城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營模式探討

吳忠梅

（合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009）

城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營模式探討

吳忠梅

（合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230009）

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村居民的出行需求越來越強(qiáng)，城鄉(xiāng)公交一體化的發(fā)展訴求越來越高。因此在結(jié)合我國各城市城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和問題的基礎(chǔ)上，提出我國城鄉(xiāng)公交一體化運(yùn)營模式的發(fā)展建議和實(shí)施方案，為城鄉(xiāng)公交一體化的快速推進(jìn)提供重要的政策參考

公共交通；城鄉(xiāng)公交；一體化；經(jīng)營模式；組織模式

0.引言

我國已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期[1]。在此背景下，城鄉(xiāng)客運(yùn)交通的一體化提上日程，而城鄉(xiāng)公交一體化是城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化中的核心部分，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)一體化有效措施。城鄉(xiāng)公交一體化通過建立相互銜接、方便快捷的城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

我國城鄉(xiāng)公交一體化進(jìn)程的推進(jìn)，當(dāng)前條件下面臨兩個關(guān)鍵的問題[2-6]，一是經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型，二是運(yùn)行組織模式的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營模式是指城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)提供者或主體的運(yùn)作模式，組織模式是指城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)供給的方式，傳統(tǒng)的農(nóng)村客運(yùn)都是以農(nóng)村客運(yùn)班線的形式運(yùn)行，掛靠、承包經(jīng)營現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)村客運(yùn)的公交化改造的性質(zhì)是將農(nóng)村客運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)鄉(xiāng)村居民出行的公共服務(wù)，因此無論在經(jīng)營模式和組織模式上都必須進(jìn)行較大的改革。

1.經(jīng)營模式

城鄉(xiāng)客運(yùn)的經(jīng)營模式主要分為三類：以公車公營為主的模式、以承包租賃為主的模式和以掛靠經(jīng)營為主的經(jīng)營模式。

1.1 公車公營模式

公車公營是一種公司化的運(yùn)營模式，主要是基于提高服務(wù)質(zhì)量為目的，通過在規(guī)劃、投資、管理與經(jīng)營上的統(tǒng)一部署，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與乘客利益的有機(jī)統(tǒng)一。在實(shí)際中，企業(yè)需要通過科技投入，關(guān)注客戶需求，在市場競爭中實(shí)現(xiàn)經(jīng)營效益。

由于是企業(yè)投資，其收入歸公司所有，在實(shí)際中，通過企業(yè)的規(guī)劃化經(jīng)營，可以有效均衡資金與技術(shù)，企業(yè)在計(jì)劃建設(shè)的過程中，積極開展風(fēng)險預(yù)估，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)，獲取最大化的經(jīng)營效益。在公司化的運(yùn)營中，通過各類培訓(xùn)，提升員工歸屬感，有利于現(xiàn)代企業(yè)制度在企業(yè)整體的推進(jìn)，對于公共交通行業(yè)而言，顯然可以有效激發(fā)生產(chǎn)力，不僅如此，對于提升企業(yè)口碑，形成良好品牌也十分有益。

1.2 承包租賃模式

承租人支付承包費(fèi)，企業(yè)自身的汽車購置、證件配置等相關(guān)稅費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，作為企業(yè)的成員，承租人享有企業(yè)員工應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)。以這種經(jīng)營方式為主的發(fā)展模式所帶來的是個人能動和現(xiàn)代企業(yè)制度的有機(jī)結(jié)合。

但從實(shí)踐來看，這種思路往往造成承租人個體化經(jīng)營（掛靠經(jīng)營模式）的特點(diǎn)被忽視，企業(yè)對承租人的管理約束力不夠，造成承租人之間的惡意競爭嚴(yán)重。

