論大氣污染治理的地方政府責任

李青萍+馬柳穎

大氣污染形成的根本原因在于人類活動排放的廢氣超出了大氣環(huán)境接納污染物的最高限度。無法被凈化的廢氣在大氣環(huán)境中疊加、復合，就會加劇大氣污染的嚴重性。大氣污染形成原因以及責任主體的多元化，使得治理大氣污染成為一項艱巨、復雜的任務。地方政府作為地方公共事務的管理者，具有強大的資源優(yōu)勢和動員能力，其在大氣污染治理責任擔當中扮演著至關重要的角色。

一、大氣污染治理中政府應承擔責任的理論依據

公共產品理論認為，大氣（空氣）具有非競爭性、非排他性特征，本質上屬于公共物品的范疇。大氣的公共物品屬性表現(xiàn)為每一個人呼吸空氣的同時并不影響其他人對空氣的消費，呼吸空氣人數的變化也不會影響消費成本的增加或減少，且任何人在免費享受空氣所帶來的利益的同時，不能排除其他人享受空氣所帶來的效益。每一個理性的“經濟人”都追求自身利益的最大化而無節(jié)制地消耗公共物品。污染企業(yè)或公民個人為了追求自己利益的最大化，只注重考慮自己的行為能帶來多大的利益，而忽略了對大氣環(huán)境的負面影響，當大氣環(huán)境再也無法滿足人類的需求時，就會出現(xiàn)哈丁教授所提的“公地悲劇”。而大氣污染的治理又是一項系統(tǒng)、復雜的工程，“理性的”人都具有“搭便車”的心理，即只希望免費享受他人治理環(huán)境的成果，而不愿意為此付出代價。然而大氣的公共物品屬性以及由此造成的大氣污染問題，并非個人能夠應對或解決的，需要作為公共事務管理者的政府主動承擔起保護、治理大氣環(huán)境的責任，促進人與自然的和諧發(fā)展。

公共信托理論認為，大氣、森林、水等自然資源系全民“共享的資源”，亦是全體國民的共有財產，只要一人實施污染空氣的行為，則是對全社會共同利益的侵犯。為了更好地合理保護、利用這一“共有財產”，共有人將其委托給國家來進行管理。作為行政機關的政府則負責具體的委托管理事項，即承擔管理、保護大氣的義務。在委托代理過程中，政府需謹慎使用自己的代理權，必須對全體共有人負責。如因政府的不當行為導致委托人利益受損等情況，則政府應承擔相應的責任，并具有防止損害擴大的義務。由此可見，公共信托理論是政府在環(huán)境保護中承擔相應責任的理論基礎，同時也為公民有權監(jiān)督政府行為提供了依據和保障。

公民環(huán)境權理論認為，公民享有在安全、健康、良好的環(huán)境內生存的權利，政府有保障公民的權利實現(xiàn)的義務，因此應當對環(huán)境負責。環(huán)境污染最終將侵害公民的健康權、生命權，可以說，公民的環(huán)境權派生于公民的基本人權——生存權，應該被視作公民的基本權利予以同等保護。公民的環(huán)境權應該包括環(huán)境使用權、知情權、參與權和請求權。公民的環(huán)境使用權則包括公民呼吸清潔空氣的權利；知情權是公民享有獲取、知悉環(huán)境狀況以及政府環(huán)境管理狀況的權利；參與權是指公民享有參與政府環(huán)境管理決策、環(huán)境保護實施等過程的權利；請求權是指政府違法履行或不履行環(huán)境治理義務，公民對政府的行政行為有提起行政復議和行政訴訟的權利，對侵犯公民環(huán)境權利的行為有提起損害賠償的權利。公民的環(huán)境權理論為公民獲取大氣污染狀況信息、參與大氣污染治理過程以及政府承擔環(huán)境責任提供有力的理論依據。

