區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治：軟硬法混合規(guī)制

楊治坤

區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治：軟硬法混合規(guī)制

楊治坤*

在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治領(lǐng)域，硬法與軟法發(fā)揮各自的優(yōu)勢，相得益彰，呈現(xiàn)出一種軟硬法混合規(guī)制的趨勢。硬法規(guī)制以區(qū)域協(xié)同立法模式和區(qū)域共同立法模式為代表，而軟法規(guī)制以行政協(xié)議模式為典型。區(qū)域協(xié)同立法模式在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的立法信息溝通、立法技術(shù)規(guī)則共享和立法經(jīng)驗交流等方面進(jìn)行協(xié)同。區(qū)域共同立法模式是區(qū)域內(nèi)享有地方立法權(quán)的共同上一級主體對區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治事項進(jìn)行統(tǒng)一立法，并且在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實施。行政協(xié)議模式由區(qū)域內(nèi)各行政主體就區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治事務(wù)達(dá)成協(xié)議，各自信守承諾，踐行共同商定事項。

區(qū)域大氣污染 聯(lián)合防治 硬法規(guī)制 軟法規(guī)制

一、區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治軟硬法混合規(guī)制趨勢

區(qū)域性復(fù)合型的大氣污染問題給現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來了巨大的挑戰(zhàn)，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個行政區(qū)大氣污染防治的管理模式難以有效解決當(dāng)前愈加嚴(yán)重的區(qū)域大氣污染問題——區(qū)域大氣污染的聯(lián)合防治模式是大勢所趨。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，不僅是對當(dāng)前環(huán)境管理體制的拓展甚至是反叛，也對當(dāng)前我國既有的法律規(guī)范體系提出新的要求。聯(lián)合防治的主體多元化，其引申的治理規(guī)則也應(yīng)當(dāng)是多元的。傳統(tǒng)的硬法規(guī)范體系顯示出固有的局限性，而以行政協(xié)議為形式的軟法則可在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治中大展身手。在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治中，硬法與軟法可以聯(lián)手，發(fā)揮各自規(guī)范優(yōu)勢，相得益彰，形成一種軟硬法混合規(guī)制方式。

（一）區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治硬法規(guī)制

在區(qū)域府際合作過程中，行政區(qū)域和利益主體不能改變，國家統(tǒng)一的法制卻滿足不了區(qū)域經(jīng)濟一體化的需求，但區(qū)域一體化又必須有法制的保障。①葉必豐：《長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)》，載 《上海交通大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第6期。區(qū)域一體化或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，在更為具體的層面，如區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治法制化的任務(wù)，除中央層面的統(tǒng)一立法規(guī)范外，應(yīng)當(dāng)由區(qū)域內(nèi)各地方政府及其職能部門來分別完成。根據(jù) 《憲法》和新修訂的 《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市享有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。區(qū)域內(nèi)享有地方立法權(quán)的權(quán)力機關(guān)和地方政府可以通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，來彌補在區(qū)域大氣污染防治方面中央層面立法的不足，以進(jìn)一步完善區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法。

但是，傳統(tǒng)的地方立法模式并不能有效解決跨行政區(qū)域的公共行政事務(wù)問題，包括區(qū)域大氣污染治理。按照 《憲法》規(guī)定，地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，根據(jù)本地方的實際情況制定，故而稱作 “不抵觸”原則。②劉莘主編：《行政立法原理與實務(wù)》，中國法制出版社2014年版，第64頁。地方立法包括享有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會、地方人民政府。在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治領(lǐng)域，相關(guān)地方立法在遵守合憲性、合法性原則的前提下，還有四個方面值得注意：一是地方立法必須考慮本行政區(qū)域內(nèi)的行政權(quán)力和公民的關(guān)系的基本狀況，任何照搬其他地方立法的做法都不是實事求是的做法，可能構(gòu)成違法；二是地方立法只限于本行政區(qū)域，涉及其他行政區(qū)域行政機關(guān)權(quán)力義務(wù)安排的立法內(nèi)容也可能構(gòu)成違法；三是作為與中央立法相對的地方立法，在內(nèi)在品格上不能違背上位法的基本精神與立法原則，在外在形態(tài)上也不能與上位法法律規(guī)范相抵觸；四是處理地方立法與中央各部委規(guī)章的沖突，應(yīng)當(dāng)避免兩種傾向——過于強調(diào)地方立法的自主性或者過于強調(diào)地方立法的從屬性，從而在中央立法主體與地方立法主體之間依據(jù)權(quán)力和權(quán)利的平衡原則，達(dá)致行政與法律之間的平衡。③甘文：《行政與法律的一般原理》，中國法制出版社2002年版，第85頁。

