關(guān)于杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考

朱秋林， 陳 杰， 周慶偉

(杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司， 杭州 310017)

關(guān)于杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考

朱秋林， 陳 杰， 周慶偉

(杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司， 杭州 310017)

闡明杭州實(shí)施軌道交通沿線土地綜合利用的重要意義，針對杭州軌道交通沿線土地利用現(xiàn)狀與存在的問題，結(jié)合其他城市的主要做法，提出杭州城市軌道交通沿線土地綜合利用的思考與建議，包括加強(qiáng)沿線土地綜合開發(fā)的規(guī)劃研究，明確土地開發(fā)范圍，明確地鐵集團(tuán)為軌道交通沿線土地做地主體，明確專用籌資地塊保障地鐵建設(shè)，明確地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的取得方式，出臺軌道交通沿線土地開發(fā)利用政策，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督等方面，以確保杭州軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

城市軌道交通； 土地綜合利用； 地鐵上蓋物業(yè)

杭州地鐵三期建設(shè)規(guī)劃已于2016年12月12日獲國家發(fā)展改革委批復(fù)[1]，至2022年亞運(yùn)會(huì)[2]前，還將建成10條地鐵線、2條城際線，通車總里程達(dá)446 km。為更好地發(fā)揮軌道交通(以下簡稱“軌道”)的帶動(dòng)和引領(lǐng)作用，促進(jìn)地鐵沿線區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效整合和綜合開發(fā)地鐵場站周邊土地，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益最大化，筆者對杭州城市軌道交通沿線土地的綜合利用進(jìn)行研究，并提出了一些思考與建議。

1 重要意義

當(dāng)前，杭州致力于建設(shè)獨(dú)特韻味、別樣精彩的世界名城，正處在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)有土地資源稀缺，迫切需要運(yùn)用集約化的城市開發(fā)模式來破解土地瓶頸。利用地鐵建設(shè)快速推進(jìn)契機(jī)，實(shí)施軌道沿線土地的綜合利用，對提高城市品質(zhì)具有重要的意義。

1.1 打造一流城市的需要

目前，杭州正處在由單中心向組團(tuán)式發(fā)展的演變進(jìn)程中，大量的城市職能仍集中分布在杭州主城區(qū)內(nèi)，造成交通擁堵、資源短缺、住房緊張等問題。根據(jù)杭州市最新城市總體規(guī)劃，未來將重點(diǎn)推動(dòng)城市交通建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，進(jìn)一步向副城、組團(tuán)和新城轉(zhuǎn)移，軌道建設(shè)將是重要的推動(dòng)舉措。

通過對地鐵沿線物業(yè)、地鐵車站、上蓋空間及周邊有效資源進(jìn)行深度挖掘、合理規(guī)劃及綜合開發(fā)，優(yōu)化沿線地區(qū)投資開發(fā)環(huán)境，使得生產(chǎn)流、勞動(dòng)流、資金流流向軌道沿線，由常見的“攤大餅”式的無序蔓延轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻难爻鞘兄饕煌ㄗ呃劝l(fā)展的空間拓展，既能實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約使用，又能帶動(dòng)沿線區(qū)域的有機(jī)更新、產(chǎn)業(yè)聚集和景觀變化，從而打造一條現(xiàn)代化的城市走廊，提升城市的檔次和品位。

1.2 營造高效率公共交通體系的需要

根據(jù)高德地圖發(fā)布的《2016年度中國主要城市交通分析報(bào)告》[3]，杭州市列全國堵城第8名，交通擁堵嚴(yán)重。應(yīng)發(fā)展軌道交通及其沿線土地的綜合利用，軌道規(guī)劃布局根據(jù)實(shí)際情況，使地鐵、住宅、商業(yè)、公共道路之間的出入及換乘線均布置合理，方便市民無縫接駁，改善地面交通擁堵。如地鐵 1 號線開通以后，杭州錯(cuò)峰范圍內(nèi)主要道路(不含高架)工作日早高峰行駛速度提高了10.5%。

