民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境及其優(yōu)化策略——基于SWOT—PEST組合模型的分析

龍玉其

一、問題的提出及分析框架

(一)問題的提出

我國(guó)是世界上老齡人口最多的國(guó)家，人口老齡化是我國(guó)的重要國(guó)情之一。受人口出生率和死亡率下降、人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)等因素的影響，我國(guó)老年人口數(shù)量呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)?；鶖?shù)大、速度快、高齡化已成為我國(guó)人口老齡化的重要特點(diǎn)。1953年全國(guó)65歲以上人口數(shù)為2593萬人(4.4%)，2000年全國(guó)65歲以上人口數(shù)為8821萬人(7%)，2010年全國(guó)65歲以上人口為11883萬人(8.87%)，2014年全國(guó)65歲以上人口為13755萬人(10.1%)。[注]數(shù)據(jù)來源于2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號(hào))。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，2050年我國(guó)80歲以上高齡老年人口規(guī)模有可能超過一個(gè)億。[注]陸杰華：《快速的人口老齡化進(jìn)程：挑戰(zhàn)與對(duì)策》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第6期，第12-16頁(yè)。

人口的快速老齡化給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和養(yǎng)老保障體系建設(shè)帶來了巨大壓力和挑戰(zhàn)，需要加快推進(jìn)老年保障體系建設(shè)。老年保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包括經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療保障、服務(wù)保障、精神保障等內(nèi)容。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的逐步完善，經(jīng)濟(jì)保障的問題有所緩和，老年服務(wù)保障的問題日益突出，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)日益緊迫。

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、社區(qū)、個(gè)人等多主體的全面參與，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的有效匹配，尤其需要正確處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性與可及性。需要充分發(fā)揮政府在基本養(yǎng)老服務(wù)提供和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用，同時(shí)，還應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)提供中的作用，更好地滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)組織之一，是介于政府和市場(chǎng)之間的“第三部門”，是基本養(yǎng)老服務(wù)的提供者之一。在理論研究與實(shí)踐中，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)關(guān)注較多，而對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)注較少。在我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)改革、政府購(gòu)買服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)體系的背景下，需要積極發(fā)揮民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用，改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)提供的公平性、質(zhì)量與效率。

(二)分析框架

民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，既要有一個(gè)良好的內(nèi)部環(huán)境，增強(qiáng)自身發(fā)展能力，更需要一個(gè)良好的外部環(huán)境。需要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境，明確自身優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，趨利避害，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，采取有效策略，提升發(fā)展能力。

組織環(huán)境分析是明確組織目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略、制定發(fā)展舉措的重要基礎(chǔ)。組織環(huán)境分析通常所用的方法是SWOT模型和PEST模型，這兩種模型分別對(duì)組織內(nèi)部和外部環(huán)境進(jìn)行解析，幫助組織充分認(rèn)識(shí)所處環(huán)境、狀況和自身實(shí)力，充分運(yùn)用組織內(nèi)外資源，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)外部環(huán)境發(fā)展；也有助于相關(guān)行政部門履行和完善自身職能，從宏觀戰(zhàn)略層面和具體政策層面為組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

SWOT模型最初適用于一個(gè)企業(yè)或行業(yè)組織的環(huán)境分析，是一種戰(zhàn)略分析方法，幫助企業(yè)或行業(yè)制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略和策略，幫助企業(yè)或行業(yè)運(yùn)用內(nèi)外部資源采取有效的策略適應(yīng)環(huán)境發(fā)展。SWOT分別代表優(yōu)勢(shì)(strengths)、劣勢(shì)(weaknesses)、機(jī)會(huì) (opportunities)、威脅(threats)。這里將SWOT的分析模式運(yùn)用于非企業(yè)組織的民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。本文將一個(gè)組織的環(huán)境劃分為內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境兩個(gè)部分，加強(qiáng)對(duì)組織內(nèi)、外部環(huán)境的互動(dòng)分析，便于全面、準(zhǔn)確分析民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的環(huán)境與資源狀況。SWOT模型分析離不開PEST模型分析。PEST模型則更加側(cè)重于分析組織的外部宏觀環(huán)境，主要考察四類環(huán)境因素：政治環(huán)境(Political)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境(Economic)、社會(huì)環(huán)境(Social)、技術(shù)環(huán)境(Technological)，這是一個(gè)組織賴以生存和發(fā)展的核心外部環(huán)境。我國(guó)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展尤其需要考察這些宏觀環(huán)境要素，從養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和社會(huì)組織發(fā)展的高度，對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)行整體謀劃，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)該為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