二、大氣污染治理中地方政府責任的角色定位

一方面，我國的國家結構形式具有中央集權與地方分權的特征，由此決定了中央政府與地方政府在大氣污染治理中必然扮演不同的角色，承擔不同的責任。地方政府既接受中央政府領導，又是地方最高行政機關，地方政府的雙重身份決定其既要維護中央政府利益，又要保障地方利益的實現(xiàn)。改革開放以來，地方政府經濟發(fā)展的自主權逐漸擴大，逐漸使地方政府官員的政績與地方經濟發(fā)展直接掛鉤，因此地方政府逐漸演變?yōu)橐粋€相對獨立的地區(qū)利益主體。地方經濟發(fā)展與環(huán)境保護成為地方政府的兩難選擇，地方政府既要完成一定的經濟目標，又要保護大氣環(huán)境。然而，發(fā)展經濟的成本遠低于保護環(huán)境的成本，發(fā)展經濟遠比保護環(huán)境能帶來更大的效益。地方政府作為具有逐利性的一類特殊“經濟人”，往往會選擇犧牲環(huán)境而發(fā)展經濟，易滋生地方保護主義。為防止地方政府過度追求地方利益而忽視社會整體利益，必須堅持中央政府的宏觀把控，全面平衡中央與各地區(qū)的利益，充分發(fā)揮地方政府治理大氣污染的積極性、創(chuàng)造性。

另一方面，大氣污染治理的具體工作只能由地方政府落實，地方政府在大氣污染治理中承擔主要責任。大氣污染成因復雜，與地區(qū)的地理自然因素、地方性產業(yè)結構、能源消耗習慣等密切相關，具有明顯的地域性特征。大氣污染的地區(qū)差異性決定中央政府只能從宏觀上把控大氣污染治理的總進程、總目標，而具體任務的落實與開展則必須由地方政府承擔。對大氣污染治理需因地制宜，即需要各地方政府根據各地產業(yè)結構布局、能源消耗情況以及各省經濟發(fā)展情況等采取差異性治理措施。地方政府作為地區(qū)公共事務的管理者，在大氣污染治理中具有義不容辭的責任，要積極運用經濟、政治、法律等手段治理大氣污染，保護大氣環(huán)境。政府的環(huán)境責任主要包括保證居民生活的大氣質量；嚴格執(zhí)行相關環(huán)境法律法規(guī)及政策，并逐步建立或完善地方環(huán)境立法體系；鼓勵、促進公眾積極參與大氣保護活動以及監(jiān)督地方政府在大氣污染治理中的行政行為；政府在大氣污染治理中不作為或亂作為時，應當承擔相應法律責任。

三、大氣污染治理中地方政府失責的表現(xiàn)

地方政府在大氣污染治理中具有不可推卸的責任。然而在實踐中，一些地方政府并未承擔起相應的責任，存在諸多失責情況，嚴重影響大氣污染的治理進程，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.地方政府重經濟、輕環(huán)保的發(fā)展理念

改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心的執(zhí)政理念，的確使中國的經濟在短時間內迅速發(fā)展起來。然而這種高速發(fā)展是建立在過度消耗自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的基礎上，走上了西方國家“先污染后治理”的老路。三十幾年來，我國因高投入、高消耗、低產出的粗放式經濟增長方式而引發(fā)了嚴重的生態(tài)危機。我國政府已經意識到這一問題的嚴重性，并于中共十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總布局中，先后出臺了一系列重大決策部署，通過多部有關環(huán)境保護的立法文件，積極推動生態(tài)文明建設發(fā)展。但這條路充滿荊棘與坎坷，部分地方政府仍存在“唯經濟論”的思想，將經濟建設看作重中之重，其他各項事業(yè)都要為經濟建設讓步，經濟建設以外的其他各項事業(yè)逐漸變得無關緊要。其導致的結果是經濟指標達到了，但產生了更為嚴重的環(huán)境污染問題。理念的偏差導致政府治理決策的失誤，主要表現(xiàn)為政府強制將重污染企業(yè)遷出城市中心或遷往周邊地區(qū)。這樣的舉措對遷出地的大氣污染能起到一定的作用，卻會加重遷入地的大氣污染，且大氣的流動性特征，使得全國人民處于“同呼吸，共命運”的現(xiàn)狀。事實證明，將重污染企業(yè)外遷的措施都是治標不治本，不能從根本上解決大氣污染問題。

