新常態(tài)下城市公用事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營模式創(chuàng)新研究

(河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院 河南 鄭州 450001)

新常態(tài)下城市公用事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營模式創(chuàng)新研究

劉赟

(河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院河南鄭州450001)

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，城市公用事業(yè)建設(shè)問題越來越受到人們的關(guān)注。新常態(tài)經(jīng)濟下，現(xiàn)有的公用事業(yè)建設(shè)模式已經(jīng)不能滿足公眾對公用事業(yè)的需求。因此，有必要對公用事業(yè)建設(shè)模式進行創(chuàng)新。本文通過對城市公用事業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀進行分析，針對要解決的問題提出公用事業(yè)投資建設(shè)與經(jīng)營分離的建設(shè)模式，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

城市公用事業(yè);投資建設(shè)模式;經(jīng)營模式

一、引言

城市公用事業(yè)通常被認為是公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府或社會團體購買。城市公用事業(yè)產(chǎn)品的定價因產(chǎn)品不同而不同，主要包括損益平衡原則、受益原則和供需均衡原則，總的來說，城市公用事業(yè)應(yīng)為非盈利，以滿足全部城市所轄居民的需求為最終目標。長期以來，我國城市公用事業(yè)建設(shè)和運營都完全依賴政府，但隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加速，城市公用事業(yè)的需求快速增加，單一的政府提供模式已不能滿足需求，于是出現(xiàn)了特許經(jīng)營、PPP等模式，一定程度上緩解了政府財政資金的壓力。但近期多個省市城市公用事業(yè)建設(shè)和運營過程中屢屢出現(xiàn)問題，使現(xiàn)行的各種模式受到質(zhì)疑，需要政府創(chuàng)新城市公用事業(yè)的投建和運營模式，提高中國城市建設(shè)的品質(zhì)和運營能力。

二、當前城市公用事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及分析

(一)城市化進程加快使得對城市公用事業(yè)的需求旺盛

城市化進程的快速發(fā)展，加快了公眾對公共事業(yè)需求的增長。在1990年～2014年,我國公共事業(yè)各項指標都有不同程度的增長。其中增長最為顯著的是:天然氣供氣量從1990年的64.2億立方米增加到2014年的964.4億立方米，年均增長率為21.35%；供氣管道長度從1990年的2.4萬公里增加大2014年的47.5萬公里，年均增長率為23.77%；集中供氣面積從1990年的2.1億平方米增加到2014年的61.1億平方米，年均增長率為27.22%；出租汽車數(shù)從1990年的11.1萬輛增加到252.8萬輛，年均增長率為25.01%。①新常態(tài)經(jīng)濟下，我國城市化進程加快，促進公眾對城市公用事業(yè)需求的不斷增加。

(二)地方財政緊張不能滿足城市公用事業(yè)的供給

我國城市公用事業(yè)中出現(xiàn)公共設(shè)施短缺，一般的中小城市道路擁堵現(xiàn)象已經(jīng)比較嚴重，出現(xiàn)“上下班擁堵潮”。很多城市企業(yè)污水直接排放，垃圾直接填埋，嚴重污染環(huán)境、土質(zhì)及水源等，供給無法滿足公眾對公用產(chǎn)品及服務(wù)的需要。公共事業(yè)建設(shè)資金嚴重不足是公用事業(yè)建設(shè)短缺的首要原因，梁倩(2013)據(jù)測算，到2020年，如果政府債務(wù)控制在60%以內(nèi)，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就達20萬億元，僅靠財政支出將難以為繼。[1]2012年和2014年政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資分別為58391億元、86669億元，雖然投資總額增長48.43%，但投資總額占全社會固定資產(chǎn)投資總額的比重分別為15.58%和16.93%，與保羅提出的30%～35%的標準還有很大差距。政府作為城市公用事業(yè)的決策制定者和監(jiān)管者，已經(jīng)不能滿足由城鎮(zhèn)化加快推動的對公用事業(yè)“質(zhì)”和“量”方面快速增加的需求(劉佳麗和謝斯儒，2015)。[2]