本文擬對(duì)SWOT模型與PEST模型進(jìn)行組合分析，將PEST模型嵌入到SWOT的外部環(huán)境分析中。通過分析，全面、準(zhǔn)確地識(shí)別、評(píng)估民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所處的內(nèi)、外部資源與環(huán)境狀況，尤其是重點(diǎn)分析外部宏觀環(huán)境諸要素，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)環(huán)境，尋找發(fā)展機(jī)會(huì)；為機(jī)構(gòu)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展和國(guó)家相關(guān)政策體系的完善提供參考，推動(dòng)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。

二、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境分析

(一)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部環(huán)境：優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

1.民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)

民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)是指在目前的宏觀環(huán)境下，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦、民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比所具有的競(jìng)爭(zhēng)力，是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬性、資源與外部宏觀環(huán)境相結(jié)合在實(shí)踐中的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的重要突破口。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加獨(dú)立、更有效率。長(zhǎng)期以來，我國(guó)基本養(yǎng)老服務(wù)的提供主要依賴于政府主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)政府在基本養(yǎng)老服務(wù)供給中的直接責(zé)任。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有明顯的公益性，有助于體現(xiàn)公平性；但是，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)行政體制的影響，在養(yǎng)老服務(wù)提供中容易出現(xiàn)管辦不分的情況，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易受行政部門的牽制，具有官僚色彩，管理運(yùn)營(yíng)效率不理想。與之相比，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有助于彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的這些不足，在體現(xiàn)公益性的同時(shí)，更加體現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，有助于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)科學(xué)、高效地運(yùn)營(yíng)，有助于降低管理成本，提高服務(wù)效率。

二是與民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)較低，更受低收入者歡迎。在養(yǎng)老服務(wù)提供主體多元化的背景下，各類民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)提供中發(fā)揮著日益重要的作用，有助于增加養(yǎng)老服務(wù)供給，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。但是，民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有天然的逐利性、市場(chǎng)性，通過提供養(yǎng)老服務(wù)獲得充足的利潤(rùn)是其重要?jiǎng)訖C(jī)。民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的逐利性必然導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格的增長(zhǎng)，收費(fèi)水平不可能太低。相比而言，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利性”使其更具公益性、社會(huì)性、公平性，具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，讓利于服務(wù)對(duì)象，更受低收入人群的歡迎，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的可及性。

三是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整合利用社會(huì)資源推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。養(yǎng)老服務(wù)提供與養(yǎng)老服務(wù)體系的完善需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多個(gè)主體的共同參與，充分利用社會(huì)資源。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于政府與市場(chǎng)之間的“第三部門”，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和公益性有助于吸引、利用社會(huì)資源，包括資金與服務(wù)，增加養(yǎng)老服務(wù)供給，滿足不同人群差異化的養(yǎng)老服務(wù)需求，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)提供中可能存在的不足，防范“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給公平與效率的結(jié)合。

2.民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部劣勢(shì)

在了解民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，更應(yīng)該明確和正視其劣勢(shì)與不足之處，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是資金實(shí)力不強(qiáng)使民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)乏力。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金主要來源于社會(huì)渠道，包括相關(guān)組織與個(gè)人的捐贈(zèng)，資金來源的其它渠道有限，尤其是在民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較低、非營(yíng)利的背景下，運(yùn)營(yíng)顯得力不從心，影響其公益性、社會(huì)性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果缺乏有力的外部支持，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展更是步履維艱。