（二）區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治軟法規(guī)制

區(qū)域內(nèi)單純的行政區(qū)地方立法難以有效應(yīng)對跨越行政區(qū)的公共事務(wù)治理，建立跨區(qū)域合作成為尋求問題解決的有效路徑。行政協(xié)議作為府際合作的一種軟法約束機制，也是政府之間為解決區(qū)域大氣污染治理中政府的向心力、行動協(xié)調(diào)等一致性要求的自我規(guī)制，即行政機關(guān)相互間為履行職責(zé)而開展合作的協(xié)議。④葉必豐：《區(qū)域合作協(xié)議的法律效力》，載 《法學(xué)家》2014年第6期。行政協(xié)議模式的基礎(chǔ)是平等、協(xié)商和自由地簽訂契約。行政協(xié)議已成為我國當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟一體化和跨區(qū)域環(huán)境治理的重要法律機制。政府是根據(jù)推動集體決策以及協(xié)同政府官員行為的政治網(wǎng)絡(luò)而組織起來的，而政府 （包括職能部門）之間的行政協(xié)議，則提供了一個代表們可以借以探討制定地方政府規(guī)章的框架；建立起來的規(guī)則和程序，則使得代表們可以發(fā)展長期的關(guān)系和聯(lián)盟，從而制定政策。沒有這些固定的框架，整治決策過程將會變得更為困難，并且將花費更多成本。⑤[美]杰克·奈特著：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海人民出版社2009年版，第25頁。

區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治關(guān)鍵在于軟硬法落地。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的軟硬法規(guī)制，關(guān)鍵在于其治理措施落地得到切實遵循，這在一定程度上依賴于地方層面的嚴(yán)格貫徹——地方立法規(guī)制或者是地方政府之間的行政協(xié)議自我規(guī)制構(gòu)成了跨區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的關(guān)鍵節(jié)點。在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治規(guī)制方面應(yīng)當(dāng)注意兩方面的問題：一是區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治立法應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)尼槍π?，立法所依賴的生態(tài)環(huán)境或基礎(chǔ)中則需要綜合考慮區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境、區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)局部環(huán)境狀況及其各自的經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)與水平等，所建立的配套制度如大氣環(huán)境影響評價、大氣環(huán)境審計、污染物排放控制等形成治理規(guī)則體系，避免 “頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的破碎化立法；二是強調(diào)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，需以立法的方式破除大氣環(huán)境治理的行政隔閡，并指導(dǎo)政府間協(xié)同治理行為，同時協(xié)調(diào)政府間協(xié)同治理中產(chǎn)生的糾紛與困難。解決我國區(qū)域大氣污染問題，區(qū)域合作防治是必由之路。區(qū)域協(xié)同型立法模式、區(qū)域共同立法模式與行政協(xié)議模式在區(qū)域大氣污染防治中各有優(yōu)勢，其共性在于通過平等溝通對區(qū)域大氣污染防治立法的爭議內(nèi)容共同協(xié)商，有助于立法協(xié)作實現(xiàn)制度化、常態(tài)化與實效化。⑥吳衛(wèi)星、章楚加：《芻議大氣污染區(qū)域的法制構(gòu)建模式》，載 《綠葉》2013年第11期。