(三)現(xiàn)有城市公用事業(yè)經(jīng)營效率低下

作為一個發(fā)展中國家，我國城市公用事業(yè)民營化遇到易于引發(fā)腐敗、帶來城市公用事業(yè)供給安全隱患等“中國式”困境(嚴宏和孫照紅，2014)。[3]公用事業(yè)民營化過程中，投資建設(shè)經(jīng)營主體由政府確定，在利益集團的誘惑下，會出現(xiàn)嚴重的腐敗現(xiàn)狀以及“尋租”行為。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中，由于參與主體合作治理意識淡薄，政府制度供給不足，企業(yè)未能有效平衡公共利益和企業(yè)利潤，社會公眾參與不足，公共利益在改革中受到侵蝕(苗紅培，2015)。[4]公私合作改革過程中存在認識上的偏差，現(xiàn)實操作中，政府往往是對公用事業(yè)“一賣了之”視為市場私有化，對公用事業(yè)的國營變成民營視為市場化，最終變公營壟斷為私營壟斷，并沒有提高公用事業(yè)效率(崔運武，2015)。[5]

三、城市公用事業(yè)的兩階段競爭運營模式

當前，多數(shù)城市公用事業(yè)采用PPP模式，雖然公私合營解決了資金來源問題，但是由原來的公營壟斷變?yōu)樗綘I壟斷，仍然無法引入競爭來解決壟斷的低效率問題(崔運武，2015)。[6]競爭是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的最好途徑，因此在城市公共事業(yè)中引入競爭，是解決壟斷引起的資源配置低效率問題的有效途徑。構(gòu)建兩階段競爭運營模式，把競爭充分的運用到公用事業(yè)投建和經(jīng)營中，實現(xiàn)資源配置的高效化。

城市公用事業(yè)分為投資建設(shè)和運營兩個階段，投資建設(shè)解決的是公用事業(yè)的有效供給問題，解決資金來源問題；經(jīng)營直接與公眾的生活息息相關(guān)，要解決的是對公用事業(yè)的有效需求問題，關(guān)系人民社會福利。經(jīng)濟新常態(tài)下，為充分利用有效資源，提高資源配置效率，保障公眾利益，提出公用事業(yè)兩階段建設(shè)模式。

第一階段是投資建設(shè)階段，實現(xiàn)投資建設(shè)主體多元化，采取公開招標形式，讓多家企業(yè)競爭在特定公用事業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的投資建設(shè)權(quán)，在一定的企業(yè)信譽、質(zhì)量保證等要求下，由提供較低報價的企業(yè)取得該項目的投資建設(shè)權(quán)。政府作為監(jiān)管部門，對投資建設(shè)過程進行監(jiān)督管理，保障工程質(zhì)量。

第二階段是運營階段，實現(xiàn)經(jīng)營主體多元化，同樣采取公開招標，選擇回報率低、經(jīng)營業(yè)績良好的企業(yè)進行公用事業(yè)的經(jīng)營。同時采取成本定價模式，體現(xiàn)出公用事業(yè)的微營利性，實現(xiàn)科學(xué)定價，保障公眾利益。

四、城市公用事業(yè)發(fā)展中政府保障

經(jīng)濟新常態(tài)下，城市公用事業(yè)在投資建設(shè)、經(jīng)營的整個過程中，政府起到至關(guān)重要的保障作用。保障項目的科學(xué)性、項目實施過程的合理有效性、項目的經(jīng)濟效益能夠達到預(yù)期目標，否則，將會出現(xiàn)資源浪費、效率低下等嚴重后果。

