政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐與思考

■曹勇安

政府購買教育服務(wù)的實(shí)踐與思考

■曹勇安

2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃2014——2020年）》將國家的基本經(jīng)濟(jì)制度中混合所有制、股份制、委托管理、政府購買服務(wù)引入到職業(yè)教育領(lǐng)域中來。采購“人民滿意的教育”，可促使政府職能的轉(zhuǎn)變，政府將從教育服務(wù)的“生產(chǎn)者”變?yōu)椤安少徴摺?；采購“人民滿意的教育”，促使辦學(xué)主體外在責(zé)任內(nèi)在化，通過改革不斷地提高辦學(xué)質(zhì)量和效益；采購“人民滿意的教育”，既促進(jìn)了事業(yè)單位的改革，也加速了公辦民辦共同發(fā)展的辦學(xué)格局的形成。所以“委托管理”是雙方責(zé)、權(quán)、利”的法律約定，“購買教育服務(wù)”則是雙方共同愿景的利益紐帶。齊齊哈爾工程學(xué)院在改革中發(fā)展前進(jìn)的歷史證明了這一點(diǎn)。

有錢不一定能辦教育，沒錢不一定辦不好教育。教育質(zhì)量問題是教育自身改革的問題。常規(guī)的辦學(xué)觀是資源、專業(yè)和學(xué)生；我們的辦學(xué)觀是需求、專業(yè)和資源。我從教45年，前20年在公辦教育機(jī)構(gòu)從教師到校長再到央企的教育處長，后25年創(chuàng)辦民辦學(xué)校做了校長到董事長。1991年租了一棟平房，創(chuàng)辦民辦高校。創(chuàng)辦初期沒有一分錢——廣告是賒的，校舍是租的，教師是聘的，校牌是借的。兩年以后兼并了國企的職工大學(xué),從8個(gè)學(xué)生發(fā)展到兩千多，原省教委于1993年4月1日批復(fù)校名為“東亞大學(xué)”（黑龍江東亞大學(xué)）。1998年2月，我們將齊齊哈爾第一機(jī)床廠職工機(jī)電學(xué)院在內(nèi)的8所學(xué)校組成東亞學(xué)團(tuán)進(jìn)行教育改革試驗(yàn)。2001年更名為齊齊哈爾職業(yè)學(xué)院,晉升為專科院校。011年升格為本科院校，現(xiàn)校名是齊齊哈爾工程學(xué)院。常規(guī)的發(fā)展觀是新建校園、投入資金和規(guī)模擴(kuò)張，投資促發(fā)展是物理變化。我們的發(fā)展觀是資源整合、投入管理和品牌提升，改革促發(fā)展是化學(xué)變化。建一所學(xué)校不如買一所學(xué)校，買一所學(xué)校不如用管理去改造一所學(xué)校。為此，我們進(jìn)行了四次托管。

第一次托管，東亞大學(xué)于1993年7月15日兼并了國企的職工大學(xué)。國企在購買教育服務(wù)的同時(shí)解除了辦社會(huì)的包袱；學(xué)校在獲得資產(chǎn)無償使用物權(quán)的同時(shí)也得到了發(fā)展。

第二次托管，源于1995年齊齊哈爾第一機(jī)床廠經(jīng)濟(jì)效益開始滑坡。欠發(fā)廠辦教師工資，致使教師集體出現(xiàn)思想波動(dòng)，嚴(yán)重影響教學(xué)正常進(jìn)行。1998年2月，在政府難接、企業(yè)難辦、學(xué)校難活的“三難”境地下，東亞大學(xué)將困境中的八所學(xué)校（其中1所為幼兒園）“托管”起來，組成東亞學(xué)團(tuán)進(jìn)行教育改革試驗(yàn)，政府向?qū)W校購買教育服務(wù)，為學(xué)校支付了土地出讓金，學(xué)校獲得了商服用地。民辦“托管”公辦的試驗(yàn)，為政府排了憂，為企業(yè)解了難。無意中竟成為全國第一個(gè)逾萬人的民辦教育集團(tuán)。1998年2月，香港《大公報(bào)》等近百家媒體進(jìn)行了報(bào)道，當(dāng)時(shí)稱民辦兼并公辦，深化改革解決了“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題。齊齊哈爾市人民政府批準(zhǔn)東亞學(xué)團(tuán)為企辦教育改革試驗(yàn)區(qū)。事物的改變，首先是思想的改變，然后是制度的改變，再接著才是器物的改變。用原來的錢、原來的地、原來的人，能換思想不換人，多換思想少換人，不換思想才換人。2008年將政府“委托管理”瀕臨倒閉的學(xué)校打造成為品牌學(xué)校交回政府。2008年8月24日，在齊齊哈爾市政府接收所“托管”的中小學(xué)的政府常務(wù)會(huì)上，時(shí)任齊齊哈爾市市長劉剛評價(jià)我們?yōu)辇R齊哈爾的教育改革做出了巨大貢獻(xiàn)，是這個(gè)城市的光榮與驕傲。

