淺談土地確權(quán)如何助推“三權(quán)分置”

□王竹香

(山西省晉城市澤州縣農(nóng)業(yè)委員會 山西 晉城 048000)

淺談土地確權(quán)如何助推“三權(quán)分置”

□王竹香

(山西省晉城市澤州縣農(nóng)業(yè)委員會 山西 晉城 048000)

本文通過實踐，總結(jié)了做好土地確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和疑難問題的解決辦法，通過土地確權(quán)完善土地承包合同，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，促進土地流轉(zhuǎn)和土地適度規(guī)模經(jīng)營，助推農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

土地確權(quán)；關(guān)鍵環(huán)節(jié)；三權(quán)分置；有序?qū)嵤?/p>

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是深化農(nóng)村改革的一項基礎(chǔ)性工作，也是農(nóng)村土地三權(quán)分置和適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件。2016年10月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分直辦法的意見》中明確指出：“確認(rèn)三權(quán)權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確?！叭龣?quán)分置”得以確立和穩(wěn)步實施”。自2015年以來，根據(jù)省、市會議精神和“兩年基本完成，三年掃尾完善”的總體部署，我縣始終堅持進度服從質(zhì)量和農(nóng)村穩(wěn)定的原則，嚴(yán)格工作程序，著力構(gòu)建過程監(jiān)督檢查機制，進展順利。通過這兩年多的工作，筆者認(rèn)為在土地確權(quán)工作中應(yīng)重點把握好以下六個環(huán)節(jié)：

1 宣傳培訓(xùn)要全面到位

農(nóng)村土地確權(quán)涉及的政策面廣、時間跨度較長，對基層干部和農(nóng)民群眾的宣傳培訓(xùn)尤為重要。三年來，我縣多次舉辦農(nóng)村土地確權(quán)培訓(xùn)班，培訓(xùn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級工作人員4 000多人次，內(nèi)容涉及農(nóng)村土地承包法、土地流轉(zhuǎn)管理辦法、農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁規(guī)則等相關(guān)法規(guī)、政策和農(nóng)村土地確權(quán)的實施方案及一系列工作規(guī)程等，印發(fā)宣傳資料16萬份，實現(xiàn)了戶均至少一張明白紙，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)、微信等新聞媒體進行宣傳，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部、基層工作人員和廣大農(nóng)民群眾充分認(rèn)識農(nóng)村土地確權(quán)的重要性和必要性，熟悉與之相關(guān)的政策規(guī)定，積極配合權(quán)屬調(diào)查，為確權(quán)工作的順利開展打下堅實的基礎(chǔ)。對于部分村干部和農(nóng)民認(rèn)知度較低、對土地確權(quán)工作誤以為是重新分地、是解決遺留問題的情況，鄉(xiāng)、村工作人員親自上門給予耐心講解，直至明白認(rèn)可。

2 權(quán)屬調(diào)查要依法依規(guī)

土地確權(quán)的核心是確權(quán)、重點是登記、關(guān)鍵在調(diào)查、難點在公示。為確保調(diào)查質(zhì)量，澤州縣通過政府采購公開招標(biāo)測繪隊伍和第三方技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)理隊伍，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部和山西省的土地確權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)范要求進行，重點做好現(xiàn)場指界、審核公示、簽字確認(rèn)等關(guān)鍵節(jié)點，留存有關(guān)視頻、照片等證明材料。首先是清查摸底，即依據(jù)二輪承包合同、臺賬、會議記錄等相關(guān)資料，摸清現(xiàn)狀，編制二輪承包匯總清冊，為土地確權(quán)提供基礎(chǔ)保障。其次是開展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查，查清承包地權(quán)利歸屬。特別是承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表和承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查結(jié)果核實表，要認(rèn)真填寫，逐戶、逐地塊核對，簽字確認(rèn)。遇到信息不準(zhǔn)或有異議的，要收集相關(guān)證據(jù)，予以更正，并據(jù)此編制“承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查信息公示表”和公示圖，交由村委審核公示。村委對承包方信息、承包地塊信息、地塊合同面積和村集體機動地面積和位置等情況進行審核。做到村不漏戶、戶不漏人、地不漏塊。經(jīng)村委審核勘誤修正后張榜公示，由農(nóng)戶核查本戶承包地情況、監(jiān)督他人承包地和集體機動地情況，公示期限7d。對外出打工的農(nóng)戶，村委要采取電話、短信等多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。對公示期間發(fā)包方和承包方提出異議的，調(diào)查員要積極配合核查、修正，并再次進行公示，必要時要重新測量，直到無異議簽字確認(rèn)。嚴(yán)禁減少必要的實地指界、測量等環(huán)節(jié)，避免漏簽或未經(jīng)授權(quán)代簽，堅決杜絕假公示、假簽字等弄虛作假行為，防止簡單以圖定界、以面積定界，未進行實際指界定界。