(一)合理進行城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是城市公用事業(yè)建設(shè)高效率的基礎(chǔ)。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，“城市病”很快顯現(xiàn)出來，堵車、城市內(nèi)澇、污水未經(jīng)處理排放、拆了重建等無一不困擾著城市居民的生活?！俺鞘胁　钡母丛谟诓缓侠淼某鞘幸?guī)劃，地方干部任期內(nèi)受財政實力約束和政績的要求，往往會制定一些短期的、投資低、顯性的城市建設(shè)規(guī)劃，國內(nèi)外先進經(jīng)驗表明，合理規(guī)劃，當期投資越高，城市公用事業(yè)項目的服務(wù)期限就會越長，且后續(xù)投入運營的成本也越低。新常態(tài)下，市場成為資源配置的決定性力量，政府進行城市規(guī)劃時需要轉(zhuǎn)變觀念，應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，可持續(xù)發(fā)展是人類社會發(fā)展的必然選擇，要把可持續(xù)發(fā)展的思想貫徹到城市規(guī)劃的各個層面上來；城市規(guī)劃是一項與城市發(fā)展、人民生活密切相關(guān)的主體行為，它涉及到人與社會、人與自然、人與人以及人的自身發(fā)展等多方面的關(guān)系，所以，城市規(guī)劃應(yīng)以人為本，樹立為人民服務(wù)的思想，體現(xiàn)人文關(guān)懷；在構(gòu)建和諧社會的背景下，城市規(guī)劃在執(zhí)行的整個過程中，應(yīng)照顧到各方面的利益，統(tǒng)籌兼顧，以實現(xiàn)和諧的最終目標。作為現(xiàn)在化的城市規(guī)劃，應(yīng)具備展示城市的形象、滿足人們的生活需要、改造城市環(huán)境的功能，以科學(xué)的方法，以貫徹以人為本、可持續(xù)發(fā)展的思想，以構(gòu)建和諧社會的目標，不斷優(yōu)化城市建設(shè)，使城市成為一個生態(tài)型、文化型、生活型的市民城市。

(二)提供公平市場環(huán)境

虞青松(2013)指出公私合作制的內(nèi)涵應(yīng)著眼于合作關(guān)系的長期性、不確定性和風(fēng)險，并以透明的制度環(huán)境和明確的合同安排作為應(yīng)對合作風(fēng)險的制度保障。[7]健全的法律法規(guī)體系是為城市公用事業(yè)建設(shè)提供公平環(huán)境的關(guān)鍵，在經(jīng)濟新常態(tài)下，市場經(jīng)濟應(yīng)納入法治經(jīng)濟的軌道，城市公用事業(yè)建設(shè)在投資建設(shè)、經(jīng)營的整個過程中，具有信息不透明的特點，容易滋養(yǎng)腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致資源浪費、效率低下。因此，需要法律明確參與主體的權(quán)利與責(zé)任，通過公平的市場競爭，彌補市場缺陷，實現(xiàn)資源的有效配置(劉佳麗和謝斯儒，2015)。[8]國外發(fā)達國家經(jīng)驗，往往是通過在準入階段要求企業(yè)踐行普遍服務(wù)義務(wù)、干預(yù)不公平條款，建立普遍服務(wù)基金等來履行平等接入的保障義務(wù)(駱梅英，2013)。[9]因此，提供公平的競爭環(huán)境，才能實現(xiàn)企業(yè)之間的公平競爭，最終實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。新常態(tài)下，政府會逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，城市公用事業(yè)的建設(shè)和運營也主要交給市場去完成，政府需要通過立法不僅保護投資建設(shè)和運營主體的利益與責(zé)任，更要通過立法規(guī)范其市場行為。