二是硬件設(shè)施不完善制約民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升。盡管硬件設(shè)施不是影響服務(wù)質(zhì)量的決定性因素，但它是提供養(yǎng)老服務(wù)的必要條件，任何養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展都必須要有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)和設(shè)施條件。從目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，絕大多數(shù)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施比較落后，與一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施顯得比較寒磣，甚至缺乏基本的服務(wù)設(shè)施條件，這也是一些民眾對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不認(rèn)可或不信任的重要原因。

三是專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)落后影響民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。管理服務(wù)人才的數(shù)量與質(zhì)量直接影響到民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)與競(jìng)爭(zhēng)力。在當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)整體落后的背景下，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則更加落后，無論是人才的數(shù)量還是質(zhì)量，難以與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同日而語。在數(shù)量方面，大多數(shù)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量不足，大多數(shù)工作人員的任務(wù)量較重。在質(zhì)量方面，工作人員尤其是服務(wù)人員的專業(yè)化水平不高，一些人甚至沒有經(jīng)過專門的培訓(xùn)就直接上崗，一些護(hù)工年齡偏大、文化程度低、專業(yè)技能缺乏、流動(dòng)性大。[注]梁瑩、萬艷：《夾縫中生存的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)：生存困境與發(fā)展空間》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第4期，第91-96頁(yè)。有學(xué)者通過對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，服務(wù)人員中小學(xué)及以下文化的占總?cè)藬?shù)的31.7%，初中文化的為 42.2%，職高、中專及高中文化的占18.6%，大專及以上文化的僅占4.5%；相關(guān)專業(yè)學(xué)生僅占 2.5%，而且這些服務(wù)人員大多數(shù)是外來務(wù)工人員、本地農(nóng)民或者被征地人員，擁有資格證書的僅為9.5%。[注]陳濤、肖云：《民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員培育的障礙與對(duì)策》，《社會(huì)保障研究》2013年第3期，第49-55頁(yè)。

四是內(nèi)部治理能力不強(qiáng)影響民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生命力。內(nèi)部治理能力的強(qiáng)弱直接決定著民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)外部資源的整合利用能力，關(guān)系到內(nèi)部管理的效率，關(guān)系到民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與社會(huì)效益。目前，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理能力相對(duì)較弱，大多數(shù)機(jī)構(gòu)屬于典型的家庭式管理，人員裙帶關(guān)系明顯，與內(nèi)部管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化目標(biāo)有較大的距離。大多數(shù)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不完善，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制不健全，一些民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理比較混亂，機(jī)構(gòu)與崗位設(shè)置職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明，管理決策與運(yùn)營(yíng)行為存在較大的隨意性。

(二)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境：機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)

1.民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部機(jī)會(huì)

與優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)的現(xiàn)實(shí)存在性相比，機(jī)遇與威脅更具有潛在性。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨著諸多機(jī)會(huì)，未來需要利用優(yōu)勢(shì)，抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

政治方面：國(guó)家積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、推進(jìn)供給側(cè)改革為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了戰(zhàn)略契機(jī)。近些年來，我國(guó)積極推進(jìn)政府改革，不斷完善政府職能，著力建設(shè)服務(wù)型政府，處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，逐步減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了發(fā)展空間。近年來政府減少了直接提供公共服務(wù)的事務(wù)，積極向市場(chǎng)和社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，頒布了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的若干文件，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，特別是在一些市場(chǎng)不愿意提供的基本養(yǎng)老服務(wù)方面，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大有可為。隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的加快，我國(guó)積極推進(jìn)包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)資金投入與政策支持，亦為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了支持和動(dòng)力。財(cái)政部、民政部等在相關(guān)文件中明確規(guī)定減免非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)稅收，包括企業(yè)所得稅、機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅。[注]見財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》(財(cái)稅[2000]97號(hào))，民政部等《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(民發(fā)[2015]33號(hào))。在當(dāng)前我國(guó)深入推進(jìn)供給側(cè)改革的背景下，需要進(jìn)一步改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，通過養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革滿足人民群眾的養(yǎng)老服務(wù)需求。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革是整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的重要組成部分，需要進(jìn)一步改革調(diào)整，提升發(fā)展水平。