2.地方政府行政執(zhí)法疲軟

行政執(zhí)法是指國家行政機關及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。在環(huán)保領域中，行政執(zhí)法主要是指政府、政府環(huán)境保護主管部門等其他相關部門及其工作人員，按照有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)、方針、決定等其他規(guī)范性文件執(zhí)行命令和處理行政事務。法律的生命力在于實施，行政執(zhí)法是法律實施的一個重要環(huán)節(jié)。嚴密的法律體系是地方政府依法行政的前提條件?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》 與《中華人民共和國大氣污染防治法》是治理我國大氣污染的重要法律依據，規(guī)定了我國治理大氣污染的基本原則、基本要求和總體目標。因這兩部法律皆為最近修訂的，各地方政府不能因地制宜及時制定各地方的大氣污染防治規(guī)定或細則，地方環(huán)境保護法制體系不夠完善。在實際執(zhí)法過程中，一些地方政府行政執(zhí)法的力度不夠，存在消極執(zhí)法的現(xiàn)象，即不主動去履行環(huán)境監(jiān)管責任，往往是新聞媒體曝光或者造成人員傷亡等具有一定影響力的環(huán)境事件才會引起地方政府的關注。地方政府考慮到重污染企業(yè)對當地經濟發(fā)展的貢獻，往往采取縱容的態(tài)度，不依法追究重污染企業(yè)的違法行為，導致法律的威信力大大折損，大氣污染問題依然嚴重。

3.地方政府問責機制難以落實

問責機制是指問責主體對負有公共責任的組織或個人不履行或違法履行職責和義務的情況進行責任追究的一種制度，是地方各級政府切實履行大氣污染治理義務的重要保障。在我國，對地方政府不履行大氣污染治理義務進行問責的明確法律依據為《中華人民共和國環(huán)境保護法》第67條、第68條、第69條。環(huán)保問責主要是指上級行政機關或專門機關依法對下級行政機關進行監(jiān)督，對下級行政機關及其工作人員的違法行為依法進行問責。行政機關問責屬于一種內部性問責，具有很大的隨意性。在大氣污染治理中，出于對經濟利益的追求，上級行政機關對下級行政機關的違法行為往往采取容忍的態(tài)度，只有出現(xiàn)重大的環(huán)境污染事件才能引起上級行政機關的重視。此外，在上下級行政機關需對大氣污染治理工作中的違法行為承擔連帶責任時，僅依靠行政機關的問責無法保證問責結果的公正性。

四、落實大氣污染治理中地方政府責任的對策建議

1.轉變地方政府發(fā)展理念，促進地方發(fā)展方式轉變

理念乃行為之先導，地方政府應當從根本上改變“唯經濟論”的發(fā)展理念和傳統(tǒng)的政績觀，樹立可持續(xù)的發(fā)展理念和綠色的政績觀。高能耗、重污染的不合理產業(yè)結構和嚴重依賴煤炭的能源消費結構，是我國大氣污染越發(fā)嚴重的主要原因。一方面，地方政府要發(fā)揮主導作用，引導本地轉變經濟發(fā)展方式，優(yōu)化產業(yè)結構，降低重工業(yè)比例，調整能源結構，大力發(fā)展清潔能源，嚴格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》規(guī)定國家對重點大氣污染物排放實行總量控制，并逐步推行重點大氣污染物排放權交易。在大氣污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，允許各大氣污染物排放企業(yè)之間通過貨幣交易的方式相互調劑排污量，有利于鼓勵排污企業(yè)發(fā)展清潔技術，將可排污量轉讓給其他需要的企業(yè)，在控制污染物排放總量的同時還能獲得經濟效益。地方政府要按照中央政府的指示，逐步推行重點大氣污染物排放權交易，建立完善的大氣污染排放機制，充分運用市場經濟的原理嚴格控制大氣污染物排放總量，以保證排污企業(yè)平穩(wěn)運行。另一方面，地方政府要積極發(fā)揮“看得見的手”的作用，正確運用宏觀調控手段，如對環(huán)境友好型企業(yè)進行政府補貼，提高環(huán)境友好型企業(yè)的市場競爭力，相對地削減重污染企業(yè)的市場競爭力。此外，要增加環(huán)境治理財政支出，進一步加大在大氣污染治理方面的資金投入，主要用于大氣污染環(huán)境保護基礎設施的建設、重點治污項目的開展以及環(huán)境技術的研發(fā)等方面。