(三) 加強項目審計監(jiān)管

城市公用事業(yè)的建設(shè)與經(jīng)營是由政府公開招標形式確定的投資建設(shè)與經(jīng)營主體，由于信息的不對稱性，以及各部門的利益驅(qū)動，必然存在著權(quán)利尋租等違法行為以及違約風(fēng)險。在新常態(tài)經(jīng)濟下，加強項目審計監(jiān)管至關(guān)重要，有必要建立一套科學(xué)合理的城市公用事業(yè)建設(shè)經(jīng)營的審計監(jiān)管體系，以促進城市公用事業(yè)建設(shè)經(jīng)營的健康發(fā)展。傳統(tǒng)單一的剛性行政監(jiān)管手段已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，現(xiàn)代的剛?cè)岵⒍喙荦R下的多元監(jiān)管形式將占主導(dǎo)地位，即建立“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督”的監(jiān)管機制，有效平衡“監(jiān)管與市場、壟斷與競爭、專營與民營”的關(guān)系(尹少成。2013)。[10]加強公用事業(yè)建設(shè)項目的審計監(jiān)管體系，促進城市公用事業(yè)建設(shè)更加合理有效、更加符合大眾的利益、更好的利用社會資源。

(四)完善項目問責(zé)機制

公用事業(yè)項目的建設(shè)，不僅要看重預(yù)期效益，還要看重其中潛在的風(fēng)險和問題。公用事業(yè)建設(shè)效率低下、監(jiān)管不嚴，至使資源嚴重浪費，項目效益大打折扣。造成這些問題的主要原因就是公用事業(yè)建設(shè)項目問責(zé)機制的不完善。新常態(tài)經(jīng)濟下，實現(xiàn)公用事業(yè)建設(shè)項目治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須建立健全、科學(xué)的項目問責(zé)機制。建立問責(zé)機制，首先要考慮建立的目的、動力，其次是建立的方式，問責(zé)對象以及被問責(zé)主體。建立問責(zé)機制目的是要明確項目建設(shè)的整個過程中，參與人的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，使得項目能夠符合大眾利益并且順利的按時完成；問責(zé)主體要從兩個方面考慮，由于參與主體不會自主問責(zé)，所以可以由公眾問責(zé)和政府的強制問責(zé)；問責(zé)方式包括內(nèi)部自律和外界介入。

【注釋】

①數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

[1]梁倩，趙婧,方燁.城鎮(zhèn)化基建資金缺口或達20萬億[N].經(jīng)濟參考報.2013-11-29.

[2]劉佳麗和謝斯儒.城鎮(zhèn)化進程中我國城市公用事業(yè)的市場化改革研究[J].現(xiàn)代管理 科學(xué).2015(5)：15-17.

[3]嚴宏和孫照紅.城市公用事業(yè)民營化與地方政府轉(zhuǎn)型——以蘭州自來水污染為例[J].馬克思主與現(xiàn)實.2014(5):187-191.

[4]苗紅培.公共性視野下市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的困境及化解[J].湖北社會科學(xué).2015(7)：46-51.

[5][6]崔運武.論我國城市公用事業(yè)公私合作改革的若干問題[J].上海行政學(xué)院學(xué)報.2015.7(4):39-40.

[7]虞青松.公私合作契約的賦權(quán)類型及司法救濟—以公用事業(yè)的收費權(quán)為視角[J].上海交通大學(xué)學(xué)報“哲學(xué)社會科學(xué)版”.2013(5)：36-43.

[8]劉佳麗和謝斯儒.城市公用事業(yè)民營化中公共利益的維護與政府監(jiān)管體系重構(gòu)[J].經(jīng)濟與管理研究.2015(10)：25-32.

[9]駱梅英.從“效率”到“權(quán)利”：民營化后公用事業(yè)規(guī)制的目標與框架[J].國家行政學(xué)院學(xué)報.2013(4)：78-82.

[10]尹少成.論行政法視野下的公用事業(yè)監(jiān)管—以郵政監(jiān)管為例[J].學(xué)術(shù)論壇.2013(9)：191-202.

劉赟(1992-)，女，漢族，河南駐馬店泌陽人，河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院碩士研究生。