1.3 掛靠經(jīng)營模式

掛靠經(jīng)營下，購車款、營運(yùn)證使用費(fèi)和稅費(fèi)由掛靠人承擔(dān)，掛靠人向公司上繳掛靠管理費(fèi)和風(fēng)險保證金。此種模式下，掛靠人與企業(yè)權(quán)責(zé)十分明確，企業(yè)具有管理服務(wù)權(quán)，掛靠人則需要承擔(dān)企業(yè)日常支出上的大量稅費(fèi)，引發(fā)的突出問題則是掛靠人負(fù)擔(dān)重，而企業(yè)則是自主經(jīng)營和管理能力的喪失。實(shí)際中，企業(yè)變成了一種無形的“殼”，掛靠人需要的是企業(yè)的資質(zhì)，而企業(yè)工作開展更多的是一種服務(wù)，需要情感來維系，尤其是車輛所有權(quán)歸駕駛員個人所有，使得企業(yè)基本走向了名存實(shí)亡，失去了經(jīng)營管理能力。導(dǎo)致的問題是管理混亂，乘客利益受損。

我國很多農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村市場還未能發(fā)育完全，掛靠作為一種特殊的經(jīng)營模式在一定程度上還占很大比例。掛靠經(jīng)營在農(nóng)村市場發(fā)展初期有一定的合理性。但是，如果將農(nóng)村客運(yùn)作為社會公共服務(wù)的一部分，掛靠經(jīng)營的弊端不符合公共服務(wù)的目標(biāo)和宗旨。

隨著我國城鄉(xiāng)公交一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)的經(jīng)營方式也必須匹配社會公共服務(wù)的價值取向；傳統(tǒng)農(nóng)班線的經(jīng)營模式由于個體經(jīng)營者利益最大化的弊端顯然與公共服務(wù)的社會效益最大化存在較為嚴(yán)重的沖突，顯然已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化的體系。由于我國很多中小城市如縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相關(guān)領(lǐng)域體制改革進(jìn)程的影響，公車公營是當(dāng)前相對較為推薦的經(jīng)營模式，在政府的監(jiān)督和引導(dǎo)下，能較好的滿足城鄉(xiāng)客運(yùn)的要求。同時在適當(dāng)?shù)臅r期，可積極落實(shí)政府購買公共服務(wù)的理念，通過合同關(guān)系和市場調(diào)節(jié)對服務(wù)對象和服務(wù)質(zhì)量提出更為科學(xué)的要求，政府從市場的參與者的角色進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)督和管理者。

2.運(yùn)行組織模式

傳統(tǒng)的農(nóng)村客運(yùn)是以農(nóng)村班線的形式進(jìn)行組織，其主要特點(diǎn)[7-9]：（1）點(diǎn)對點(diǎn)發(fā)車，中途不設(shè)或少設(shè)?？空?，更多是以招手停車的方式進(jìn)行客運(yùn)集散；（2）線路設(shè)置以客流大小為主要依據(jù)，通常都設(shè)在國省道干線上。（3）由于補(bǔ)貼有限，票價較高，同距離下出行成本遠(yuǎn)高于城市公交；（4）發(fā)車頻率完全依賴客流大小，沿線乘客等待時間長，車型差、客運(yùn)服務(wù)水平低。因此農(nóng)村班線在公交化改造的過程中亦必須通過組織模式的改革提升服務(wù)水平。城鄉(xiāng)客運(yùn)的“公交化”模式的背景下，考慮道我國當(dāng)前的實(shí)際情況，具體運(yùn)行組織模式的建議如下：

（1）可以對客流量較大的城鄉(xiāng)客運(yùn)線路采取城市公交化的滾動發(fā)車方式運(yùn)營，加大運(yùn)力投放和發(fā)車班次密度，很大程度上集散客運(yùn)量。重點(diǎn)提高服務(wù)水平的對象為城鄉(xiāng)務(wù)工出行、上、下學(xué)出行。

