政府對(duì)社會(huì)慈善行為規(guī)制研究

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070)

政府對(duì)社會(huì)慈善行為規(guī)制研究

孫蕾李惠

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京100070)

慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈(zèng)已成為衡量人類文明與社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志之一。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的群體加入了慈善行列，從而使我國(guó)的慈善事業(yè)得到了空前的發(fā)展。但與此同時(shí)，慈善事業(yè)在發(fā)展的過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生不僅影響了相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施，同時(shí)還擾亂了國(guó)家慈善工作的管理秩序。因此，政府如何對(duì)我國(guó)慈善工作進(jìn)行有效的管理，法律如何對(duì)慈善組織及其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)制等，已成為當(dāng)下我們?nèi)绾问勾壬剖聵I(yè)得到健康、可持續(xù)發(fā)展，以及政府如何更好地規(guī)制慈善組織及其相關(guān)管理行為過(guò)程中亟待解決的重要課題。

慈善;慈善組織;慈善行為規(guī)制;法制建設(shè)

改革開放以來(lái)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多元發(fā)展為我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境，慈善組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。慈善事業(yè)的運(yùn)作機(jī)制也由傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，黨和政府對(duì)其健康有序的發(fā)展給予了高度重視，應(yīng)當(dāng)講，我國(guó)慈善事業(yè)迎來(lái)了良好的發(fā)展契機(jī)。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，近年來(lái)，盡管我國(guó)慈善事業(yè)有著突飛猛進(jìn)的進(jìn)展，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題亟待解決，從而使我國(guó)慈善事業(yè)能夠健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、我國(guó)慈善事業(yè)法制建設(shè)的現(xiàn)狀與發(fā)展

2016年3月16日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)。并于2016年9月1日起正式施行。這是我國(guó)首部慈善領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，作為我國(guó)第一部慈善法，它的突出意義在于系統(tǒng)規(guī)范全社會(huì)的慈善行為。法律擬制定的各項(xiàng)規(guī)范，既是針對(duì)各級(jí)政府的管理行為，也是針對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)行管理與每個(gè)公民的慈善方式，是根據(jù)我國(guó)實(shí)際并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從而全面系統(tǒng)地確立起國(guó)家慈善事業(yè)發(fā)展所需要的現(xiàn)代規(guī)范。

《慈善法》頒布以前，慈善組織都是按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)規(guī)定的不同標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)立，不但成立條件相當(dāng)復(fù)雜苛刻，而且我國(guó)只承認(rèn)法人形態(tài)的慈善組織，并且對(duì)其設(shè)立程序采取“雙重許可”原則，即慈善法人需要得到兩個(gè)同級(jí)部門或上下級(jí)部門的許可：在得到政府主管機(jī)關(guān)的許可后，還必須經(jīng)過(guò)專門的登記機(jī)構(gòu)審批和登記，可見程序的復(fù)雜與繁瑣。而《慈善法》的實(shí)施，不僅取消了慈善組織設(shè)立的“雙重許可”制度，即不再要求設(shè)立慈善組織必須有業(yè)務(wù)主管部門的許可，僅規(guī)定其設(shè)立應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記，而且民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出決定。這意味著，今后慈善組織登記或申請(qǐng)認(rèn)定的門檻或?qū)⒔档?，我?guó)社會(huì)組織雙重管理體制或?qū)⒈淮蚱?，從而有力的促進(jìn)了我國(guó)慈善事業(yè)從傳統(tǒng)的單一化模式向全社會(huì)的多元化模式發(fā)展。

二、慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展迅速。例如，截至2016年年底，我國(guó)社會(huì)組織總數(shù)達(dá)699878個(gè)，比2015年底凈增長(zhǎng)4萬(wàn)多個(gè)，增長(zhǎng)率為6.49%；此外，我國(guó)大眾小額捐贈(zèng)的參與人次、捐贈(zèng)總量也不斷擴(kuò)大。2016年，“99公益日”愛心網(wǎng)友捐款達(dá)3.05億元，共有677萬(wàn)人次參與捐款，涉及3643個(gè)公益項(xiàng)目，總計(jì)善款額超過(guò)6億元。去年11月11日，“免費(fèi)午餐”天貓店達(dá)100萬(wàn)元的交易額。中華少年兒童慈善救助基金會(huì)2016年年度籌款額達(dá)3.37億元，其中個(gè)人捐贈(zèng)占60%左右。①

且隨著《慈善法》的實(shí)施，我國(guó)的慈善法制也得到了相應(yīng)的加強(qiáng)。但在加強(qiáng)的同時(shí)我們也必須看到，在《慈善法》實(shí)施的一年多來(lái)，我國(guó)慈善組織在其運(yùn)營(yíng)中還存在著一些問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅影響著政府對(duì)慈善組織運(yùn)營(yíng)行為的有效管理，同時(shí)也影響著我國(guó)慈善事業(yè)的法治發(fā)展。

1.募捐主體身份模糊?！洞壬品ā分须m明確提出個(gè)人不能發(fā)起公開募捐，但對(duì)個(gè)人自救或?yàn)樘囟ㄋ四季?，即“一?duì)一捐款”的行為也并未禁止。值得關(guān)注的是，近年來(lái)較熱的網(wǎng)絡(luò)眾籌募捐行為，大多都是以私人或者家庭的名義進(jìn)行，其內(nèi)容不外乎是因個(gè)人生病需要高額治療費(fèi)用或因家中困難急需社會(huì)救助，而這些事件的募捐主體往往僅通過(guò)一面之詞或幾張身份證、病歷本、醫(yī)藥單上的照片來(lái)自證身份，且不說(shuō)事件本身的可信度有幾分，就是認(rèn)證照片的真實(shí)性也很難。因此，上述人員是否屬于《慈善法》中的募捐主體較難界定。