2.完善地方環(huán)保法律體系，提高地方政府的行政執(zhí)法效率

大氣污染區(qū)域差異性的特征，導致環(huán)境法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章往往僅規(guī)定一些原則、要求或目標，為不同區(qū)域分而治之留下了足夠的空間，使各地方政府能夠根據各地大氣污染的具體情況采取不同的治理方式，提高環(huán)境保護執(zhí)法能力。地方政府要制定相應的規(guī)章制度，細化相關環(huán)保法律法規(guī)，因地制宜，根據本地區(qū)的具體情況，如經濟發(fā)展狀況、污染物排放比例以及治理技術水平，等等，制定合理的排污標準。在大氣污染情況嚴重的地區(qū)，地方政府應該征求環(huán)境保護機構以及其他專業(yè)學者的意見，依法制定嚴于國家污染物排放標準的地方污染物排放標準，嚴格控制地方大氣污染物的排放量。然而“徒法不足以自行”，僅有完備的法律還不足以起作用。完備的法律法規(guī)還必須得到地方政府嚴格執(zhí)行才能發(fā)揮最大的作用。在大氣污染治理中，地方政府必須嚴格執(zhí)法，嚴懲違反環(huán)保法律法規(guī)的行為，最大限度地發(fā)揮環(huán)保法律的效益。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》取消了公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門依職責對機動車船大氣污染防治實施監(jiān)督管理的規(guī)定，但仍保留了政府其他有關部門在防治大氣污染中的監(jiān)督管理職責，因而，在執(zhí)法過程中，既要切實保證環(huán)境主管部門在大氣污染治理中的主導地位，又要使其他有關部門積極協(xié)助環(huán)境主管部門履行監(jiān)督管理的職責，從而提高政府的行政執(zhí)法效率。另外，政府部門必須提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質，為他們提供先進的環(huán)境技術裝備，對污染環(huán)境的行為能及早發(fā)現(xiàn)并做出反應，從而遏制大氣污染的進一步蔓延。

3.擴大地方問責主體范圍，健全地方多元問責機制

近年來，環(huán)保領域的權力濫用現(xiàn)象越來越嚴重，環(huán)保違法案件數量呈上升趨勢，健全環(huán)保問責機制已經刻不容緩。環(huán)保問責機制的主體，除了行政機關，還應包括權力機關、司法機關以及社會公眾。權力機關即各級人民代表大會及其常務委員會，按照憲法的規(guī)定，可以通過質詢、罷免等方式對政府是否履行治理大氣污染的責任進行監(jiān)督問責。司法機關的問責是指法院通過受理行政訴訟案件，檢察院通過對行政機關工作人員在大氣污染治理中涉嫌犯罪的行為提起公訴的方式進行問責。社會公眾的問責是指社會組織、公眾等對地方各級政府是否履行大氣污染治理職責所實施的監(jiān)督和追究。按照薩克斯教授的公共信托理論，大氣是公眾委托給政府管理的公共資源，在政府沒有履行保護、治理大氣的職責時，公眾當然有權對政府問責。按照我國法律的規(guī)定，公眾可以通過批評、建議、檢舉、揭發(fā)、行政復議、行政訴訟等方式對政府的失職行為進行問責。社會公眾監(jiān)督是一種非權力性監(jiān)督，不具備國家權力性質和法律約束力，不能直接使政府及其工作人員承擔責任，只能引發(fā)權力性問責。然而，社會公眾作為大氣污染最直接的利害關系人，相較于權力機關、司法機關以及行政機關，對地方政府在治理過程中的違法行為的問責具有更高的自覺性、主動性，因而要高度重視社會公眾問責的作用。在社會公眾監(jiān)督的方式中，只有行政訴訟能夠最直接、有效地引起權利性問責，即通過對行政機關的違法行為提起行政訴訟從而引發(fā)司法機關的問責。行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為，人民法院僅受理對具體行政行為提起的訴訟，行政機關的抽象行政行為不在行政訴訟的受案范圍。然而，地方政府在大氣污染治理過程中實施的抽象行政行為，如制定環(huán)保規(guī)劃、地方政府規(guī)章、經濟政策或環(huán)保決策等，皆對治理大氣污染具有重要影響，因此，應將政府在大氣污染治理過程中的抽象行政行為納入行政訴訟范圍內。令人欣喜的是，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》雖然還是將行政規(guī)章以及行政機關制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為排除在行政訴訟范圍之外，但它將“具體行政行為”修改為“行政行為”，在一定程度上將擴大行政訴訟受案的范圍，也為將政府在大氣污染治理過程中的抽象行政行為納入行政訴訟的范圍留下法律空間。

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