經(jīng)濟(jì)方面：國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速增長(zhǎng)、國(guó)家財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)、城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來特別是21世紀(jì)以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，盡管近年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所緩和，但依然保持較快的增長(zhǎng)速度。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過程中，國(guó)家財(cái)政收入隨之快速增長(zhǎng)，財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，對(duì)包括養(yǎng)老保障在內(nèi)的民生體系建設(shè)的投入也隨之不斷增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷惠及民生，城鄉(xiāng)居民的收入水平快速增長(zhǎng)，既有利于居民實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求，也有助于豐富和擴(kuò)大慈善互助資源。這些，無論是從助力供給還是需求的角度，都為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，資源配置效率的提升，也在一定程度上有助于推進(jìn)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

社會(huì)方面：人口老齡化背景下巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求、尊老敬老與慈善互助傳統(tǒng)的繼承發(fā)揚(yáng)、社會(huì)公平正義的追求、社會(huì)事業(yè)的改革發(fā)展為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。需求增長(zhǎng)帶動(dòng)供給改革發(fā)展，21世紀(jì)以來，我國(guó)人口老齡化速度不斷加快，快速增長(zhǎng)的老年人口數(shù)量孕育了巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了契機(jī)。我國(guó)歷來存在豐富的尊老敬老、慈善互助文化與思想，并且不斷得到了繼承和發(fā)揚(yáng)，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了思想文化基礎(chǔ)。與此相關(guān)聯(lián)的是，社會(huì)對(duì)弱者的關(guān)懷和幫助、對(duì)公平正義的追求更加奠定了民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。我國(guó)積極推進(jìn)社會(huì)事業(yè)的改革發(fā)展，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，注重發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了動(dòng)力。

技術(shù)方面：現(xiàn)代社會(huì)組織管理能力日益增強(qiáng)、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化程度的不斷提升、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐、現(xiàn)代信息技術(shù)與設(shè)備設(shè)施的發(fā)展為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)與技術(shù)基礎(chǔ)。技術(shù)要素是實(shí)現(xiàn)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展目標(biāo)的重要載體，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開科學(xué)、現(xiàn)代的組織基礎(chǔ)與技術(shù)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)組織的不斷發(fā)展，社會(huì)組織的管理運(yùn)營(yíng)能力不斷增強(qiáng)，有助于推動(dòng)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展和相關(guān)專業(yè)人才的增加，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化程度不斷提升，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造了技術(shù)條件。在完善養(yǎng)老保障與養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)與運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的提升，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展助推民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源汲取、利用能力和服務(wù)能力的提升。

2.民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部挑戰(zhàn)

民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展也存在諸多挑戰(zhàn)，未來需要正視這些挑戰(zhàn)，著力解決發(fā)展過程中存在的各種難題。

政治方面：政府職能轉(zhuǎn)變與認(rèn)識(shí)不到位、政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制不成熟、相關(guān)法律法規(guī)與政策體系不完善不利于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府的職責(zé)不清與職責(zé)混亂直接影響民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位，目前我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)變還處于進(jìn)行過程中，尚未完全轉(zhuǎn)變到位。政府該做什么、不該做什么并不十分明確，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系也并不十分明晰，政府越位與缺位并存，政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的干預(yù)過多，但又缺乏足夠的指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)管，直接影響民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。與此相關(guān)聯(lián)的是，雖然我國(guó)積極推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作，但是具體的實(shí)施機(jī)制還不完善，尤其是政府如何向民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制還處于探索過程中，許多具體問題有待進(jìn)一步明確。目前我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)組織方面的法律法規(guī)和政策體系不完善、層級(jí)較低、內(nèi)容欠具體，專門針對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法規(guī)政策更是缺乏?？傮w來看，政府的土地政策、稅收政策等相關(guān)政策支持力度不足，不利于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。尤其值得指出的是，政府對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性和定位不明確，使得民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以擁有充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，沒有很好地理解“非營(yíng)利性”定位與“非營(yíng)利性活動(dòng)”，對(duì)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性活動(dòng)限制過多，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，影響機(jī)構(gòu)的資源獲取與運(yùn)營(yíng)活力。相關(guān)制度規(guī)定，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解散后的剩余財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有，這影響創(chuàng)辦者對(duì)機(jī)構(gòu)的投入積極性。