二、硬法規(guī)制之區(qū)域協(xié)同立法模式

區(qū)域協(xié)同立法模式的內(nèi)涵包括兩個層面：第一是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)在區(qū)域大氣污染防治立法事項、立法信息溝通、立法技術(shù)規(guī)則共享和立法經(jīng)驗交流等方面進(jìn)行協(xié)同；第二是在區(qū)域大氣污染防治重大事項方面，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)地方立法進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一。區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)立法，以京津冀區(qū)域最為典型。京津冀區(qū)域協(xié)同立法模式的主要規(guī)范依據(jù)是 《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。這部規(guī)劃綱要將京津冀協(xié)同發(fā)展提升至國家戰(zhàn)略的高度，強調(diào)京津冀在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)同和一體化。京津冀協(xié)同立法模式主要致力于以下幾個方面的協(xié)同。

（一）構(gòu)建協(xié)同立法機制

2015年5月，北京市人大常委會、天津市人大常委會和河北省人大常委會共同出臺了 《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》。這部規(guī)范文件為京津冀區(qū)域協(xié)同立法指明了方向，提出如何構(gòu)建京津冀區(qū)域協(xié)同立法的主要機制和制度平臺。構(gòu)建穩(wěn)定的京津冀立法協(xié)同機制，最終目的是能夠依賴協(xié)同機制形成京津冀區(qū)域統(tǒng)一的區(qū)域制度框架和實施細(xì)則，促進(jìn)京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。京津冀區(qū)域協(xié)同立法機制具體包括：第一，京津冀區(qū)域協(xié)同立法首先強調(diào)維護(hù)京津冀區(qū)域法制統(tǒng)一，在這個基本前提下整合京津冀區(qū)域的地方立法資源和發(fā)揮地方立法組織協(xié)調(diào)的重要作用；第二，京津冀區(qū)域協(xié)同立法的主要領(lǐng)域是區(qū)域公共產(chǎn)品供給、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域，針對該領(lǐng)域的普遍性問題和重點問題加強立法探討，謀求京津冀區(qū)域三省市在這些層面的一致性。

在這種模式的指引下，北京市、天津市和河北省分別制定了本省市的大氣污染防治地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。例如北京市2014年修改制定的 《北京市大氣污染防治條例》，天津市2015年修改制定的 《天津市大氣污染防治條例》，河北省2016年修改制定的 《河北省大氣污染防治條例》均規(guī)定三者適用于本行政區(qū)內(nèi)大氣污染防治。⑦《北京市大氣污染防治條例》第二條，《天津市大氣污染防治條例》第三條和第五條，《河北省大氣污染防治條例》第二條。三者也同時制定了一些區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的措施，例如 《河北省大氣污染防治條例》規(guī)定大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃以符合區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況。⑧《河北省大氣污染防治條例》第三十一條。這部地方性法規(guī)還規(guī)定 “禁止生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售、使用不符合國家標(biāo)準(zhǔn)和京津冀區(qū)域使用要求的車用燃料”。⑨《河北省大氣污染防治條例》第四十八條第二款。

（二）加強重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》不僅僅從戰(zhàn)略高度提出京津冀區(qū)域在區(qū)域公共產(chǎn)品供給方面加強立法協(xié)同，還重點強調(diào)在區(qū)域大氣污染防治領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同立法的實踐。近幾年，京津冀區(qū)域大氣污染一直是國家大氣污染治理的重要區(qū)域，這部規(guī)劃綱要的出臺，與已經(jīng)出臺的其他國家戰(zhàn)略諸如《大氣污染防治行動計劃》《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》等諸多文件一起共同應(yīng)對京津冀區(qū)域大氣污染。其中，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》提出京津冀區(qū)域2017年大氣污染協(xié)同治理的具體目標(biāo)以及重點任務(wù)。這些重點任務(wù)領(lǐng)域包括：實施區(qū)域大氣污染綜合治理和大氣污染物協(xié)同減排，對區(qū)域城市交通實施協(xié)同管理、防治機動車來源的大氣污染，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推動清潔能源和控制煤炭消耗，健全風(fēng)險預(yù)警體系和風(fēng)險應(yīng)急措施，強調(diào)政府責(zé)任和監(jiān)督考核機制。這幾個方面的重點內(nèi)容涉及到了區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的幾個重要層面，包括從源頭治理區(qū)域大氣污染至大氣污染政府治理的監(jiān)督與考核這樣全過程管理。2015年12月發(fā)布的 《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》更加進(jìn)一步深化了京津冀區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略，致力于將京津冀區(qū)域在生態(tài)空間拓展、污染協(xié)同治理、生態(tài)修復(fù)和環(huán)境改善等方面打造成國家示范區(qū)域。京津冀區(qū)域發(fā)展既是國家層面的重大戰(zhàn)略，同時也是為全國的區(qū)域協(xié)同發(fā)展做出表率。目前，京津冀區(qū)域主要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、京津冀交通一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型等幾個方面重點攻關(guān)。