1.3 提高土地資源集約利用的需要

根據(jù)杭州市最新土地規(guī)劃，到2020年中心城區(qū)建設(shè)用地上限為430 km2，截至2016年底已使用382 km2，意味著杭州市“十三五”期間每年僅有9.6 km2的新增建設(shè)用地配額，現(xiàn)有土地資源極度稀缺。軌道沿線土地綜合利用可節(jié)約土地。根據(jù)公共交通國際聯(lián)合統(tǒng)計(jì)，要達(dá)到相同的運(yùn)輸能力，道路交通用地大約是軌道交通的20倍。在土地資源稀缺的情況下，通過土地綜合利用，一方面可以優(yōu)化沿線土地利用，調(diào)整城市土地利用類型，使軌道沿線地產(chǎn)資源開發(fā)利潤最大化；另一方面通過超高密度的新增站點(diǎn)物業(yè)建設(shè)或存量改造，同時(shí)滿足市民居住、購物、娛樂等多種需求，節(jié)省土地資源，提高物業(yè)的使用效率。如香港地鐵上蓋可以達(dá)到超過普通商圈的容積率，中環(huán)站的容積率最高可達(dá)15，高密度的地鐵地塊建設(shè)加強(qiáng)了土地縱向空間開發(fā)的程度，幫助緩解日益緊張的土地矛盾。

1.4 實(shí)現(xiàn)軌道可持續(xù)發(fā)展的需要

城市軌道交通投資額大、回收期長、對政府投入依賴程度高，軌道交通企業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展是長期困擾業(yè)內(nèi)的難點(diǎn)問題。城市軌道綜合開發(fā)作為軌道交通外部效益內(nèi)化的途徑，起到籌集軌道建設(shè)資金的重要作用已得到多個(gè)城市的實(shí)踐證明。如港鐵作為國際上極少可以實(shí)現(xiàn)盈利的地鐵公司之一，2015年實(shí)現(xiàn)稅前利潤 193 億港幣，其中物業(yè)發(fā)展、物業(yè)租賃、物業(yè)管理以及車站業(yè)務(wù)(指車站商鋪等)合計(jì)貢獻(xiàn)利潤 114 億港幣，占總利潤的60%。

未來5年，杭州城市軌道交通將迎來建設(shè)高峰，資金需求量大。經(jīng)初步測算，至2022年，杭州將開通運(yùn)營一、二、三期共10條軌道線(共計(jì)387.28 km)總投資約2 600億元，其中需融資1 560億元，未來地鐵集團(tuán)將面臨巨大的還本付息壓力。因此，通過研究杭州城市軌道沿線土地綜合利用模式，鎖定相關(guān)地鐵建設(shè)籌資地塊，建立地鐵集團(tuán)補(bǔ)虧盈利機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)杭州軌道可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

1.5 提高軌道建設(shè)效率和安全的需要

目前，杭州尚未出臺針對軌道沿線土地綜合利用的專門規(guī)范，在地鐵建設(shè)規(guī)劃階段，由于缺少上位法和相應(yīng)的審批程序，一般上蓋綜合開發(fā)主體尚不明確，因此地鐵線位站點(diǎn)設(shè)計(jì)與物業(yè)開發(fā)方案較難同步結(jié)合。由此，一方面導(dǎo)致后期開發(fā)商對地鐵與開發(fā)方案的結(jié)合設(shè)計(jì)反復(fù)修改，影響地鐵建設(shè)實(shí)施進(jìn)度；另一方面由于規(guī)劃設(shè)計(jì)不同步，上部開發(fā)與地鐵不能同步施工，既影響日后運(yùn)營安全，地鐵預(yù)留結(jié)構(gòu)的利用率也大大降低，造成建設(shè)成本浪費(fèi)。

今后6年，杭州將有12條線路同步建設(shè)，工期緊、任務(wù)重，需進(jìn)一步強(qiáng)化地鐵沿線土地的綜合開發(fā)利用，通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，促使地鐵及沿線土地規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)合更合理，使地鐵與周邊物業(yè)同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工，減少方案調(diào)整，避免周邊地塊開發(fā)對地鐵設(shè)施產(chǎn)生不利影響，從而加快地鐵建設(shè)進(jìn)度，也使地鐵安全得到最大保障。