經(jīng)濟(jì)方面：總體來看，外界對(duì)于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的資金支持不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)增速減緩，政府對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入不足、補(bǔ)償機(jī)制不完善，資金來源渠道不暢。在改革開放以來尤其是21世紀(jì)以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)的超高速發(fā)展后，受國(guó)內(nèi)外諸多因素的影響，近年來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到一些困難，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，正進(jìn)入減速提質(zhì)的轉(zhuǎn)換期，可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)陣痛期，影響城鄉(xiāng)居民收入和財(cái)政收入。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的降低必然會(huì)影響到民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與物質(zhì)基礎(chǔ)。政府對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金支持力度不足，有學(xué)者通過對(duì)某市的調(diào)查表明，政府對(duì)于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入只占到機(jī)構(gòu)收入的7.72%。[注]丁學(xué)娜：《民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)償機(jī)制研究——基于S市民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分析》，《中州學(xué)刊》2012年第6期，第94-98頁(yè)。政府資金補(bǔ)償水平低、補(bǔ)償機(jī)制不完善，直接影響到民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入水平。很多民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于虧損狀態(tài)，或者不得不背離非營(yíng)利的定位而以從事贏利性經(jīng)營(yíng)為主業(yè)。[注]董紅亞：《基于主體弱勢(shì)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究——以浙江省為例》，《中州學(xué)刊》2013年第5期，第68-73頁(yè)。由于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性不明確，產(chǎn)權(quán)不清晰，融資環(huán)境不理想，資金來源不暢，直接影響到民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件和軟件建設(shè)，影響其服務(wù)能力。

社會(huì)方面：社會(huì)認(rèn)可度不高、志愿服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、社會(huì)慈善資源有限、社會(huì)組織發(fā)育不成熟等因素不利于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。民眾對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏足夠的認(rèn)識(shí)與認(rèn)可，更傾向于選擇公辦或市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，相對(duì)忽視了民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)值，甚至對(duì)其服務(wù)能力不信任，對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求受到限制。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性和社會(huì)性要求其大力推行志愿服務(wù)事業(yè)，但是，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民的志愿服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，志愿服務(wù)行為不規(guī)范，相關(guān)支持體系不完善。目前我國(guó)的慈善捐贈(zèng)意愿不強(qiáng)、相關(guān)政策與激勵(lì)機(jī)制不完善，使得社會(huì)慈善資源受到限制，影響民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源供給。我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還處于初步階段，社會(huì)組織的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制均存在問題，公信力不足，社會(huì)組織的地位和發(fā)展氛圍不理想，作為社會(huì)組織的類型之一，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展同樣受到限制。