（三）健全京津冀立法協(xié)同保障機制

環(huán)境治理和環(huán)境法制度強調(diào)協(xié)同和整全的方法論，⑩吳賢靜：《環(huán)境法學(xué)研究的方法論選擇》，載 《學(xué)術(shù)研究》2017年第4期。區(qū)域大氣污染的應(yīng)對和區(qū)域大氣環(huán)境的治理也不例外。區(qū)域大氣污染的聯(lián)合防治強調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府間協(xié)同，其根本原因在于區(qū)域大氣生態(tài)環(huán)境的整體性?；趨^(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性而要求區(qū)域內(nèi)各地方政府在區(qū)域大氣污染方面加強協(xié)同?！蛾P(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》強調(diào)京津冀三地人大常委會要在人力、物力、財力等方面予保障。同時為了保障京津冀人大立法工作協(xié)同機制持久健康運行，三省市各指定人大常委會主任會議成員采取輪流的方式負(fù)責(zé)此項工作。京津冀區(qū)域立法協(xié)同保障機制目標(biāo)是追求區(qū)域公共產(chǎn)品供給方面的深度合作。在京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治領(lǐng)域，京津冀區(qū)域要加強在低碳環(huán)保方面的立法協(xié)同工作，破除區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)行政壁壘，力爭構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競爭和有秩序的區(qū)域低碳市場，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的信息、技術(shù)和資本的自由流動，加大市場機制在區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治過程中的作用。三省市將在區(qū)域機動車監(jiān)督管理機制方面加快研究立法協(xié)同保障機制，諸如三省市機動車排放標(biāo)準(zhǔn)和油品標(biāo)準(zhǔn)，機動車環(huán)保標(biāo)志管理，新能源車推廣等方面建立信息溝通和信息共享機制。

需要強調(diào)的是，不管是在京津冀區(qū)域協(xié)同立法還是協(xié)同立法保障層面，都應(yīng)當(dāng)允許適當(dāng)?shù)墓妳⑴c，這是實施對地方立法權(quán)監(jiān)督最行之有效的方法。強調(diào)公眾參與，其前提是信息公開。信息公開是全面公眾參與的前提，沒有完全的信息公開，則公眾參與是徒勞和沒有結(jié)果的。確立京津冀立法工作中的公眾參與也是 “民眾之事，民眾知曉，民眾參與”這一憲法精神在京津冀協(xié)同立法工作中的實現(xiàn)。在京津冀協(xié)同立法過程中，必然會涉及到諸多利益主體的利益，允許他們適度地參與立法工作，也是對他們利益的協(xié)調(diào)與保障。

三、硬法規(guī)制之區(qū)域共同立法模式

（一）區(qū)域共同立法模式含義

區(qū)域共同立法模式指的是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)對涉及區(qū)域內(nèi)共同利益的事項進(jìn)行統(tǒng)一立法，并且在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實施。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)域采用區(qū)域共同立法模式的主體主要包括區(qū)域內(nèi)有地方性法規(guī)和規(guī)章制定權(quán)的機關(guān)。自2015年新的 《立法法》修訂實施之后，設(shè)區(qū)的市擁有地方性法規(guī)制定權(quán)和規(guī)章制定權(quán)。?《立法法》（2015年修訂）第七十二條和第八十二條。目前，我國采用區(qū)域共同立法模式的典型區(qū)域是珠江三角洲。珠三角區(qū)域一體化進(jìn)程中，在諸多方面實現(xiàn)了初步的制度合作。具體表現(xiàn)在：（1）區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃；（2）行政區(qū)劃改革；（3）都市圈規(guī)劃；（4）地方政府及其職能部門之間簽署各類行政協(xié)議；（5）加強組織建設(shè)。?張緊跟：《區(qū)域治理制度創(chuàng)新分析：以珠江三角洲為例》，載趙永茂、朱光磊、江大樹、徐斯勤主編：《府際關(guān)系新興研究議題與治理策略》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第179-200頁。

