方益權(quán) 金 淵
地方立法過程中的公眾參與及其優(yōu)化路徑研究
方益權(quán) 金 淵*
當(dāng)前,公眾參與地方立法面臨 “兩點(diǎn)一線”的三重困境,致使公眾參與地方立法的效度較低?!皟牲c(diǎn)”的困境是指公眾一端參與地方立法動(dòng)力不足,立法機(jī)關(guān)一端吸收立法民意能力不足;“一線”的困境是指立法民意傳輸渠道運(yùn)力不足。三重困境從立法民意的動(dòng)力、傳輸、吸收三方面阻礙公眾卓有成效地參與到地方立法過程中來。為了達(dá)成更有效的公眾參與地方立法目標(biāo),需要強(qiáng)化公眾參與力量、疏通公眾參與途徑、提升公眾參與實(shí)效,最終形成有力、有序、有效的開門立法新格局。
公眾參與 地方立法 優(yōu)化路徑
黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、公眾參與是提升地方立法質(zhì)量的三駕馬車,三股力量精準(zhǔn)發(fā)力、協(xié)同推進(jìn)是促進(jìn)地方立法工作又好又快發(fā)展的必然要求。當(dāng)前,從各地的立法實(shí)踐考察,體制內(nèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的協(xié)作立法工作總體較為順暢,而體制外公眾參與地方立法的運(yùn)行卻效度不高。檢視公眾一端,“無力”與 “無序”將公眾參與地方立法的窘境展露無余;檢視地方立法機(jī)關(guān)一端,“無法”與 “無責(zé)”降低了立法機(jī)關(guān)消化與吸收立法民意的能力,致使立法民意難以轉(zhuǎn)化為地方法規(guī)。這不僅使地方立法成果的民主性大打折扣,也使依法治國(guó)的基礎(chǔ)受到侵蝕。
公眾參與地方立法面臨 “兩點(diǎn)”與 “一線”的三重困境。
主動(dòng)參與是公眾參與立法的應(yīng)有之義,也是公眾行使民主權(quán)利的生動(dòng)演繹。但從各地開門立法實(shí)踐來看,公眾參與立法意愿不強(qiáng)烈,即使某項(xiàng)開門立法的討論事項(xiàng)關(guān)乎個(gè)人或群體利益,多數(shù)公眾仍抱著冷漠的參與心理排拒參與立法,公眾參與立法陷入動(dòng)力危機(jī)。
事實(shí)上,在新的立法體制中,公眾參與已被擺在突出位置,成為加速實(shí)現(xiàn)立法民主化與科學(xué)化的關(guān)鍵,尤其在地方立法權(quán)下放后更是給公眾參與帶來諸多便利,但公眾參與地方立法動(dòng)力嚴(yán)重不足則是立法體制設(shè)計(jì)時(shí)所未料及的。開門立法工作實(shí)際上只有黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)這兩架馬車驅(qū)動(dòng)前進(jìn),而公眾參與在本身發(fā)力不足的情況下,更多地需要借力于前兩股力量推進(jìn),反而拖累立法工作全局推進(jìn)速度。公眾參與動(dòng)力缺失之下,開門立法工作本身被迫發(fā)生 “變異”以求 “生存”,出現(xiàn) “機(jī)關(guān)主動(dòng)開門,機(jī)關(guān)主動(dòng)拉人,機(jī)關(guān)自導(dǎo)自演,公眾被動(dòng)參與”的怪相,開門立法實(shí)際操作走樣嚴(yán)重。若立法機(jī)關(guān)遲遲無法打開公眾參與立法缺失的局面,一旦公眾總體上對(duì)開門立法形成 “不需要自己參與”的意識(shí),則再次打開公眾參與立法局面只會(huì)更加艱難。因此,提升公眾參與立法動(dòng)力的工作已到了關(guān)鍵時(shí)刻。
開門立法的生命力在于寬廣的公眾參與途徑。參與途徑是公眾參與動(dòng)力的入口,也是公眾參與動(dòng)力轉(zhuǎn)向參與效力的必經(jīng)之路,其暢通程度直接關(guān)系到公眾參與效度。參與途徑是否暢通就如機(jī)體呼吸是否順暢,直接關(guān)系到公眾參與立法整體生命力的強(qiáng)弱。