3 疑難問題要因村施策

對在確權(quán)過程中遇到的新情況、新問題，法律政策有明確規(guī)定的，必須嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行，沒有明確規(guī)定的，依照相關(guān)法規(guī)政策的基本精神，按照“一村一策、群眾同意、一事一議、群眾滿意”的辦法，通過實行差異化、區(qū)別性的措施解決問題，主要有三種類型：

3.1 因戶口外遷引發(fā)的問題

二輪土地承包期間或以后，部分村組將婚出婦女、上學(xué)、當(dāng)兵、農(nóng)轉(zhuǎn)非、遷入小城鎮(zhèn)落戶等戶口轉(zhuǎn)出的土地收回或部分農(nóng)戶口頭提出不要承包地交回的土地用于解決人地矛盾或臨時承包給其他人員耕種。對于這種情況，村委可用集體機動地或土地流轉(zhuǎn)的辦法解決，如果無法解決的待二輪承包到期后按照國家政策予以解決。同等條件下，第一種情況的給予優(yōu)先解決。

3.2 因依法征占地引發(fā)的問題

近年來，工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，城郊結(jié)合處的部分村征占地較多，村里得到的土地補償款經(jīng)村民或村民代表大會討論決定，按全村人口平均分配，與現(xiàn)行的土地相關(guān)政策相餑，土地確權(quán)難度較大。這些村可以采取以下三種途徑解決：

3.2.1 土地找差法。村里根據(jù)現(xiàn)有耕地和現(xiàn)有享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人口平均分配土地，多退少補，按戶承包。

3.2.2 土地找利法。村里以二輪承包合同和臺賬、證書等資料為基礎(chǔ)，根據(jù)以前年度征占地補償款的分配情況，未被占地的農(nóng)戶將所得土地補償款及歷年利息退出，補給被占地農(nóng)戶，再按照相關(guān)政策規(guī)定進行確權(quán)。

3.2.3 確權(quán)確股不確地。村里已經(jīng)被征占部分土地，而且面臨繼續(xù)被征占的問題，農(nóng)戶也不愿意確地到戶的，可以采取股份量化的辦法進行確權(quán)。關(guān)鍵是要按照此次確權(quán)的相關(guān)規(guī)定，制定切實可行的實施計劃，經(jīng)所有涉及的承包農(nóng)戶同意簽字，不得強行要求確股不確地。

3.2.4 確權(quán)確利不確地。少數(shù)村大部分耕地被征占，剩余耕地很少，戶均只有幾分地，這種情況可以經(jīng)過“四議兩公開”程序，把土地交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，將土地股權(quán)和資產(chǎn)股權(quán)相結(jié)合設(shè)置社員股權(quán)，社員按股分紅，把承包經(jīng)營權(quán)變成了收益權(quán)，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進行確權(quán)。

3.3 因地貌發(fā)生改變引發(fā)的問題

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理、規(guī)模經(jīng)營等其他原因，造成地貌發(fā)生變化，承包地塊空間位置無法確定、“四至”無法界定的，可采取全部或部分確權(quán)確股不確地的辦法，以涉及農(nóng)戶的土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實施計劃確定的土地范圍、農(nóng)戶認(rèn)可的測繪面積和調(diào)查摸底情況，按照法規(guī)政策和農(nóng)戶成員或農(nóng)戶代表認(rèn)可的辦法量化股份，確股到戶。