區(qū)域共同立法模式不同于區(qū)域協(xié)同立法模式，筆者以京津冀區(qū)域協(xié)同立法模式和珠江三角洲區(qū)域共同立法模式為實踐樣本進(jìn)行兩者的比較。具體而言，兩者差異主要表現(xiàn)為：區(qū)域協(xié)同立法模式的基礎(chǔ)是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)立法機關(guān)在充分協(xié)商和溝通的基礎(chǔ)上商定區(qū)域協(xié)同立法的一致目標(biāo)和一致機制，具體的立法工作是由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)各自完成。區(qū)域協(xié)同立法模式的立法機關(guān)仍然是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)立法機關(guān)，只是在立法目標(biāo)等重大事項上保持區(qū)域一致性。而區(qū)域共同立法模式則是在區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上，由區(qū)域共同立法機關(guān)——通常是區(qū)域各行政區(qū)的上一級權(quán)力機關(guān)或人民政府來承擔(dān)區(qū)域立法工作。

為何珠三角區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域共同立法模式？2008年國家發(fā)改委發(fā)布的 《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 （2008年—2020年）》確定廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、江門、中山、惠州和肇慶市為珠三角的主體。珠三角的九個城市廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶在行政區(qū)劃上都隸屬于廣東省。如此，這九個城市有著共同的上級人民政府和上級權(quán)力機關(guān)，珠江三角洲區(qū)域的共同立法正是通過廣東省級層面立法來實現(xiàn)的。這種共同立法模式相比較區(qū)域協(xié)同立法模式有著其自身的優(yōu)勢，能夠有效地實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的資源整合和立法協(xié)同，能夠因地制宜地對區(qū)域內(nèi)大氣污染防治的事項進(jìn)行精準(zhǔn)地調(diào)整，避免立法資源的浪費和 “法治碎片化”。同時，區(qū)域共同立法還可以為各行政區(qū)提供明確具體的法律依據(jù)和法律目標(biāo)，更穩(wěn)定的規(guī)范體系。珠三角洲區(qū)域被包含在廣東省的行政區(qū)劃之內(nèi)，并不存在跨省治理大氣污染的情況，所以采取的立法模式與其他區(qū)域不同的立法規(guī)制模式。

（二）區(qū)域共同立法模式的優(yōu)勢

以珠三角區(qū)域大氣污染治理為例，2008年3月30日廣東省人民政府頒布了 《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》，作為專門治理珠三角區(qū)域大氣污染治理的法律規(guī)范。作為首部區(qū)域大氣污染防治的地方立法，針對立法目的、適用范圍、適用對象等作出共同性規(guī)定；在解決區(qū)域性大氣污染問題的領(lǐng)導(dǎo)體制與具體部門職責(zé)方面所規(guī)定的具體措施，也具有比較強的可操作性，如規(guī)定廣東省人民政府制定珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治規(guī)劃；各級政府應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治監(jiān)督制度，對改善本行政區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；各級環(huán)境保護(hù)主管部門對大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量信息；經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門制定有利于大氣污染防治的統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策；其他相關(guān)執(zhí)法部門對大氣污染源實施監(jiān)督管理等。在預(yù)防大氣污染具體措施和保障機制上，包括監(jiān)督檢查實施狀況、對聯(lián)合防治工作實施考核、對聯(lián)合防治進(jìn)展實施通報、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、區(qū)域大氣污染糾紛解決機制等。該部地方政府規(guī)章在區(qū)域大氣污染治理方面，有諸多創(chuàng)新：如規(guī)定區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制；加大超標(biāo)準(zhǔn)排放處罰力度，重拳治污，實行區(qū)域大氣污染物排放總量控制，建立區(qū)域灰霾天氣監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警體系，建立新監(jiān)測評價體系，等等。