當(dāng)前,公眾參與途徑存在若干問題,使公眾參與立法處于無序狀態(tài)。第一,公眾參與途徑較為單一,主要是立法聽證會(huì)和網(wǎng)上征集意見,且這些措施未被充分利用。公眾無法在多元的參與途徑中選擇最符合自身偏好的參與方式,這無形中排除部分公眾參與到立法中來,造成參與主體不全面。第二,公眾參與途徑形式主義、泡沫化現(xiàn)象嚴(yán)重。部分立法實(shí)踐中,“其實(shí)決策者早已決定執(zhí)行某個(gè)決策,只不過是走過場(chǎng)”,①江雪:《公眾參與:一場(chǎng)推動(dòng)民主立法的實(shí)驗(yàn)》,華商網(wǎng):http://news.hsw.cn/2007-12/21/content_6733212.htm, 2017年7月27日訪問?!凹词乖俳?jīng)過公眾參與的評(píng)論,往往也很少會(huì)有重大修改”。②王錫鋅:《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》,中國(guó)民主法制出版社2007年版,第77頁(yè)。按照謝莉·安思汀在 《公民參與的階梯》一文中對(duì)公眾參與深度的三種分類,當(dāng)下我國(guó)開門立法僅履行了通知作用,公眾參與立法仍處于象征性參與階段。第三,公眾參與立法階段不全面。實(shí)踐中,開門立法呈現(xiàn)出 “虎頭蛇尾”的特征,公眾參與途徑隨立法程序推進(jìn)而愈加狹窄,到審議、表決階段鮮有開放公眾參與途徑?!胺晌瘑T會(huì)的審議過程直接決定如何修改法律或地方法規(guī)的草案,和是否建議常委會(huì)委員長(zhǎng) (主任)會(huì)議將法律或地方法規(guī)的草案交付表決。然而,法律委員會(huì)的審議過程卻從不公開”。③蔣勁松:《中國(guó)立法過程公共參與的理論與實(shí)踐》,載《立法過程中的公共參與》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版,第6頁(yè)。事實(shí)上,這樣前寬后窄漏斗型的公眾參與途徑使公眾始終無法進(jìn)入到立法的核心地帶,公眾參與對(duì)立法的影響力也像水波一樣,越推越遠(yuǎn)、越推越薄直至消失不見。
以上三大問題暴露出公眾參與途徑開放性不穩(wěn)定的問題,途徑本身在開門立法與閉門立法之間搖擺不定,即無秩序可言,也無規(guī)則可循。公眾在陰晴不定的立法環(huán)境下完全喪失對(duì)機(jī)關(guān)開放途徑的預(yù)測(cè),無形中也演化為公眾參與立法的阻力,使本已飽受無力困擾的公眾參與再遭受途徑無序的困擾。這對(duì)提升公眾參與立法有效性工作而言更是雪上加霜。
如果將公眾參與途徑視為食道,那么機(jī)關(guān)吸收工作則是扮演胃的角色,將由體制外傳遞而來的民意養(yǎng)分消化吸收,孕育出兼具民主與科學(xué)基因的立法胚胎。作為吸收立法民意的唯一出口,機(jī)關(guān)吸收工作也是促成立法民意到地方法規(guī)騰躍的關(guān)鍵。在這一騰躍中,機(jī)關(guān)和立法民意是基本影響因子,兩者形成合力,共同呈現(xiàn)出公眾參與立法的最終效果。然而,無論是公眾輸出一端還是機(jī)關(guān)吸收一端,均表現(xiàn)出不良癥狀。概括而言,公眾一端輸出立法民意少、輸出質(zhì)量不高;機(jī)關(guān)一端吸收立法民意少,吸收效果不好。
檢視立法民意本身,存在 “數(shù)量少、質(zhì)量低、說理弱”的問題:數(shù)量上,公眾一端輸出立法民意少,最終傳遞到機(jī)關(guān)一端的更少;質(zhì)量上,立法民意較粗糙,多數(shù)難以被機(jī)關(guān)采納;支持弱,對(duì)觀點(diǎn)論證不充分。這些問題在公眾參與專業(yè)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目時(shí)尤其突出。當(dāng)立法民意本身 “沒有料”時(shí),立法民意與立法文本將始終保持油水分離的狀態(tài),再多的立法民意對(duì)于立法工作而言都將淪為無意義的空氣震動(dòng)。與此同時(shí),機(jī)關(guān)吸收立法民意工作也面臨 “無米下鍋”的局面,公眾參與立法效度極低。