教育沒有新發(fā)現(xiàn)，教育只有新發(fā)展。職業(yè)教育的人才培養(yǎng)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，以市場為導(dǎo)向提高辦學(xué)效益。

第三次托管，“旺工淡學(xué)”打造企業(yè)預(yù)備隊(duì)。

2013年，我們受明道集團(tuán)委托，托管了三亞城市職業(yè)學(xué)院。從在校生602人到年報(bào)到600多人，不僅是招生問題，關(guān)鍵是課程的變化。冬季是三亞企業(yè)的旺季，我們?nèi)∠?，?到3月設(shè)立為實(shí)踐學(xué)期，讓學(xué)生到真實(shí)的職業(yè)環(huán)境中體驗(yàn)，學(xué)生帶著思考和問題走向企業(yè)。在企業(yè)淡季的時(shí)候，學(xué)生揣著體會(huì)和反思再回到課堂，把學(xué)辦到企業(yè)的興奮點(diǎn)上。以這樣一所曾經(jīng)被教育部亮過黃牌的學(xué)校，2015年成為全國首批百家職業(yè)院校的現(xiàn)代學(xué)徒制的試點(diǎn)單位。

第四次托管，農(nóng)時(shí)決定課時(shí)，學(xué)情決定形式。

2014年2月，甘南縣政府向齊齊哈爾工程學(xué)院購買教育服務(wù)，委托管理甘南縣的職業(yè)教育，這大概是全國第一個(gè)地方政府購買職業(yè)教育服務(wù)的事例。我們成立了多所鄉(xiāng)村學(xué)院，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，變傳統(tǒng)的因種而賣到為種而產(chǎn)，變單打獨(dú)斗為聯(lián)手出擊。這就要走新的合作化之路，對農(nóng)民非整體性和碎片化進(jìn)行針對性的教育，不再采用傳統(tǒng)整體性統(tǒng)一化的教育。政府從教育服務(wù)的“提供者”向“采購者”轉(zhuǎn)變；財(cái)政變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”；職教中心校從“生產(chǎn)單位”向“經(jīng)營單位”轉(zhuǎn)變；教師從“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變。甘南縣一個(gè)養(yǎng)豬場生豬年缺口60萬頭，我們制定課程標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行課程研討，通過課程解決。理論教學(xué)由企業(yè)集中為農(nóng)民授課、學(xué)院送課進(jìn)村，階段總結(jié)由專家和教師分散授課，實(shí)踐教學(xué)為現(xiàn)場實(shí)訓(xùn)，以項(xiàng)目總結(jié)作為課程考核，促進(jìn)農(nóng)民達(dá)到六大環(huán)節(jié)的要求和最后生豬的出欄標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)收，提高了農(nóng)民的積極性。

從過去20多年的實(shí)踐看，我認(rèn)為還有一些深層次的問題需要研究和思考。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014——2020年）》，第一次將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的股份制、混合所有制、政府購買服務(wù)、委托管理的概念引入到教育中來，令人振奮，而且突破了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》僅在公辦學(xué)校之間實(shí)施“委托管理”的局限。伴隨著國務(wù)院《關(guān)于事業(yè)單位改革若干意見》的實(shí)施，政府將由教育服務(wù)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)化為采購者，學(xué)校自律性地提供服務(wù)。校長從管理學(xué)校到經(jīng)營學(xué)校，教工從身份管理走向崗位管理，學(xué)生從被動(dòng)受益到自主選擇。