（2）對偏僻地區(qū)的旅客運(yùn)輸探索開行隔日班、周班、節(jié)日或趕集班等固定或者非固定的班次，滿足偏僻地區(qū)農(nóng)民需求，也不過于浪費(fèi)車輛資源。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加快，農(nóng)民往返于城鄉(xiāng)之間從事商品交換活動。

（3）對客流稀少地區(qū)，組織小型客車定點(diǎn)運(yùn)行，把乘客送到干線候車點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)干線客運(yùn)班車與支線小客車相互對接。因?yàn)殡S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)民生活出行的頻率不斷增加。

（4）“線路延伸”模式。對目前通路不通車的鄉(xiāng)村，采取將現(xiàn)有客運(yùn)線路延伸的辦法，解決農(nóng)民出行問題，擴(kuò)大公交覆蓋范圍。

在同一區(qū)域內(nèi)，不同的線路在高峰期和平峰期配車數(shù)量不同，利用不同線路間客流方向和時間的不均衡性，不同的線路編制協(xié)同時刻表，一條線路在某時段的富余車輛可以調(diào)配給另一條線路使用。

3.城鄉(xiāng)公交統(tǒng)籌方案

（1）管理體制統(tǒng)籌：建立“統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一政策法規(guī)、統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營證照、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的城鄉(xiāng)客運(yùn)管理體系。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌：科學(xué)的架構(gòu)城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，以規(guī)劃為導(dǎo)向，建立“安全可靠、方便高效、經(jīng)濟(jì)舒適、城鄉(xiāng)一體”的城鄉(xiāng)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系。

（3）市場經(jīng)營統(tǒng)籌：以公車公營為基礎(chǔ)，建立“分工明確、有機(jī)銜接、競爭有序、行為規(guī)范”的城鄉(xiāng)客運(yùn)市場體系。

4.經(jīng)營主體的準(zhǔn)入機(jī)制

（1）建立指標(biāo)考核制度，對于進(jìn)入企業(yè)進(jìn)行全面的指標(biāo)考核。指標(biāo)考核體系的建立應(yīng)綜合社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的均衡，一味的追求利潤最大化不應(yīng)成為經(jīng)營主體追求的最終目標(biāo)。從實(shí)際來說，城鄉(xiāng)公共交通更多的是一種公益事業(yè)，一切以便于農(nóng)村居民出行為出發(fā)點(diǎn)，在運(yùn)營中，諸如時間設(shè)置、環(huán)境設(shè)置、速度、到站準(zhǔn)點(diǎn)、安全衛(wèi)生等，必須結(jié)合農(nóng)村居民的實(shí)際，政府主管部門要加大質(zhì)量考核和監(jiān)管。

（2）設(shè)置市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過制定特許經(jīng)營制度，限定投標(biāo)企業(yè)的入駐門檻，明確資質(zhì)要求，通常包括營業(yè)執(zhí)照、客運(yùn)數(shù)量、規(guī)格要求、資產(chǎn)狀況、信用狀況、違規(guī)違紀(jì)記錄等。

（3）規(guī)范招標(biāo)程序，通過特許經(jīng)營與招標(biāo)相結(jié)合的方式確定專營企業(yè)名單。在實(shí)際中，設(shè)置競爭性招標(biāo)的形式，對于符合進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行篩選甄別，通過最小成本承諾的方式確定中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對于中標(biāo)企業(yè)，主管部門必須與其簽訂特許經(jīng)營合同，對于線路名稱、時間段、票價、服務(wù)質(zhì)量給予明確約定。對于出現(xiàn)違約情況的，要依據(jù)合同進(jìn)行懲處，如出現(xiàn)情況嚴(yán)重情形的，應(yīng)依法吊銷營業(yè)執(zhí)照，并重新進(jìn)行招標(biāo)。

（4）加大事后監(jiān)管，通過競爭性招標(biāo)獲取特定線路專營權(quán)并不意味著一勞永逸，在后續(xù)的運(yùn)營中，主管部門應(yīng)加大監(jiān)管，實(shí)行定期和不定期的監(jiān)管，確保符合特許經(jīng)營合同規(guī)范的條款。