檢視機(jī)關(guān)開門立法全程,存在 “前段重征集,中段輕處理,末段難吸收”的現(xiàn)狀。在這一現(xiàn)狀中,機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地將開門立法的重心前傾而非后置,吸收民意工作反倒成為收集工作的附庸,吸收立法民意工作實(shí)際上被架空。開門立法實(shí)際中,機(jī)關(guān) “經(jīng)常是大張旗鼓地征集意見,而意見有沒有采納、采納了多少,往往沒有解釋和說明”,④參見前引③,蔣勁松文。關(guān)鍵的吸收階段未以公眾看得見的方式呈現(xiàn)出來,意味著機(jī)關(guān)擺脫了公眾監(jiān)督,立法民意極有可能遭受不公正的對(duì)待。
在對(duì)公眾參與困境的分析中,我們既不能忽視各階段間的交叉感染,也要深入檢查各困境自身的免疫缺陷。而在自身缺陷中,機(jī)關(guān)、公眾與制度深刻地影響公眾參與立法的整體格局,終成三重困境。
如同立法過程中各方力量較量并最終定型為法律規(guī)則,公眾做出是否參與立法的決定過程也與之相類似。公眾選擇是否參與立法的背后,實(shí)則隱藏著一段正負(fù)力量激烈對(duì)抗的過程,并最終或是推動(dòng)或是阻礙公眾踏入立法之門。實(shí)踐中,公眾參與立法阻力大于推力,呈現(xiàn)出死氣沉沉的公眾參與立法局面。
通過法治源頭的參與以張揚(yáng)自身權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福祉是公眾參與立法最直接、最主要的動(dòng)力。但是,在實(shí)踐中立法機(jī)關(guān)吸收公眾意見不充分,距離公眾參與預(yù)期仍有距離,直接導(dǎo)致公眾參與立法動(dòng)力不足。
反觀阻力一端,至少積聚著觀念障礙、經(jīng)濟(jì)障礙兩股消極力量,并與公眾參與立法的推力形成對(duì)壘之勢(shì)。公眾長(zhǎng)期被排斥在政治參與之外,“造成民眾的集體無意識(shí)心理,普通百姓把自己排除在政治外已經(jīng)成為一種社會(huì)習(xí)慣”;⑤李高協(xié):《地方立法和公眾參與》,甘肅文化出版社2005年版,第320頁(yè)。建國(guó)后一段時(shí)期,政治參與的失敗使公眾對(duì)政治極為敏感,“敏感到只要涉及政治就不能隨便開口討論,這樣一種政治挫折與逃避感極大地影響了公眾的自主意識(shí),進(jìn)而制約著公眾參與的積極性與主動(dòng)性”。⑥姚岳絨:《立法過程中公眾參與問題研究》,載《新時(shí)期中國(guó)立法反思》,學(xué)林出版社2004年版,第172頁(yè)。直至今日,我國(guó)公眾仍表現(xiàn)出對(duì)政治敏感、認(rèn)同感不高、政治情感淡薄的問題,加之當(dāng)下基層民主實(shí)踐的匱乏,這些陳舊的觀念遲遲得不到更新。沉重的觀念障礙成為公眾參與立法的第一道阻力。另外,經(jīng)濟(jì)因素的強(qiáng)勢(shì)介入則使公眾參與立法的阻力遠(yuǎn)占上風(fēng),多數(shù)公眾一邊倒地選擇不參與立法。各地開門立法實(shí)踐中往往需要公眾 “自帶干糧”,自費(fèi)參與立法。對(duì)個(gè)人而言,因參與立法而承擔(dān)的必要經(jīng)濟(jì)成本消減了公眾參與動(dòng)力;對(duì)全體公眾而言,又陷入集體行動(dòng)困境,束縛多數(shù)人參與立法的手腳。
公眾參與立法的推動(dòng)力在兩股消極力量的壓迫下獨(dú)木難支,而公眾參與立法的動(dòng)力困境由此生成。
造成公眾參與途徑單一、范圍不全面、形式化嚴(yán)重等問題的原因是多方面的,而 “將機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)公眾監(jiān)督的籠子里,而權(quán)力本身卻有鑰匙”是重要原因。