2 現(xiàn)狀與問題

2.1 杭州軌道沿線土地利用現(xiàn)狀

杭州市委市政府一直以來重視軌道發(fā)展及土地綜合開發(fā)，相繼出臺了兩個(gè)意見[4-5]，對加快地鐵物業(yè)開發(fā)提出了明確要求。根據(jù)市委紀(jì)要(2009)10號[6]，為落實(shí)“地鐵+物業(yè)”模式，地鐵集團(tuán)被賦予“做地”“做房”、“做房東”等職能。

2.1.1 “做地”儲備初見成效

通過深入梳理地鐵沿線地塊，努力做到優(yōu)地優(yōu)用、節(jié)約集約利用。七堡車輛段綜合體地塊、機(jī)床集團(tuán)地塊分別以44.4億元、37.35億元成功出讓；七堡車輛段B1/B2-13地塊、建國北路站郵局地塊、沈半路燈具市場地塊等車站周邊地塊已具備出讓條件或正穩(wěn)步推進(jìn)“做地”前期工作。

2.1.2 物業(yè)開發(fā)逐步展開

地鐵站點(diǎn)上蓋、車輛基地及沿線由地鐵集團(tuán)“做地”地塊經(jīng)公開招拍掛后，吸引品牌開發(fā)商進(jìn)行打造，如機(jī)床集團(tuán)地塊由綠城競得，成為杭州樓面價(jià)地王。地鐵集團(tuán)以獨(dú)資或合作的模式以市場化方式獲取地鐵1號線武林廣場站、七堡車輛段上蓋、翁梅站等3處地鐵物業(yè)，權(quán)益建筑面積40萬m2。其中七堡車輛段上蓋楊柳郡項(xiàng)目、東城廣場項(xiàng)目自開盤以來分別完成銷售收入53.5億元、2.5億元。

2.1.3 實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)地優(yōu)用

在地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，由地鐵集團(tuán)“做地”，對周邊地塊進(jìn)行統(tǒng)盤考慮，實(shí)現(xiàn)地塊開發(fā)效益最大化。如機(jī)床廠地塊、打鐵關(guān)地塊、沈塘橋站郵電學(xué)校地塊等項(xiàng)目，經(jīng)市政府同意由地鐵集團(tuán)“做地”后，地鐵站點(diǎn)與上部建筑同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)，最大限度優(yōu)用土地，提高地塊容積率及可開發(fā)面積，同時(shí)實(shí)現(xiàn)地鐵與上蓋物業(yè)的無縫銜接，提升了項(xiàng)目品質(zhì)和區(qū)域價(jià)值，提高了整體開發(fā)收益，同時(shí)項(xiàng)目在后續(xù)開發(fā)中既減少了方案調(diào)整，也降低了施工安全風(fēng)險(xiǎn)，有利于推動(dòng)地鐵建設(shè)的進(jìn)度。

2.2 存在的問題

杭州軌道沿線土地綜合利用開發(fā)雖然起步較早，也有七堡車輛段綜合開發(fā)等示范案例，但與深圳、南京等兄弟城市相比，在開發(fā)規(guī)模、政策保障、收益反哺等方面已相對滯后。

1) 軌道沿線土地利用率不高，不能將土地資源利用最大化。由于軌道沿線大部分地塊做地主體不是地鐵集團(tuán)，因此周邊地塊無法與地鐵同步設(shè)計(jì)、同步施工，致使地鐵建成后，周邊地塊出于保護(hù)地鐵安全的需要，還要退界10～30 m，造成地塊可出讓面積變小，容積率降低，土地資源浪費(fèi)，土地價(jià)值不能得到最大化利用。

2) 軌道沿線土地存在多個(gè)做地主體，影響地塊開發(fā)品質(zhì)。目前杭州地鐵沿線做地單位較多，基本為屬地區(qū)政府和市土地儲備中心。在軌道交通建設(shè)時(shí)，由于各個(gè)地塊主體不一、開發(fā)進(jìn)度不一，造成軌道沿線可開發(fā)地塊無法統(tǒng)籌考慮，無法與軌道統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開發(fā)，既影響城市整體風(fēng)貌，又影響沿線地塊的開發(fā)效益和開發(fā)品質(zhì)。