2.管理主體監(jiān)管難度增強(qiáng)。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)詐捐、騙捐事件之所以層出不窮,很重要的原因是在網(wǎng)絡(luò)募捐中，公眾給私人賬號(hào)捐款后難以對(duì)后期募捐資金的使用、善款余額的處置進(jìn)行透明監(jiān)督。即便是委托給公益組織進(jìn)行代管，在受贈(zèng)人不配合的情況下，善款也很難進(jìn)行管理。同時(shí)慈善組織中慈善資金的非正當(dāng)使用及慈善機(jī)構(gòu)工作人員的違規(guī)行為也屢見不鮮，這些不僅加重了管理主體的監(jiān)管任務(wù)，同時(shí)也使管理主體監(jiān)管難度增強(qiáng)。

3.規(guī)范內(nèi)容不細(xì)不利于執(zhí)行。例如：《慈善法》中規(guī)定“慈善組織在公開場(chǎng)所設(shè)置募捐箱，或開展義賣、義演等公開募捐活動(dòng)，仍受地域限制，應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，但捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為不受地域限制?！?，這個(gè)地域限制的規(guī)定讓一些相關(guān)工作人員感到疑惑不解：不清楚組織到底能在多大范圍內(nèi)公開募捐，如果只是在慈善組織登記的民政部門管轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行募捐，那么捐贈(zèng)人的范圍可能也會(huì)隨之縮小，從而達(dá)不到全民募捐的社會(huì)效果。

三、完善政府規(guī)制慈善行為的幾點(diǎn)思考

1.慈善組織應(yīng)按規(guī)模大小分類管理。眾所周知，慈善組織有大有小，有數(shù)萬(wàn)員工、數(shù)億資產(chǎn)的國(guó)字號(hào)基金會(huì)，也有規(guī)范化管理的現(xiàn)代基金會(huì)，但更多的是一些規(guī)模小、職員少、管理不規(guī)范的小慈善組織。我們?nèi)绾尉筒煌M織形式的慈善組織進(jìn)行管理，需要細(xì)化。我們建議，可以按照社會(huì)組織的業(yè)務(wù)收入及資產(chǎn)規(guī)模來(lái)劃分慈善組織的大小，對(duì)于大小規(guī)模不同的慈善組織設(shè)定不同的義務(wù)，比如報(bào)告義務(wù)、信息公開義務(wù)等加以區(qū)別對(duì)待，這樣立法才更加符合現(xiàn)實(shí)情況，也才更加合理。

2.適當(dāng)擴(kuò)大慈善組織認(rèn)定的范圍。為了全面貫徹落實(shí)《慈善法》，有必要把企業(yè)法人、事業(yè)單位法人也納入到慈善組織認(rèn)定的范圍之內(nèi)，使法律登記認(rèn)定的慈善組織與事實(shí)上的慈善組織合二為一，解決以往由于《慈善組織認(rèn)定辦法》與《慈善法》的規(guī)定之間的差異，甚至沖突而造成的對(duì)慈善組織認(rèn)定方法的不同，同時(shí)也提高了政府和社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的認(rèn)識(shí)與理解，從而促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

3.完善我國(guó)慈善的法制體系?！洞壬品ā返某雠_(tái)，為我國(guó)慈善事業(yè)提供了法律保障，是慈善事業(yè)法制建設(shè)的一大進(jìn)步，但仍有完善的法制空間。畢竟法律規(guī)范較為原則，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)又是復(fù)雜多變的，因此，除了出臺(tái)《慈善法》外，我國(guó)有關(guān)管理部門還應(yīng)根據(jù)當(dāng)下我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的具體情況，具體問(wèn)題，不僅以《慈善法》的要求對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)條例》三大條例進(jìn)行相應(yīng)的修改，而且還應(yīng)適時(shí)、適當(dāng)?shù)爻雠_(tái)與之相配套的實(shí)施細(xì)則或者實(shí)施辦法等行政規(guī)章，以細(xì)化慈善法的實(shí)施措施，以完善我國(guó)慈善事業(yè)的法制體系。

對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，將慈善事業(yè)的運(yùn)行納入法制之中，讓慈善行為向規(guī)范化和法制化方向邁進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)慈善事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)慈善法制體系建設(shè)，加強(qiáng)政府對(duì)慈善組織行為的有效規(guī)制，從而使我國(guó)的慈善法制建設(shè)與我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展“相伴相隨”。

【注釋】

①2016年政策完善成就慈善新格局，http://media.china.com.cn/qycm/2017-05-10/1042544.html

[1]侯隆文.論慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍[J].市場(chǎng)研究,2016-11-25

[2]胡敏潔.《慈善法》中的政府促進(jìn)措施：支持抑或管理？[J].江淮論壇,2016-4

[3]江璐.關(guān)于《慈善法》中信息公開規(guī)定的思考[J].2016-05-08

[4]李盼盼.論我國(guó)慈善組織立法的完善[D].廣東財(cái)經(jīng)大學(xué),2016-03-21

該課題為2016年大學(xué)生科研訓(xùn)練計(jì)劃深化項(xiàng)目-政府對(duì)社會(huì)慈善行為規(guī)制研究

孫蕾，女，彝族，本科在讀，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)；李惠，女，漢族，北京，本科在讀，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)。