事實(shí)上,機(jī)關(guān)對(duì)開門立法有 “想要開門立法的面子,不想要公眾監(jiān)督的里子”的矛盾心理。一方面,機(jī)關(guān)想要開門立法光鮮亮麗的 “面子”。開門立法因有著光鮮的形式而受到熱捧。即使在經(jīng)驗(yàn)不足、人員不足的情況下,各地立法機(jī)關(guān)仍一股腦兒地開門立法,以標(biāo)榜立法成果的民主化與科學(xué)化。開門立法這一工作方式成為炫耀地方立法政績(jī)的新把式,更是加劇了開門立法熱。另一方面,機(jī)關(guān)不想要開門立法下公眾參與監(jiān)督的 “里子”。開門立法意味著開放公眾參與途徑,公眾對(duì)立法的監(jiān)督也隨之加強(qiáng),機(jī)關(guān)從封閉的立法環(huán)境中一下子被 “推到”公眾面前,必然承受壓力,難免遭受批評(píng),自然不合機(jī)關(guān)心意。
開門立法的 “面子”與 “里子”交織在一起的,難以分離。然而,這一問題卻在機(jī)關(guān)對(duì)途徑的控制中得到 “圓滿”的解決。法律規(guī)定 “法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整,需要進(jìn)行聽證的,應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)”,但何為 “重大利益”由機(jī)關(guān)判斷,間接賦予機(jī)關(guān)自主決定是否開放公眾參與立法途經(jīng)的權(quán)力。這意味著,機(jī)關(guān)可通過掌控立法途徑而靈活控制公眾參與流量,進(jìn)而調(diào)整自身受監(jiān)督的強(qiáng)度及工作壓力。當(dāng)接踵而至的壓力與難度一旦超過機(jī)關(guān)最大承載力,機(jī)關(guān)便啟動(dòng)自我保護(hù)裝置,通過行使控制途徑的權(quán)力,壓縮公眾參與途徑,擺脫公眾監(jiān)督。如此一來,機(jī)關(guān)獲得開門立法光彩的 “面子”,又在一定程度上躲避公眾參與監(jiān)督的 “里子”。可以說,機(jī)關(guān)在開門立法形式光彩和實(shí)質(zhì)負(fù)擔(dān)中尋找到最舒適的平衡點(diǎn)。
然而,這一平衡一旦突破了底線,開門立法工作便極有可能淪為形象工程。由于 “已有對(duì)公眾參與途徑的規(guī)定仍顯原則和籠統(tǒng),缺少必要的保障性規(guī)定和配套性措施;另一方面,已有的制度還缺少法律保障”,⑦游勸榮:《地方立法中擴(kuò)大公眾參與問題的思考》,載 《地方立法研究 (2009年卷)》,遼寧人民出版社2010年版,第198頁(yè)。使立法途徑開放程度不斷下滑。相關(guān)法律無底線與無強(qiáng)制性的規(guī)定給機(jī)關(guān)裁量騰出極大的空間:機(jī)關(guān)是否接受公眾監(jiān)督及受到何種監(jiān)督程度的權(quán)力在機(jī)關(guān),權(quán)力本身便通過對(duì)公眾參與途徑的影響牢牢控制外部公眾監(jiān)督的力量??梢哉f,本想通過發(fā)揮開門立法協(xié)商、監(jiān)督價(jià)值以督促機(jī)關(guān)用好立法權(quán)的愿望在 “將機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)進(jìn)公眾監(jiān)督的籠子里,而權(quán)力本身卻有鑰匙”的制度缺陷中化為泡影。
公眾參與途徑在機(jī)關(guān)權(quán)力巨大引力下被扭曲,使本無明確法律劃定運(yùn)行軌道的公眾參與立法程序運(yùn)行的軌跡呈現(xiàn)出不穩(wěn)定、無秩序的狀態(tài),而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的公眾參與立法途徑單一、參與范圍不全面、形式化傾向等問題正是機(jī)關(guān)強(qiáng)大的權(quán)力對(duì)于參與途徑具體而生動(dòng)的負(fù)面演繹。