4 監(jiān)督檢查要及時到位

監(jiān)督檢查分為過程監(jiān)督檢查和成果檢查驗收，重點是過程監(jiān)督檢查。過程監(jiān)督檢查分為村組檢查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、縣級檢查和監(jiān)理檢查四個環(huán)節(jié)。村組檢查主要是由村確權(quán)工作小組檢查二輪承包信息、農(nóng)戶基本信息、調(diào)查公示信息等是否屬實，是否由串組、串戶、重戶、漏戶，地塊標(biāo)注方位、數(shù)量、邊界、調(diào)整等是否正確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查主要是檢查本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村邊界標(biāo)注是否準(zhǔn)確、公示程序、公示時限是否符合要求等；縣級檢查主要是由確切辦組織專門力量，跟蹤督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村是否配合中標(biāo)技術(shù)單位開展工作、農(nóng)戶反映問題處理情況、糾紛調(diào)處情況等，同時對確權(quán)進度予以通報；監(jiān)理檢查，是由第三方技術(shù)服務(wù)及監(jiān)理單位對確權(quán)工作各個階段的過程和結(jié)果予以檢查，主要包括：對控制測量和工作底圖的監(jiān)督檢查，對承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬調(diào)查成果的監(jiān)督檢查，對承包地塊測繪成果的監(jiān)督檢查，對技術(shù)設(shè)計書、自檢報告、整改報告、測繪專業(yè)技術(shù)總結(jié)等資料的監(jiān)督檢查等。對檢查出的問題要求被檢查單位限期整改完善，并定期向縣確權(quán)辦匯報工作，提交階段性檢查報告，提出工作建議。成果檢查驗收，由縣確權(quán)辦通過政府采購，確定有資質(zhì)、有實力的專業(yè)隊伍，嚴(yán)格按照《山西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收實施細(xì)則（試行）》規(guī)定的驗收程序、內(nèi)容和方法等有關(guān)要求，對全縣的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果進行縣級檢查驗收。

5 登記頒證要嚴(yán)肅認(rèn)真

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是為了解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明等問題，而土地承包經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)正是反應(yīng)了土地承包關(guān)系管理從過去的合同管理正式變?yōu)榱藱?quán)證管理的過程，其法律意義尤為重要。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書作為國家依法保護農(nóng)村土地承包人對其依法承包土地的占有、使用、收益等的合法憑證，是非常嚴(yán)肅的“用益物權(quán)”證明，工作中要嚴(yán)格按照規(guī)定程序，依法進行簽訂合同、建立登記簿、頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書。

6 檔案整理要完整規(guī)范

按照農(nóng)業(yè)部國家檔案局關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理辦法》的通知(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2014]12號)的要求，晉城市農(nóng)委和晉城市檔案局聯(lián)合制定了《晉城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實施細(xì)則》，對歸檔范圍、案卷編制、數(shù)字化、檔案管理等作出了明確的規(guī)定，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認(rèn)真做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)檔案的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收。我縣已通過政府采購公開招標(biāo)檔案整理單位，對縣、鄉(xiāng)、村三級的所有確權(quán)成果資料進行整理和數(shù)字化。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中涉及國家秘密的資料和數(shù)據(jù)，必須嚴(yán)格按照國家有關(guān)保密規(guī)定進行管理，確保不失密、不泄密。

農(nóng)業(yè)部與農(nóng)發(fā)行推進政策性金融支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)部辦公廳與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的通知》。《通知》指出，要完善信用評價機制，強化農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新金融服務(wù)，探索擴大農(nóng)村貸款抵押物范圍，開發(fā)符合返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)本鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)需求特點的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，加大信貸支持和服務(wù)力度，促進農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)本鄉(xiāng)人員培訓(xùn)基地建設(shè)。

《通知》強調(diào)，要聚焦重點領(lǐng)域支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，著力支持建設(shè)各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務(wù)平臺等體系建設(shè)；支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)實習(xí)基地、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)基地、培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)扶貧一體化等基地建設(shè)；支持以農(nóng)牧（農(nóng)林、農(nóng)漁）結(jié)合、循環(huán)可持續(xù)為導(dǎo)向，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效綠色農(nóng)業(yè)的工程及項目，支持產(chǎn)業(yè)鏈條健全、功能拓展充分、業(yè)態(tài)新穎的新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，鼓勵和扶持創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)好、能力強的返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)本鄉(xiāng)人員大力開發(fā)鄉(xiāng)土鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)情潛在價值，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新興產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)價值鏈，拓寬農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域。

1004-7026（2017）23-0068-02

F321.1

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.23.046