技術(shù)方面：專業(yè)人才培養(yǎng)不夠、缺乏行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范、信息公開機(jī)制不完善、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不完善不利于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才匱乏與國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)組織管理人才培養(yǎng)不夠有著直接聯(lián)系，養(yǎng)老服務(wù)人才的數(shù)量和質(zhì)量均存在明顯不足，難以滿足養(yǎng)老服務(wù)需求，難以滿足民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。缺乏相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范，服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度不足，不利于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)、高效運(yùn)營(yíng)與健康發(fā)展，也影響到服務(wù)對(duì)象需求的滿足程度與效果。在信息技術(shù)日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息公開不暢與其相矛盾，外界對(duì)于民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、目標(biāo)、收支情況及其管理運(yùn)營(yíng)情況不甚了解，影響民眾的信任感和社會(huì)資源的獲取。缺乏一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密、有效的監(jiān)管系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)制，使民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題難以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和解決，難以對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和指導(dǎo)，可能導(dǎo)致其出現(xiàn)偏離“非營(yíng)利”的屬性。[注]關(guān)信平、趙婷婷：《當(dāng)前城市民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展中的問題及相關(guān)政策分析》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第5期，第52-56頁(yè)。

三、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化策略

基于上述SWOT—PEST組合模型的分析可以看出，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)既具有自身優(yōu)勢(shì)和潛在的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也存在不少問題和挑戰(zhàn)。內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境相互影響、相互聯(lián)系，外部的威脅與挑戰(zhàn)需要通過優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境來應(yīng)對(duì)，外部環(huán)境的優(yōu)化也有助于內(nèi)部環(huán)境的改善。未來應(yīng)該正確審視民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，采取科學(xué)的發(fā)展策略，讓優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮，抓住機(jī)會(huì)，解決問題，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

(一)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)化策略

內(nèi)部環(huán)境的優(yōu)化是增強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)生發(fā)展能力的重要保障，可以從以下幾個(gè)方面著手：

1.多渠道籌集運(yùn)營(yíng)資金

民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要有充足的資金支持，資金來源應(yīng)該多元化，除個(gè)人和組織捐贈(zèng)外，還應(yīng)該積極吸收政府和社會(huì)資金，并以適當(dāng)形式增加收入。民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分運(yùn)用國(guó)家的相關(guān)法律政策，在改進(jìn)管理服務(wù)、提升機(jī)構(gòu)聲譽(yù)的基礎(chǔ)上吸引更多的社會(huì)資金投入。應(yīng)該利用政府購(gòu)買服務(wù)的機(jī)會(huì)和其他政策支持積極爭(zhēng)取政府的資金投入。此外，“非營(yíng)利”不等于不能營(yíng)利，還可以通過適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式，為中、高收入老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，創(chuàng)造收入。不過，營(yíng)利的目的是為了更好地提供公益服務(wù)和促進(jìn)機(jī)構(gòu)發(fā)展，而不是用于利潤(rùn)分配。

2.改善硬件設(shè)施與環(huán)境

硬件設(shè)施與環(huán)境狀況是一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展好壞的直接體現(xiàn)，良好的硬件設(shè)施與環(huán)境是為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要前提。應(yīng)該在多方籌集資源的基礎(chǔ)上，針對(duì)老年人的生活需求配置相應(yīng)的硬件設(shè)施，包括電話、報(bào)警器、升降設(shè)施、緊急呼叫器、輪椅等生活設(shè)施，急救藥箱、吸氧機(jī)、吸痰機(jī)、心電圖儀、急救車等醫(yī)療設(shè)施，電視、網(wǎng)絡(luò)、圖書、健身活動(dòng)器材等文化娛樂設(shè)施。硬件設(shè)施建設(shè)既要考慮老年人的一般需求，也要考慮不同類型老年人的生活、醫(yī)療和精神需求。應(yīng)該加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)的自然環(huán)境和人文環(huán)境建設(shè)，為老年人提供良好的生活空間和活動(dòng)場(chǎng)所。