就公眾一端而言,公眾輸出立法民意難的背后實(shí)則隱藏著公眾收集立法信息難、分析立法信息難、處理立法信息難的困境。在我國(guó),80%的社會(huì)信息資源掌握在政府部門手中,政府是最主要的信息生產(chǎn)者、使用者和發(fā)布者。⑧周健:《開放政府信息》,載 《人民日?qǐng)?bào)》2000年3月22日第9版。當(dāng)前,政府公開信息工作不甚理想,存在公開信息方式不統(tǒng)一、內(nèi)容不全面等問題,導(dǎo)致公眾收集立法信息難,輸出信息更難。如果參與者不能獲得充分的信息,那么 “公眾對(duì)政府的方案可能完全失去評(píng)價(jià)的能力,公眾參與自然也就很難發(fā)揮建設(shè)性的功能”。⑨參見前引②,王錫鋅書,第114頁(yè)。掌握必要的立法信息,但沒有分析和處理立法信息的能力,卻想要高質(zhì)量的信息輸出也是不可能的。當(dāng)下公眾參與者素質(zhì)不高,難以在龐雜的數(shù)據(jù)池中挖掘有效信息,難以提出觀點(diǎn)鮮明、理由充分的立法建議;同時(shí),公眾在自身能力不足而外界無支援的情況下,難以形成令人信服的立法建議,立法建議被采納的可能性也大為降低。
就機(jī)關(guān)一端而言,吸收少的表象背后隱藏著機(jī)關(guān)無監(jiān)督不自覺、無標(biāo)準(zhǔn)不客觀、無法律不強(qiáng)制、無責(zé)任不嚴(yán)肅等問題。第一,無監(jiān)督不自覺。是指公眾參與立法途徑呈現(xiàn)出前寬后窄的特征,公眾監(jiān)督則前緊后松乃至到消失,機(jī)關(guān)在無公眾監(jiān)督的環(huán)境下吸收立法民意的自覺性大為減弱。第二,無標(biāo)準(zhǔn)不客觀。一套準(zhǔn)確評(píng)估、科學(xué)決斷的公眾意見評(píng)價(jià)機(jī)制是立法公正的重要體現(xiàn)。然而,當(dāng)下對(duì)立法民意的評(píng)價(jià)已然缺少公眾民主監(jiān)督之際,又缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)以供衡量,在機(jī)關(guān) “一言廢民意、一言立民意”的魯莽決斷中,機(jī)關(guān)吸收立法民意的公正性難免受到質(zhì)疑。第三,無法律不強(qiáng)制。即使是高質(zhì)量的立法民意,法律也并未強(qiáng)制其對(duì)機(jī)關(guān)形成硬性約束,機(jī)關(guān)吸收立法民意工作存在極大的彈性空間,易滋生立法腐敗。第四,無責(zé)任不嚴(yán)肅。當(dāng)前機(jī)關(guān)立法活動(dòng)處于法治化規(guī)范缺失的境地,機(jī)關(guān)開門立法無責(zé)任 “使中國(guó)的立法工作成為隨便怎么做、做好做壞都無所謂的一項(xiàng)不存在責(zé)任、不需要負(fù)責(zé)的 ‘最幸福’的工作”。⑩周旺生:《論立法法與其歷史環(huán)境——關(guān)于立法法研究的一個(gè)方法論問題》,載 《法學(xué)論壇》2003年第5期。責(zé)任缺失之下,機(jī)關(guān)對(duì)吸收立法民意不嚴(yán)肅,導(dǎo)致民意流失嚴(yán)重。
當(dāng)前,需從公眾參與立法的外部環(huán)境入手,更多著眼于制度本身的建構(gòu),以制度建構(gòu)治療機(jī)關(guān)與公眾各自的 “免疫缺陷”,并在制度保障下源源不斷地將公眾參與動(dòng)力升華為參與效力,圓公眾參與夙愿,成地方良法之制。
1.加強(qiáng)公眾參與推力
實(shí)現(xiàn)自身參與愿望是公眾參與立法最直接的動(dòng)力。加強(qiáng)公眾參與推力,就是要遵循 “有力的吸收回饋有力的參與”的思路,以機(jī)關(guān)吸收立法民意的效率提高公眾參與立法動(dòng)力。這要求立法機(jī)關(guān)完善相關(guān)機(jī)制,認(rèn)真對(duì)待立法民意,尤其要做好末端吸收立法民意的工作,最大程度實(shí)現(xiàn)公眾參與預(yù)期,讓公眾參與立法更有推力。