3) 軌道建設(shè)主體和上蓋物業(yè)開發(fā)主體不一致，影響地鐵工程安全。在地鐵建設(shè)時(shí)，往往地鐵上蓋綜合體開發(fā)主體尚不明確，因此地鐵線位站點(diǎn)設(shè)計(jì)與上蓋開發(fā)方案難以同步結(jié)合。一旦土地受讓方調(diào)整地鐵集團(tuán)提前確定的上蓋開發(fā)方案，將會(huì)影響地鐵建設(shè)進(jìn)度，同時(shí)對地鐵工程安全造成較大的安全隱患。

4) 缺少軌道沿線上蓋物業(yè)開發(fā)審批標(biāo)準(zhǔn)，影響地鐵建設(shè)進(jìn)度。目前軌道沿線上蓋物業(yè)開發(fā)的建設(shè)審批標(biāo)準(zhǔn)套用常規(guī)的城市建設(shè)規(guī)范，而地鐵周邊地塊受區(qū)域及面積的限制，無法滿足部分規(guī)范要求，每次都要由市政府專題協(xié)調(diào)，往往都是一事一議，流程長、時(shí)間久，影響工程建設(shè)進(jìn)度。

5) 軌道外部效益內(nèi)部化渠道缺失，地鐵集團(tuán)土地儲備少，影響地鐵資金平衡。參考其他城市的做法，軌道沿線土地綜合利用作為重要的利益反哺渠道，尤其是專項(xiàng)軌道儲備土地(及土地增值)，是還本付息的主要來源。如日本名古屋軌道延伸線開通后，土地增值效益占全部效益的70%以上。杭州地鐵目前雖然有做地權(quán)限，但缺少類似廣州、深圳、南京地鐵集團(tuán)享有地鐵沿線專屬土地的做地或出讓金收益權(quán)，可以儲備的地塊只有車輛段、停車場，雖然面積稍具規(guī)模但數(shù)量較少，無法起到資金平衡的作用。未來杭州地鐵在巨大的資金缺口和還本付息壓力下，可持續(xù)發(fā)展堪憂。

3 各地的主要做法

隨著軌道建設(shè)的推進(jìn)，越來越多城市意識到軌道沿線土地綜合利用的重要性，進(jìn)行了各種模式的探索，深圳、上海、廣州、南京、天津、南昌、青島、武漢等城市在軌道沿線土地綜合利用方面已出臺相應(yīng)的政策文件，并取得了明顯成效。

3.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃

各地原則由地鐵集團(tuán)牽頭或主要參與進(jìn)行城市軌道沿線土地規(guī)劃編制，提高土地開發(fā)價(jià)值。如深圳由地鐵集團(tuán)牽頭組織編制軌道沿線特定區(qū)域的土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃；南京由市規(guī)劃局牽頭、地鐵集團(tuán)參與編制軌道場站綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃；廣州由市發(fā)改委牽頭，地鐵集團(tuán)參與組織編制站場綜合概念方案和周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃；上海由市規(guī)土局牽頭、地鐵集團(tuán)參與編制軌道場站及周邊地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃統(tǒng)籌范圍原則上不小于軌道場站周邊500 m的范圍。

3.2 明確土地政策

深圳將土地使用權(quán)作價(jià)出資。政府將國有土地使用權(quán)作價(jià)出資給地鐵集團(tuán)，從財(cái)政資金作為資本金改成以土地作價(jià)出資，用地價(jià)收入和開發(fā)收益來解決地鐵建設(shè)和運(yùn)營所需的資金問題。