以 《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》為基本依據(jù)，廣東省還設(shè)置了一些具體配套規(guī)范，例如 《珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，將珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的具體執(zhí)行措施落到實處。除了正在實施的 《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》，根據(jù)相關(guān)報道，《廣東省珠江三角洲大氣污染防治條例》也被納入到了廣東省人大立法規(guī)劃之中，立法層級由政府規(guī)章上升到了地方性法規(guī)，珠三角區(qū)域共同立法的科學(xué)性、民主性將會相應(yīng)得到提升。

四、軟法規(guī)制之行政協(xié)議模式

（一）行政協(xié)議模式的特點和優(yōu)勢

除了上述區(qū)域協(xié)同立法和區(qū)域共同立法這兩種硬法規(guī)制模式之外，區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治方面還有行政協(xié)議模式。行政協(xié)議模式也是區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的有效路徑。行政協(xié)議指的是區(qū)域內(nèi)各行政主體就區(qū)域公共事務(wù)達(dá)成契約，各自尊重和履行契約協(xié)商的事項。相比硬法規(guī)制，行政協(xié)議所凸顯的主體平等性、意思自治性、規(guī)則的共識性等優(yōu)勢和自我規(guī)制的本質(zhì)，更容易在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治領(lǐng)域有效推進(jìn)合作，因此，該種方式已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)政府間合作和解決糾紛的重要機制。長江三角洲區(qū)域三省一市在實踐中創(chuàng)造了行政協(xié)議以及保障締結(jié)協(xié)議的聯(lián)席會議制度。長三角區(qū)域創(chuàng)制的行政協(xié)議和區(qū)域聯(lián)席會議制度被京津冀、珠三角區(qū)域和環(huán)渤海區(qū)域所效仿。從行為的法律性質(zhì)上講，長江三角洲區(qū)域行政協(xié)議既不是法律規(guī)范也不是行政合同，而是類似于美國的州際協(xié)定和 《西班牙公共行政機關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實現(xiàn)平等合作的一項法律機制。?葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2014年版，第308頁。美國的大氣污染防治領(lǐng)域，州際協(xié)定廣泛存在。美國 《清潔空氣法》第SEC.102.(c)明確提出鼓勵 “兩個或者更多的州與州之間協(xié)商達(dá)成與各自的法律不相沖突的共識或者條約，締結(jié)條約的目的是為了：（1）以在大氣污染防治領(lǐng)域進(jìn)行合作，解決沖突或者更好地執(zhí)行各自的法律；（2）在共識或者條約的基礎(chǔ)上建立協(xié)同管理機構(gòu)”。?The Clean Air Act of the United States,as amended through P.L.108–201,February 24,2004,SEC.102.(c).正是因為得到了 《清潔空氣法》的確認(rèn)，美國的州際協(xié)定具有雙重性質(zhì)，也因此在大氣污染防治領(lǐng)域發(fā)揮了卓越的效果，為美國大氣污染區(qū)域防治提供了堅實的法律保障，使得美國區(qū)域大氣污染州際合作得以納入法制化的軌道。我國也有一些行政協(xié)議的實踐，其中最有代表性的是長江三角洲區(qū)域行政協(xié)議。但是，需要注意的是，我國區(qū)域大氣污染防治行政協(xié)議與美國的州際協(xié)定性質(zhì)有所區(qū)別，我國的行政協(xié)議不具有硬法的法律規(guī)范性質(zhì)和效力。