2.削弱公眾參與阻力
(1)做好改良公眾參與環(huán)境的事
做好改良公眾參與環(huán)境的事,即要準(zhǔn)確定位原因,通過改善現(xiàn)有的制度環(huán)境,消減公眾參與阻力。面對(duì)公眾參與者在觀念、經(jīng)濟(jì)上的多重障礙,要給予公眾全方位的支持,消減參與立法的阻力。高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨,在公眾參與者經(jīng)濟(jì)狀況不佳之際,可設(shè)立公眾參與立法補(bǔ)貼制度,以財(cái)政承擔(dān)公眾參與立法的成本,為公眾備好飯菜而不是餓著肚子參與立法,消除公眾參與立法的后顧之憂。對(duì)公眾參與的支持不僅體現(xiàn)在物質(zhì)方面,也體現(xiàn)在精神方面。可設(shè)立機(jī)關(guān)采納公眾意見證明制度和評(píng)選最佳立法建議活動(dòng),對(duì)機(jī)關(guān)采納的立法民意和評(píng)選出的最佳立法建議出具書面證明,予以精神獎(jiǎng)勵(lì)。為超越烏合之眾式的公眾參與方式,要積極引導(dǎo)公眾通過組織化的參與方式擺脫集體行動(dòng)困境,更好地達(dá)到節(jié)約公眾參與成本、增強(qiáng)參與力量、實(shí)現(xiàn)參與目的的良好效果。除以上直接手段外,還可借力于基層民主,積極引導(dǎo)公眾參與村委會(huì)、居委會(huì)等基層的公共事務(wù)中來,梯度提升公眾參與包括立法事務(wù)在內(nèi)的公共事務(wù)的能力,間接提升公眾參與精神,曲線達(dá)成提升公眾參與立法能力的目標(biāo)。
(2)說好鼓勵(lì)公眾參與立法的話
說好鼓勵(lì)公眾參與立法的話,即要做好鼓勵(lì)公眾參與立法的宣傳工作。在做好相關(guān)宣傳工作時(shí),要以公眾參與者為視角,以克服公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向,找準(zhǔn)宣傳工作著力點(diǎn),在宣傳方式、內(nèi)容等方面做好若干調(diào)整。第一,轉(zhuǎn)變宣傳方式,采取動(dòng)畫宣傳、具體事例宣傳等多樣化的宣傳方式,提升宣傳效果。第二,將宣傳內(nèi)容具體化,尤其要精準(zhǔn)發(fā)力,突出對(duì)提升公眾參與立法而定制的新舉措的宣傳和解讀工作,打消公眾參與顧慮。第三,做好公眾參與立法全程的宣傳工作,突出宣傳立法過程的階段性成果??稍O(shè)計(jì)立法成果實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)表,通過網(wǎng)絡(luò)方式實(shí)時(shí)宣傳開門立法的階段性成果,鼓勵(lì)公眾持續(xù)參與立法活動(dòng)。第四,做好立法后宣傳工作,對(duì)吸納或未吸納的立法建議主動(dòng)作出說明,取得公眾參與立法的效度信賴。
機(jī)關(guān)單邊開放公眾參與途徑的權(quán)力無規(guī)制是導(dǎo)致開放公眾參與立法途徑遲緩和單一的主要原因。因而,通過 “加法”工作,完成 “減權(quán)”目標(biāo),繼而達(dá)成 “加壓”效果,督促機(jī)關(guān)開放公眾參與途徑,同時(shí)給予機(jī)關(guān)處理壓力的資源支持,是保持途徑持續(xù)開放和多元開放的具體路徑。其中,完善法律規(guī)定是擴(kuò)大公眾參與途徑的重中之重,而給予機(jī)關(guān)支持則是保證開放公眾參與途徑不流于形式的關(guān)鍵。
1.完善法律規(guī)定,壓縮權(quán)力空間