南京明確土地儲備權(quán)，收益返還。以軌道場站為核心，劃定500m×500m范圍規(guī)劃區(qū)、200m×200m范圍核心區(qū)，核心區(qū)內(nèi)新增土地由地鐵集團(tuán)收儲運(yùn)作；規(guī)劃區(qū)其余新增土地，主城區(qū)由市土地儲備中心統(tǒng)一收儲運(yùn)作，新五區(qū)由各區(qū)土地儲備中心收儲運(yùn)作。核心區(qū)土地收益和線路正式運(yùn)營前的上蓋物業(yè)收益全部納入市級承擔(dān)的軌道建設(shè)資金，運(yùn)營后的上蓋物業(yè)收益用于軌道運(yùn)營收支平衡；規(guī)劃區(qū)其余新增土地，市收益部分抵頂市級承擔(dān)的軌道建設(shè)資金，區(qū)收益部分抵頂區(qū)級承擔(dān)的軌道建設(shè)資金。

廣州設(shè)立地鐵專項(xiàng)土地儲備。地鐵集團(tuán)直接參與土地一級儲備，事先對地鐵沿線的土地進(jìn)行摸查，梳理出可開發(fā)的站點(diǎn)和停車場周邊300～500 m范圍內(nèi)土地，劃定收儲紅線范圍，由市土地開發(fā)中心安排各區(qū)政府完成做地，儲備土地出讓后獲得的土地出讓收入通過財(cái)政全額返還用于地鐵建設(shè)。

上海軌道交通場站綜合建設(shè)用地在明確規(guī)劃和形成“凈地”或“上蓋”后，可以以協(xié)議出讓的方式，出讓給綜合開發(fā)主體。

3.3 明確開發(fā)模式

深圳地鐵集團(tuán)可以自行開發(fā)，也可以拿土地與開發(fā)商合作開發(fā)，合作開發(fā)需公開競標(biāo)。

南京核心區(qū)內(nèi)不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件，或適宜與地鐵相關(guān)設(shè)施同步實(shí)施的經(jīng)營性土地，按協(xié)議方式出讓給地鐵集團(tuán)，鼓勵(lì)地鐵集團(tuán)直接開發(fā)核心區(qū)土地和持有(或部分持有)上蓋物業(yè)；規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)以招拍掛方式公開出讓，鼓勵(lì)地鐵集團(tuán)參與開發(fā)，可自行開發(fā)，也可以與其他開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)。

廣州明確地鐵集團(tuán)通過協(xié)議出讓獲得地鐵車輛段平臺、與車站直接銜接的地下空間開發(fā)權(quán)；如果采取合作開發(fā)，則需要通過招拍掛。

上海明確軌道車輛基地綜合開發(fā)利用以軌道建設(shè)主體為主，軌道車站綜合開發(fā)利用以相關(guān)區(qū)(縣)國資公司為主，鼓勵(lì)軌道建設(shè)主體與相關(guān)市、區(qū)(縣)國資公司組成綜合開發(fā)主體；綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，以自主開發(fā)為主；如引入社會(huì)投資主體參與開發(fā)，以招拍掛方式公開出讓。

3.4 提供政策保障

各地鐵城市均出臺相關(guān)政策，加強(qiáng)軌道沿線土地的綜合開發(fā)。

深圳出臺《深圳市地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定》[7](2001年)、《深圳市軌道交通條例(征求意見稿)》(2010年)、《深圳市國有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》[8]和《深圳市國有土地使用權(quán)作價(jià)出資工作委內(nèi)部實(shí)施流程》(2013年)等政策。

南京2015年出臺《推進(jìn)南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》[9]《南京市軌道交通場站及周邊用地一體化開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則(試行)》。

廣州2012年出臺《廣州市推進(jìn)軌道交通沿線土地和物業(yè)開發(fā)工作方案》和《2012—2016年廣州市軌道交通沿線土地儲備規(guī)劃(首批)》，實(shí)現(xiàn)新線20個(gè)站點(diǎn)、8個(gè)車輛段共439 hm2土地納入地鐵沿線土地儲備范圍； 2012年廣州地鐵分別與番禺區(qū)、增城市政府簽署《廣州市軌道交通建設(shè)資金籌措及站點(diǎn)周邊土地儲備合作開發(fā)協(xié)議》，增加聯(lián)合收儲土地范圍約1 039 hm2；2016年10月《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》[10]經(jīng)市府常務(wù)會(huì)審議通過。