5.建立健全公共交通補(bǔ)貼補(bǔ)償制度

公共交通的政策性財政補(bǔ)貼一般包含4項(xiàng)，價格規(guī)制和低票價政策造成的虧損、承擔(dān)社會福利項(xiàng)目（即特殊群體的優(yōu)惠票價）造成的虧損、承擔(dān)政府指令性任務(wù)造成的虧損、燃料級稅費(fèi)政策調(diào)整造成的虧損、其他政策造成的虧損（如為提高服務(wù)水平，造成的生冷僻線路等問題）。應(yīng)建立規(guī)范的公共交通補(bǔ)貼補(bǔ)償制度及實(shí)施辦法，科學(xué)測算公交公司每年政策性虧損金額。

6.票價管理

票價制定要立足市場需求，根據(jù)市場調(diào)節(jié)規(guī)律科學(xué)設(shè)定，依據(jù)運(yùn)營管理中的成本和費(fèi)用來計(jì)算。為了確保政府公益公交補(bǔ)貼政策落到實(shí)處，應(yīng)提倡實(shí)行公交一卡通收費(fèi)制度。在實(shí)際運(yùn)營中，政府因給予企業(yè)一定的自主權(quán)，在政府限定范圍內(nèi)根據(jù)市場供求狀況科學(xué)調(diào)整票價，提升企業(yè)管理水平，降低成本。

城鄉(xiāng)公交根據(jù)不同的線路長度，可考慮收取不同的票價。票價調(diào)整的過程中，可以借鑒國際通行做法，以3-5年為周期，實(shí)行最高限價模式。周期設(shè)定之所以采取3-5年，原因在于，如果設(shè)置過長，諸如燃油、設(shè)備等市場因素難以及時體現(xiàn)，同時也不能及時滿足居民的消費(fèi)需求。相反，如果設(shè)置過短，則為企業(yè)頻繁調(diào)整票價提供了借口，不利于生產(chǎn)效率的提升。在實(shí)踐中，必須實(shí)行聽證制度，及時聽取民眾的心聲，確保價格調(diào)整符合民眾的需求。

7.結(jié)語

結(jié)合我國的當(dāng)前國情和農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展現(xiàn)狀，論文對城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展的兩個關(guān)鍵問題經(jīng)營模式和組織模式進(jìn)行了分析，并提出了發(fā)展建議和相應(yīng)的實(shí)施方案。城鄉(xiāng)公交一體化是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)客運(yùn)體系的挑戰(zhàn)和改革，其過程存在諸多困難，需要政府、企業(yè)和個人把握城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展的大趨勢，協(xié)同創(chuàng)新，公同建立一個新的城鄉(xiāng)客運(yùn)公共服務(wù)體系。

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［2］盧旭.城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化實(shí)施評價研究[D].長沙:長沙理工大學(xué)，2008.

［3］張劍鋒.城鄉(xiāng)公交一體化若干問題研究[D].北京:北京交通大學(xué)，2007.

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Research on Integrated Operation model of Rural Bus

WU Zhong－mei
(School of management,HeFei University of Technology AnhuiHeFei230009)

With the advance of Chinese urbanization process，the travel demand of rural resident is increasing strongly，The development appea of integrated public transit between urban and country is becoming higher and higher.Therefore,on the basis of development experiences and problems of integrated public transit between urban and country，this article put forward the development proposals and implementation plans of rural public transit integrated operation mode,which provide an important policy reference to propel the integration of urban and rural public transit.

Public transit；Rural public transit；Integrated；Business model；Organization model

吳忠梅（1972.6—），女，漢族，安徽宣城人，碩士研究生，就職于合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，研究方向?yàn)楣ど绦姓芾怼?/p>

F276.3

A

2095-7327（2017）-10-0158-02