為達(dá)成減權(quán)的目標(biāo),要做好完善法律相關(guān)規(guī)定的 “加法”工作,對(duì)機(jī)關(guān)權(quán)力編織細(xì)密的法律規(guī)定,使機(jī)關(guān)權(quán)力始終在法律規(guī)制下運(yùn)作。第一,填補(bǔ)法律空白,做到有法可依。填補(bǔ)對(duì)機(jī)關(guān)開放途徑的權(quán)力法律規(guī)制缺失的部分,使機(jī)關(guān)開放途徑的權(quán)力始終有法可依、有法可予以規(guī)制。第二,細(xì)化相關(guān)規(guī)定,減少模糊用語。將保障公眾參與立法途徑的原則性規(guī)定展開,將寬泛的規(guī)定細(xì)化,準(zhǔn)確描述標(biāo)準(zhǔn)的開放動(dòng)作,確保機(jī)關(guān)開門立法活動(dòng)不變形、不走樣。第三,設(shè)定開放基線,加強(qiáng)法律強(qiáng)制。對(duì)機(jī)關(guān)開放公眾參與途徑的種類、范圍等作底線規(guī)定,并以法律強(qiáng)制予以保障,使開放程度始終保持在一定水平之上。
2.加強(qiáng)資源支持,發(fā)揮途徑價(jià)值
民主是昂貴的,更高水平的民主意味著消耗更多的立法資源。在法律強(qiáng)制下整體拔高開放水平后,不僅公眾一端參與立法費(fèi)用增加,機(jī)關(guān)一端在人員、經(jīng)費(fèi)、編制等方面也是捉襟見肘,如不及時(shí)補(bǔ)充則會(huì)出現(xiàn) “蘿卜快了不洗泥”的現(xiàn)象,在一定程度上影響公眾參與立法質(zhì)量乃至流于形式。為此,機(jī)關(guān)須做好立法資源的補(bǔ)給工作,對(duì)開放途徑所需要的資源統(tǒng)籌安排,配足與開放途徑規(guī)模相稱的人員、編制、經(jīng)費(fèi)等資源,使立法資源不僅能在形式上支撐開放公眾參與途徑規(guī)模本身,同時(shí)在開放后仍有余力延長(zhǎng)公眾參與立法的時(shí)間與范圍、提供更多元的參與方式等,真正發(fā)揮公眾參與立法途徑的價(jià)值,不斷增強(qiáng)開門立法的生命力。
機(jī)關(guān)吸收難,既有立法民意質(zhì)量不高的原因,也有機(jī)關(guān)吸收工作不到位的原因,因而破解機(jī)關(guān)吸收難問題應(yīng)兩手抓,在公眾一端緊抓輸出民意的質(zhì)量,在機(jī)關(guān)一端緊抓輸入立法民意的吸收效率。
1.加強(qiáng)信息輸入與技術(shù)輸入以提升立法民意質(zhì)量
(1)完善機(jī)關(guān)信息公開制度,加強(qiáng)信息輸入
信息就是權(quán)力,只有從制度上保障民眾對(duì)政府活動(dòng)和公共生活的知情權(quán),才談得上有序的、有效的公眾參與。只有更充分的信息公開,才有更充分的信息輸入,公眾才會(huì) “有話說”。在機(jī)關(guān)自覺公布立法信息不足之際,以外部強(qiáng)制公布立法信息則是必然選擇。因此,應(yīng)將機(jī)關(guān)公布立法信息工作納入法治化軌道,使機(jī)關(guān)公布立法信息成為規(guī)定動(dòng)作;應(yīng)明確機(jī)關(guān)公布立法信息的方式、范圍、時(shí)限等具體內(nèi)容,使機(jī)關(guān)立法信息公開工作具體可操作;應(yīng)明確機(jī)關(guān)立法信息公開責(zé)任,使立法信息公開有強(qiáng)制。
(2)配置公眾參與立法助理,加強(qiáng)技術(shù)輸入
有效的立法信息處理是有效參與立法的基礎(chǔ)和前提。如果公眾僅是掌握立法信息,卻沒有足夠的處理立法信息的能力,就不可能形成高質(zhì)量的立法建議。在公眾參與素養(yǎng)一時(shí)難以迅速提升之際,以技術(shù)支持輔助公眾處理立法信息成為提高公眾輸出立法民意質(zhì)量短平快的手段。為此,要加強(qiáng)對(duì)公眾的技術(shù)輸入,配置公眾參與者立法助理,以專業(yè)的立法技術(shù)人員輔助公眾參與立法,讓公眾不僅能 “有話說”,并能說出 “有用的話”。在立法助理的技術(shù)支持下,公眾提出的高質(zhì)量的立法民意也被賦予更多進(jìn)入立法文本的機(jī)會(huì)。