上海2014年市發(fā)改委和規(guī)土局聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行)》[11]，2016年10月在此基礎(chǔ)上作了修改和補(bǔ)充，進(jìn)一步明確綜合開發(fā)工作的目標(biāo)原則、規(guī)劃編制、開發(fā)方式、開發(fā)主體、保障措施等。

3.5 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

各地均成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)力推進(jìn)軌道沿線土地綜合開發(fā)利用工作。南京成立軌道場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組、南京地鐵小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)指揮部，建立軌道建設(shè)報(bào)批綠色與專項(xiàng)通道，成立專項(xiàng)小組等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；廣州建立新線建設(shè)協(xié)調(diào)會(huì)、土地儲備和物業(yè)開發(fā)例會(huì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)審查委員會(huì)等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；上海設(shè)立軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

4 幾點(diǎn)思考

隨著城市軌道的大力發(fā)展，各級政府對軌道沿線土地的綜合開發(fā)也日益重視。2012年12月，國務(wù)院出臺《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》[12]，鼓勵(lì)支持對軌道用地的地上、地下空間，按照市場化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)利用，收益用于彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營虧損。2014年8月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》[13]，對鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策做出了進(jìn)一步的規(guī)定。借鑒各地鐵城市軌道沿線土地綜合開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合杭州實(shí)際情況，對杭州軌道沿線土地綜合利用提出以下幾點(diǎn)思考。

4.1 加強(qiáng)沿線土地綜合開發(fā)的規(guī)劃研究

建議由地鐵集團(tuán)牽頭，聯(lián)合市規(guī)劃局，加強(qiáng)軌道沿線土地綜合利用統(tǒng)籌規(guī)劃?；蛴梢?guī)劃局牽頭，地鐵集團(tuán)主要參與，鎖定場站周邊土地，開展軌道場站周邊城市設(shè)計(jì)，確保場站周邊土地與場站同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工，提高土地開發(fā)價(jià)值。

4.2 明確土地開發(fā)范圍

軌道沿線土地綜合開發(fā)范圍原則上不小于軌道場站周邊500 m范圍，分層落實(shí)規(guī)劃管控要素，明確由市地鐵集團(tuán)主導(dǎo)或主要參與開展城市軌道設(shè)計(jì)規(guī)劃研究工作。

4.3 明確地鐵集團(tuán)為軌道沿線土地做地主體

建議主城區(qū)范圍軌道沿線土地由市地鐵集團(tuán)作為做地主體，結(jié)合地鐵規(guī)劃、建設(shè)同步開展做地工作；財(cái)政獨(dú)立區(qū)軌道沿線土地由地鐵集團(tuán)和相關(guān)區(qū)政府聯(lián)合做地，屬地區(qū)政府負(fù)責(zé)地塊征地拆遷工作，地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

4.4 明確專用籌資地塊保障地鐵建設(shè)

建議劃定地鐵沿線一定范圍的土地作為地鐵建設(shè)籌資地塊，所有做地資金用于地鐵建設(shè)與運(yùn)營補(bǔ)虧，保障地鐵可持續(xù)發(fā)展。地鐵沿線籌資地塊不足部分，可通過劃定地鐵小鎮(zhèn)等成片土地來平衡資金。這些用于地鐵建設(shè)平衡資金的地塊，一經(jīng)確定，不得挪作他用。

4.5 明確地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的取得方式

為確保與軌道建設(shè)同步開展設(shè)計(jì)及報(bào)批工作，對于不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件或適宜與軌道相關(guān)設(shè)施同步實(shí)施的經(jīng)營性土地(即地鐵上蓋物業(yè))，綜合開發(fā)主體為地鐵集團(tuán)，地塊以協(xié)議出讓或劃撥方式交給地鐵集團(tuán)，以便地鐵集團(tuán)同步開展地塊設(shè)計(jì)與報(bào)批工作，與地鐵建設(shè)同步施工。