我國長江三角洲的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治主要采用行政協(xié)議模式進(jìn)行，并且取得了一定的成效。與區(qū)域協(xié)同立法模式和區(qū)域共同立法模式相比，行政協(xié)議模式有著自身的特點和優(yōu)勢。第一，行政協(xié)議模式程序簡便和效率高。區(qū)域協(xié)同立法模式和區(qū)域共同立法模式，所需的立法協(xié)調(diào)程序相對復(fù)雜，因此區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府需要很長的時間來溝通和協(xié)調(diào)。與區(qū)域協(xié)同立法模式和區(qū)域共同立法模式相比，行政協(xié)議模式具有較強的靈活性，且效率高。行政協(xié)議程序較為簡化，更適應(yīng)我國區(qū)域大氣污染防治的形勢需要。第二，行政協(xié)議彈性大、空間大。與區(qū)域協(xié)同立法模式和區(qū)域共同立法模式不同的是，行政協(xié)議重在制定區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的框架，將需要解決的具體問題交由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府制定相關(guān)規(guī)范予以落實。第三，行政協(xié)議的性質(zhì)不是地方政府規(guī)章，而是具有“軟法”屬性。與 “硬法”相比，行政協(xié)議的效力有限，但是行政協(xié)議也有其軟法的優(yōu)勢。長江三角洲區(qū)域經(jīng)常使用行政協(xié)議來解決區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治過程中出現(xiàn)的糾紛，避免區(qū)域內(nèi)行政權(quán)力交叉重疊引發(fā)的沖突。第四，行政協(xié)議能夠有效地調(diào)動區(qū)域內(nèi)地方政府污染防治的積極性。區(qū)域內(nèi)各地方政府之間通過平等協(xié)商確立的行政協(xié)議，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源的有效配置，兼顧各行政區(qū)的利益和不同發(fā)展水平。

（二）長江三角洲區(qū)域大氣污染防治行政協(xié)議實踐

長江三角洲與珠江三角洲有所不同，長江三角洲的三省一市不屬于同一個省，因此長江三角洲（下文簡稱 “長三角”）在區(qū)域共同立法方面很難展開，而以行政協(xié)議為主要實踐方式。就當(dāng)前的經(jīng)驗而言，長三角區(qū)域主要以行政協(xié)議方式開展區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治工作。長三角區(qū)域的區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治機制相對松散，在今后的制度構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)著力于構(gòu)建更加緊密的、常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的合作機制，以共同應(yīng)對長江三角洲區(qū)域大氣污染。行政協(xié)議的關(guān)鍵是執(zhí)行，尤其是要保證每個區(qū)域一體化協(xié)議的執(zhí)行效果，每個協(xié)議都需要制定相應(yīng)的監(jiān)督機制。?張彬等：《國際區(qū)域經(jīng)濟一體化研究》，人民出版社2010年版，第302頁。長江三角洲在行政協(xié)議方面的實踐經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

第一，長三角行政協(xié)議締結(jié)主體。目前，長三角區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)主體，是長三角區(qū)域的行政機關(guān)，即省、市人民政府或職能部門；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議，包括長三角16市的市長聯(lián)席會議、經(jīng)協(xié)委 （辦）主任聯(lián)席會議和職能部門行政首長聯(lián)席會議。?葉必豐：《我國區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下的行政協(xié)議》，載 《法學(xué)研究》2006年第2期。長三角區(qū)域行政協(xié)議的協(xié)作機制能夠保障區(qū)域協(xié)作機制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。當(dāng)然，區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制的形式多樣，確定什么樣的協(xié)作機構(gòu)或者協(xié)作方式取決于區(qū)域?qū)嶋H狀況。就目前而言，長三角區(qū)域采用比較多的是聯(lián)席會議制度。區(qū)域大氣污染聯(lián)席會議制度可以保證區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)更加緊密的合作與交流。區(qū)域聯(lián)席會議是指由來自不同地區(qū)或不同部門的代表 （如負(fù)責(zé)人或其他工作人員），為特定目的而召開的會議。區(qū)域聯(lián)席會議的可根據(jù)區(qū)域合作與溝通的情況來確定會議的形式與內(nèi)容，但是總體上可分為會晤型聯(lián)席會議與磋商型聯(lián)席會議。這兩種類型的聯(lián)席會議各有特點，會晤型聯(lián)席會議中各方定期召開會議保證合作機制的常態(tài)化；磋商型聯(lián)席會議強調(diào)會議主題的確定性和針對性。