2.加強(qiáng)公眾監(jiān)督與法律監(jiān)督以提高機(jī)關(guān)吸收效率
(1)以公眾監(jiān)督鞏固吸收效果
陽光是最好的防腐劑,也是機(jī)關(guān)吸收工作的催化劑。在監(jiān)督立法機(jī)關(guān)吸收立法民意的工作中,要貫徹 “以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”原則,通過開放公眾參與旁聽審議、表決等方式,讓公眾參與監(jiān)督一竿子到底。
(2)以客觀標(biāo)準(zhǔn)壓縮機(jī)關(guān)恣意
主觀選擇固然重要,客觀標(biāo)準(zhǔn)更顯公正。設(shè)計(jì)科學(xué)合理的立法民意評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系是將衡量立法民意質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)以 “成文法”的形式固定下來,壓縮機(jī)關(guān)恣意空間,使立法民意公平、公正地被評(píng)價(jià)。
(3)以法律強(qiáng)制強(qiáng)化吸收效果
實(shí)踐證明,不論立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾的立法意見采納或不采納,都應(yīng)采取公開的方式反饋給公眾,并說明理由,這樣才能實(shí)現(xiàn)對(duì)立法機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督,使公眾參與落實(shí)到實(shí)處。這要求機(jī)關(guān)須第一時(shí)間回應(yīng)公眾意見的處理結(jié)果;對(duì)于未采納的立法民意,機(jī)關(guān)還須作出不予采納意見的說明,避免機(jī)關(guān)專斷。比如 《廣州市規(guī)章制度制定公眾參與辦法》建立的公眾意見反饋制度,積極采用網(wǎng)絡(luò)反饋方式,規(guī)定機(jī)關(guān)反饋的時(shí)限等,認(rèn)真回應(yīng)公眾意見,取得了良好的效果。
(4)以法律責(zé)任矯正吸收行為
這要求按照 “權(quán)責(zé)一致”的原則,設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的地方立法責(zé)任體系,在吸收過程中對(duì)違反規(guī)定而不開放公眾參與途徑、不回應(yīng)公眾意見、不說明不予采納民意的理由等行為予以懲戒,督促立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格做好吸收立法民意工作。
(責(zé)任編輯:陳毅堅(jiān))
10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.011
*方益權(quán),溫州大學(xué)副校長(zhǎng),浙江省社會(huì)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng),博士,教授;金淵,溫州大學(xué)法政學(xué)院15級(jí)碩士研究生。本文系溫州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題 “地方立法中提升公眾參與積極性及有效性的路徑探究” (項(xiàng)目編號(hào):16wsk04)和溫州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目 “互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代地方立法的民意征集機(jī)制研究——以溫州為例”(項(xiàng)目編號(hào):3162016003)的階段性成果。