4.6 出臺軌道沿線土地開發(fā)利用政策

編制“關(guān)于推進(jìn)杭州市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見”，對主管機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、資金來源、規(guī)劃內(nèi)容、項(xiàng)目管制、土地取得及開發(fā)方式、項(xiàng)目審查、監(jiān)督、處分及獎(jiǎng)勵(lì)等做出明確規(guī)定；制定“軌道交通場站及周邊用地一體化開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則”，明確符合綜合開發(fā)利用實(shí)際的審批標(biāo)準(zhǔn)。

4.7 進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督

充分發(fā)揮市、區(qū)兩級政府的合力，加快推進(jìn)軌道場站及周邊土地綜合開發(fā)利用，加強(qiáng)監(jiān)督考核。

5 結(jié)語

在分析杭州實(shí)施軌道沿線土地綜合利用的重要意義、現(xiàn)狀與存在的問題后，結(jié)合其他城市的做法，提出杭州軌道沿線土地的綜合開發(fā)利用，對提高土地利用價(jià)值、確保軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

[1] 國家發(fā)展改革委關(guān)于杭州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017—2022年)的批復(fù):發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2639號[EB/OL].中華人民共和國發(fā)展和改革委員會(huì). (2016-12-12 )[2017-04-06] .http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/t20161222_832261.html.

[2] 中國杭州獲得2022年第19屆亞運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)[EB/OL].新華網(wǎng). (2015-09-16)[2017-04-06].http://news.xinhuanet.com/sports/2015-09/16/c_128235605.htm.

[3] 2016年度中國主要城市交通分析報(bào)告[EB/OL].高德地圖.(2017-01-10) [2017-04-06].https://report.amap.com/download.do.

[4] 中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于加快地鐵建設(shè)的若干意見(試行):市委〔2007〕12號[EB/OL].(2007-03-23 )[ 2017-04-06]. http://www.hangzhou.gov.cn/art/2007/4/25/art_808579_2924.html.

[5] 中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快城市軌道交通建設(shè)發(fā)展的若干意見:市委〔2014〕13號[EB/OL].杭州市規(guī)劃局.(2014-11-28)[ 2017-04-06]. http://www.hzplanning.gov.cn/Data/HTMLFile/2016-02/c226c76d-3304-4c86-ba77-943144795d77/c0e0635c-8cba-4540-9-635920188493618521.html?type=法律法規(guī).

[6] 關(guān)于地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要:市委紀(jì)要〔2009〕10號[A].杭州,2009.

[7] 深圳市地下鐵道建設(shè)管理暫行規(guī)定:市政府令第101號[A].深圳,2001.

[8] 深圳市國有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法:深府辦函〔2013〕50號[A].深圳,2013.

[9] 市政府關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見:寧政發(fā)〔2015〕215 號[A].南京,2015.

[10] 廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則(試行):穗府辦規(guī)〔2017〕3號[A].廣州,2017.

[11] 關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見(暫行):滬發(fā)改城〔2014〕37 號文[A].上海,2014.

[12] 國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見:國發(fā)〔2012〕64號[A].北京,2012.

[13] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見:國辦發(fā)〔2014〕37號[A].北京,2014.

(編輯：曹雪明)

Comprehensive Land-use along Hangzhou Urban Rail Transit Lines

ZHU Qiulin, CHEN Jie, ZHOU Qingwei

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

Problems facing Hangzhou are identified in its comprehensive utilization of land along its urban rail transit lines and suggestions are made to improve the land use in the city by learning from other similar cities. For the sake of sustainable development of urban rail transit in Hangzhou, the development scope of the land should be clarified; the metro group should be defined as the main body of the land users along the lines; specially-financed land should be earmarked for the construction of metro; the way to obtain the development right of properties above metro should be specified; policies on land use and development should be made; and leadership and supervision should be strengthened. Keywords： urban rail transit; comprehensive utilization and development of land; properties above MTR

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.017

2017-04-07

2017-04-27

朱秋林，男，研究生學(xué)歷，副研究員，副總經(jīng)理，從事城市軌道交通對外投資、資源經(jīng)營開發(fā)等管理工作，zhuqiulin@hzmetro.com

重大項(xiàng)目: 國家發(fā)展改革委關(guān)于杭州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(2017-2022年)的批復(fù)(發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕2639號)

U231

A

1672-6073(2017)03-0088-05