3.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

硬件設(shè)施是機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)，人的要素是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵性要素，合理的人員數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)直接影響機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。應(yīng)該針對(duì)目前民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)和素質(zhì)不高的問題，大力加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)該根據(jù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展需求引進(jìn)和培養(yǎng)若干經(jīng)營(yíng)管理人才和服務(wù)人才。應(yīng)該利用國(guó)家和地方的相關(guān)人才政策，完善機(jī)構(gòu)內(nèi)的人力資源管理機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制，改善生活、居住條件，完善薪酬福利制度，為各類人才創(chuàng)造良好的生活與工作條件，使各類人才“愿意來、留得住、上得去”，使各類人才在為機(jī)構(gòu)發(fā)展和服務(wù)的同時(shí)提升自己的能力和素質(zhì)，得到良好的發(fā)展空間。當(dāng)前一項(xiàng)重要的工作是改善機(jī)構(gòu)的人力資源管理，加強(qiáng)現(xiàn)有人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高人員的思想素質(zhì)、職業(yè)道德和專業(yè)化程度，提升其服務(wù)能力。

4.完善內(nèi)部治理機(jī)制

這是提升民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和公信力的必然要求。需要完善民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，建立理事會(huì)制度，完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)信息公開，實(shí)現(xiàn)決策民主化、管理科學(xué)化、信息公開化。遵循精干、高效原則，以提升服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門設(shè)置，權(quán)責(zé)分明，分工合作，相互制約。加強(qiáng)制度建設(shè)，包括人事制度、財(cái)務(wù)制度、信息公開制度等，通過制度建設(shè)規(guī)范民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。建立服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果的自我評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)文化建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)型組織建設(shè)。處理好與政府、同行及其它相關(guān)主體的關(guān)系，通過改進(jìn)內(nèi)部治理，樹立機(jī)構(gòu)形象，吸引外部資源，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外部環(huán)境的優(yōu)化策略

外部環(huán)境是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)賴以生存和發(fā)展的重要支撐力量，民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境的同時(shí)應(yīng)該積極利用外部環(huán)境優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)外部環(huán)境；同時(shí)，政府和社會(huì)也應(yīng)該主動(dòng)為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，進(jìn)一步優(yōu)化外部環(huán)境。

1.政治環(huán)境的優(yōu)化策略

政治環(huán)境的優(yōu)化策略主要包括：(1)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。應(yīng)該在近些年來政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善政府職能，擺正政府的位置，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，三者應(yīng)該是合作與互補(bǔ)的關(guān)系?；攫B(yǎng)老服務(wù)是重要的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，為城鄉(xiāng)老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)、完善養(yǎng)老服務(wù)體系是政府應(yīng)盡的職責(zé)。(2)完善政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，改變過去由政府直接投資經(jīng)辦和管理、直接提供服務(wù)的做法，[注]閻青春：《扶持社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策研究》，《老齡科學(xué)研究》2013年第4期，第3-7頁(yè)。通過向市場(chǎng)和社會(huì)購(gòu)買的方式向老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。在轉(zhuǎn)變政府職能、購(gòu)買基本養(yǎng)老服務(wù)的過程中，應(yīng)該積極支持民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。(3)完善相關(guān)法律法規(guī)與政策激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)該在老年人福利、養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)組織的立法中對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律地位及其發(fā)展做出規(guī)范和約束。需要政府制定具體的政策，在房屋、土地、用水、用電、稅收、貸款、人才引進(jìn)等方面給予優(yōu)惠和支持；減少對(duì)機(jī)構(gòu)營(yíng)利性活動(dòng)的限制，在不影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)務(wù)的前提下可以適當(dāng)開展?fàn)I利性活動(dòng)；機(jī)構(gòu)所得利潤(rùn)應(yīng)該對(duì)創(chuàng)辦者給予適當(dāng)激勵(lì)。(4)建議修改、完善《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，明確民辦非企業(yè)單位的屬性、法人地位及財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化策略