我國現(xiàn)行的教育財(cái)政體制是公辦教育財(cái)政體制，而不是國民教育財(cái)政體制?！毒V要》指出：“推進(jìn)政校分開管辦分離……構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系?！币虼?，政府改革要在“不辦學(xué)校辦教育”的價(jià)值取向引導(dǎo)下，由辦學(xué)校到補(bǔ)學(xué)校，最終補(bǔ)學(xué)生。政府應(yīng)以服務(wù)者的身份分配國民教育財(cái)政，實(shí)現(xiàn)國民教育財(cái)政由“人頭撥款”改為“項(xiàng)目撥款”，完全引入“教育券兌換經(jīng)費(fèi)”機(jī)制，即政府面向受教育者發(fā)放教育券，受教育者持券進(jìn)入教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)，教育機(jī)構(gòu)用教育券到政府兌換經(jīng)費(fèi)，以此淡化公辦與民辦職業(yè)教育的界限，形成良性競爭態(tài)勢，真正激發(fā)職業(yè)教育的辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育“優(yōu)先發(fā)展”。

我們先后探索了市、縣兩級政府和國企、私企兩類企業(yè)向我們購買教育服務(wù)的辦學(xué)模式。我們體會(huì)，委托法人組織管理與選聘能人（個(gè)人）管理相比有三點(diǎn)益處：第一，先進(jìn)性。能人要把思想轉(zhuǎn)化為制度，轉(zhuǎn)化為制度以后才能推下去，發(fā)生器物的改變，形成文化；法人組織直接帶來行業(yè)認(rèn)可的形式和組織文化，省時(shí)省力省事。第二，穩(wěn)定性。能人在未形成組織文化時(shí)，單打獨(dú)斗，很可能被對方組織排擠出去；法人組織發(fā)展有人才資源，團(tuán)隊(duì)出擊，相對穩(wěn)定。如托管三亞城市職業(yè)學(xué)院，依靠全校團(tuán)隊(duì)支撐，邊派團(tuán)隊(duì)邊在當(dāng)?shù)卣衅?，按照我們的課堂教學(xué)方式、組織方式進(jìn)行課堂實(shí)施，迅速培養(yǎng)新人。第三，可靠性。能人都是求來的，當(dāng)覺得不合適的時(shí)候，委托方很難辭掉，也就是我們常說的“請神容易送神難”；對于法人組織，如果沒有達(dá)到合同目標(biāo)就可以更換。所以，我們在和縣里企業(yè)洽談時(shí)，既要有總目標(biāo)，還要有階段目標(biāo)，當(dāng)達(dá)不到的時(shí)候就要賠償人家。所以委托管理可以是整體性的，也可以是項(xiàng)目性的。例如，買一個(gè)專業(yè)、改造一個(gè)專業(yè)、新開一個(gè)專業(yè)需要找人，我們已建立了完整的體系可以托管；有的專業(yè)差距大，可以輔助托管專業(yè)；甚至一門課程都可以單獨(dú)托管。

我們是一所混合所有制學(xué)校，“人跟著資產(chǎn)走”是我們學(xué)校資產(chǎn)的定位。借助混合所有制平臺(tái)，通過產(chǎn)權(quán)紐帶，使多元辦學(xué)主體結(jié)成“利益共同體”；股份制是組織形式，是充分調(diào)動(dòng)各辦學(xué)主體積極性、創(chuàng)造性的手段。改革造就了這所混合所有制學(xué)校，2001年我們被批為齊齊哈爾市職業(yè)學(xué)院，2002年學(xué)校被省編辦列為事業(yè)單位改革的典型。但是，多元利益主體混合成一體，與外部的邊界如何定界，多個(gè)辦學(xué)主體跨界混合的條件，混合后無界的標(biāo)準(zhǔn)以及定界、跨界、無界這三界的界定、條件和程序如何，還有待學(xué)者研究。

四次委托管理，使托管主體煥發(fā)了新的活力，為下一步政府購買服務(wù)提供了有益的探索和經(jīng)驗(yàn)、明確了政府購買服務(wù),向誰買——向社會(huì)組織購買，買什么——買職業(yè)教育，買了向誰提供——向社會(huì)經(jīng)濟(jì)最需要的環(huán)節(jié)提供，如中國制造2025、職業(yè)農(nóng)民教育等，以及政府購買服務(wù)的定義、內(nèi)涵和程序。從一個(gè)側(cè)面佐證了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010——2020年)》中“民辦教育是教育事業(yè)的重要增長點(diǎn)，是促進(jìn)教育改革的重要力量”的論斷，也為黨的十八屆三中全會(huì)《決定》“健全政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”的決策，做了一個(gè)有益的注腳。

（作者系齊齊哈爾工程學(xué)院院長）

責(zé)任編輯/徐朝 xuzhao@fendouzazhi.cn