第二，長三角行政協(xié)議協(xié)作機制。在長三角區(qū)域政府合作實踐中，其所建立的聯(lián)席會議制度、行政協(xié)議制度，凸顯了各地方政府之間的平等協(xié)商精神和治理的有效性，成為我國其他區(qū)域如泛珠三角、京津冀等區(qū)域政府紛紛仿效的典范。如果將府際合作聯(lián)席會議制度和行政協(xié)議制度置于法學(xué)理論分析框架，府際合作聯(lián)席會議制度可定位為一種跨區(qū)域工作機制，而行政協(xié)議則類似于美國的州際協(xié)定和 《西班牙公共行政機關(guān)及共同的行政程序法》所規(guī)定的行政協(xié)議，是政府間實現(xiàn)平等合作的一項法律機制。?同前引?，葉必豐書，第308頁。長三角三省一市的大氣污染防治條例都是各自立法，且這幾部地方立法幾乎沒有關(guān)于長三角區(qū)域大氣污染協(xié)作機制的規(guī)定，長三角三省一市的大氣污染防治協(xié)作主要依據(jù)行政協(xié)議展開。地方大氣污染防治的原則與機制首先應(yīng)當(dāng)遵循2014年修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》與2015年修訂的 《大氣污染防治法》?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條明確規(guī)定 “環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”。盡管 《大氣污染防治法》（2015年修訂）沒有明確規(guī)定大氣污染防治的原則，但是在該法第二條也有 “堅持源頭治理，規(guī)劃先行”的規(guī)定。無論是長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制、相關(guān)溝通協(xié)調(diào)機制、重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動機制，還是區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法機制、環(huán)境信息共享機制都應(yīng)該明確參與主體。現(xiàn)在可確定的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的參與主體除了國務(wù)院八部委負(fù)責(zé)人之外，三省一市的政府負(fù)責(zé)人及其他部門的負(fù)責(zé)人都需要參加會議。有學(xué)者建議，長三角聯(lián)席會議可以設(shè)置理事會作為決策機構(gòu)，設(shè)置協(xié)調(diào)執(zhí)行部作為監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，這種決策和監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)屬于常設(shè)機構(gòu)，以便于保障合作的穩(wěn)定性和合作事項推進(jìn)效率；在區(qū)域內(nèi)相鄰地區(qū)之間，可以在長三角整體合作框架之下建立次一級的雙邊、多邊協(xié)調(diào)機制，或者設(shè)置專門機構(gòu)，推進(jìn)相鄰地區(qū)在具體領(lǐng)域的合作。?劉志彪等：《長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第68頁。

五、結(jié)語

需要強調(diào)的是，本文從區(qū)域協(xié)同立法、區(qū)域共同立法和區(qū)域行政協(xié)議三個模式入手重點分析京津冀區(qū)域、珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域這三個區(qū)域大氣污染的法律規(guī)制模式，這并不意味著京津冀區(qū)域、珠三角區(qū)域和長三角區(qū)域都只采用其中一種典型模式。在實踐中，恰恰是這三個區(qū)域不僅僅運用其中一種典型模式，也會綜合使用其他規(guī)制模式。例如，廣東省和香港也有區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的行政協(xié)議，如廣東省政府和香港特區(qū)政府于2002年4月發(fā)表 《改善珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素的聯(lián)合聲明》，展開珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)量的聯(lián)合防治；2014年，廣東省和香港、澳門還簽訂了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》，這份行政協(xié)議旨在推動廣東省珠三角區(qū)域和香港澳門開展大氣污染防治方面的合作。這些協(xié)議書的內(nèi)容主要有加強三地在區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和信息共享、區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)技術(shù)科研合作、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量評估交流等方面的合作，以持續(xù)改善泛珠三角區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量。這些合作協(xié)議都是行政協(xié)議模式，即軟法規(guī)制的有效實踐。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.008

*廣東外語外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心副教授，法學(xué)博士。本文為廣東省哲學(xué)社會科學(xué) “十二五”規(guī)劃2015年度一般項目 “法治廣東視域下區(qū)域一體化與軟法治理”（項目編號：GD15CFX07）的階段性成果。