經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化策略主要包括：(1)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)改革。在新常態(tài)的背景下，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升發(fā)展質(zhì)量。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和養(yǎng)老服務(wù)體系完善。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的供給側(cè)改革，提升民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)能力，有效滿足城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。(2)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政和社會(huì)資金的投入力度。不能因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中低速增長(zhǎng)、財(cái)政收入增速放緩而降低對(duì)包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的民生領(lǐng)域與公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，而應(yīng)該調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，明確投入重點(diǎn)，繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的投入。財(cái)政投入可以通過預(yù)算撥款、補(bǔ)貼、貸款貼息、購(gòu)買服務(wù)等方式支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，加強(qiáng)事前投入，減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。政府還應(yīng)該通過政策和稅收支持，吸引更多社會(huì)資本投入民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。建立資金投入的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，尤其是對(duì)財(cái)政資金的投入，務(wù)必強(qiáng)調(diào)投入績(jī)效，建立績(jī)效指標(biāo)，由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和驗(yàn)收。(3)建立民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法人財(cái)產(chǎn)制度，拓寬民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資渠道。應(yīng)該在事業(yè)法人的框架下建立包括民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)組織的法人財(cái)產(chǎn)制度，保護(hù)社會(huì)組織獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使其更加順暢地向市場(chǎng)和社會(huì)融資，多元化籌集發(fā)展運(yùn)營(yíng)資金。

3.社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化策略

社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化策略主要包括：(1)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高社會(huì)認(rèn)可度。政府應(yīng)該通過多種方式和手段加強(qiáng)宣傳民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用，讓民眾充分了解和信任民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，從而向其購(gòu)買服務(wù)，支持民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。(2)培育志愿服務(wù)精神，發(fā)展壯大志愿服務(wù)人員隊(duì)伍。民眾不僅應(yīng)該了解、熟悉、信任、支持民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)該培養(yǎng)民眾的志愿服務(wù)精神，為民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人提供志愿、無償服務(wù)。(3)推動(dòng)公益慈善事業(yè)發(fā)展，吸引社會(huì)慈善資源。應(yīng)該在《慈善法》的基礎(chǔ)上制定具體的政策措施，培育公民的公益慈善意識(shí)，充分挖掘、利用慈善資源助力民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。(4)培育和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。社會(huì)組織是提供公共服務(wù)的重要主體，社會(huì)組織的發(fā)育和成熟有助于推動(dòng)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府應(yīng)該為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，尤其是要支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)。

4.技術(shù)環(huán)境的優(yōu)化策略

技術(shù)環(huán)境的優(yōu)化策略主要包括：(1)培育民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理、服務(wù)能力。管理與服務(wù)能力是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心能力，是提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要保障。管理、服務(wù)能力的提升既需要通過加強(qiáng)內(nèi)部治理來實(shí)現(xiàn)，也需要政府和社會(huì)的支持。應(yīng)該在高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人才、老年護(hù)理人才、老年社會(huì)工作人才，提升民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體服務(wù)能力。(2)建立行業(yè)運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)規(guī)范。應(yīng)該在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下制定一部全國(guó)統(tǒng)一的民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)規(guī)范，構(gòu)建機(jī)構(gòu)發(fā)展與服務(wù)能力指標(biāo)體系，規(guī)定民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宗旨與使命、權(quán)利與責(zé)任、籌資、管理與服務(wù)方面的具體內(nèi)容，使其科學(xué)、高效、規(guī)范運(yùn)行。(3)發(fā)展現(xiàn)代信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。應(yīng)該大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”與智慧養(yǎng)老技術(shù)，建立現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)平臺(tái)，開發(fā)設(shè)計(jì)適合老年人方便使用的信息化高科技產(chǎn)品和信息服務(wù)技術(shù)，研發(fā)和生產(chǎn)老年人信息無障礙科技產(chǎn)品，消除“數(shù)字鴻溝”。[注]李兵、張愷悌、王海濤、龐濤：《關(guān)于基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的幾點(diǎn)思考》，《新視野》2011年第1期，第66-68頁(yè)。(4)建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。政府不直接干預(yù)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但是應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估，對(duì)其運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為與服務(wù)效果進(jìn)行定期與不定期檢查，加強(qiáng)信息公開與信息披露。建立第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)政府財(cái)政投入績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，對(duì)機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)能力進(jìn)行評(píng)估，預(yù)防和解決問題，促進(jìn)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)發(fā)展。