定比例或由省級人民政府財政主管部門核定免征收入，從通行費專戶中扣除，通過財政補貼的方式用于農產品種植養(yǎng)殖戶的補助，既更有利于公平和直接補貼到位，又能減輕收費公路經營者的工作難度、避免資源浪費；對于經營性收費公路，不宜強行實施補貼方式，應在法定收費期限內，通過特許經營協議約定。

收費公路鮮活農副產品免征政策的初衷是惠農，但受益的卻是物流環(huán)節(jié)，真正的菜農并沒有多少受益；收費公路鮮活農副產品免征增加了大量收費成本，造成交通不暢；免征中產生很多爭議，引發(fā)太多爭端，不利于收費公路和諧發(fā)展。由政府或由收費公路經營者直接補貼菜農或鮮活農副產品運輸者，將大大降低收費成本，大大減少民事爭端，大大惠及廣大菜農。

(2)調整重大節(jié)假日收費公路通行費免征政策

建議修改《收費公路管理條例》第七條中對于免費車輛的表達，增加“經國務院批準在特定時段通行的其他車輛，免交車輛通行費”，以此行政法規(guī)授權國務院在法定依據范圍內行使重大節(jié)假日免收某個類型車輛通行費。

建議重大節(jié)假日收費公路免征車輛由7座及以下小客車調整為7座以上大、中型客車。理由如下：

①更好地體現惠民政策。重大節(jié)假日免征政策初衷是惠及民眾、鼓勵出游、拉動消費。但7座以下小型客車擁有者或使用者基本為中產階層以上群體，不是惠民政策的對象。而大中型客車的乘客才是中產階層以下群眾，是國家和政府應該照顧的對象。

②更好地節(jié)約能源保護環(huán)境。小型客車免征政策使收費公路重大節(jié)假日車流陡增，交通擁堵，事故頻繁，不符合節(jié)約資源和能源，保護環(huán)境的國策。大中型客車實載率高，周轉量大，能有效節(jié)約能源，保護環(huán)境，減少交通壓力。

③更大限度地緩解交通壓力減少事故。從幾年來小型客車重大節(jié)假日免征政策以來，交通事故的特點是數量多，但重特大事故少，其中重要原因是，重大節(jié)假日上路的駕駛人相當一部分通過租車、借車出行，較少高速公路行駛經驗，難免出現頻繁的交通事故。大中型客車一般為客運企業(yè)所有，有比較完整的車輛管理和駕駛員管理制度，安全生產有所保障。

綜上所述，鮮活農產品“綠色通道”免征政策和重大節(jié)假日7座及以下小型客車免費政策，不僅沒有法律依據，更存在諸多不合理因素。鑒于收費公路存在如此收不抵支的現狀，適時調整國家免收政策，一方面繼續(xù)更好地惠及廣大社會群體，另一方面可以大大減少收費成本，達到收費公路健康良性發(fā)展，為國民經濟作出更大的貢獻。

[1]交通運輸部2016年全國收費公路統計公報

[2]福建省交通運輸廳2016年福建省收費公路統計公報