日本社區(qū)治理模式的探析和啟示

□王凱

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院M PA研究生院 上海 200090)

日本社區(qū)治理模式的探析和啟示

□王凱

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院M PA研究生院 上海 200090)

當(dāng)前，町內(nèi)會(huì)在日本社區(qū)治理中起著相當(dāng)重要的作用，町內(nèi)會(huì)在日本蓬勃發(fā)展表現(xiàn)出良好分權(quán)理念、完善的治理經(jīng)驗(yàn)、成熟的自治精神。而以町內(nèi)會(huì)為代表的日本社區(qū)治理機(jī)制對(duì)正處于社區(qū)治理創(chuàng)新改革的中國(guó)有著極其重要的借鑒意義。

町內(nèi)會(huì)；社區(qū)治理；行政權(quán)力

日本是最早步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列的亞洲國(guó)家,同時(shí)深受中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化的影響，在社區(qū)治理領(lǐng)域經(jīng)歷過和中國(guó)現(xiàn)在類似的困境和發(fā)展歷程。如今日本的社區(qū)組織在歷經(jīng)戰(zhàn)后重建、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期等階段，已發(fā)展成為組織體系比較完善、具有多元化功能的社會(huì)組織，并形成了有別于西方的社區(qū)自治模式。通過研究日本社區(qū)自治模式尤其是其社區(qū)自治組織的發(fā)展和轉(zhuǎn)變歷程，對(duì)研究中國(guó)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)路徑以及中國(guó)社區(qū)治理機(jī)制改革有著現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

1 以町內(nèi)會(huì)為代表的日本社區(qū)自治組織的發(fā)展歷程

日本社區(qū)中最基層的具有廣泛覆蓋面的自治組織是町內(nèi)會(huì)，根據(jù)日本學(xué)者中田實(shí)下的定義,所謂“町內(nèi)會(huì)”,是指“在一定的地域性區(qū)劃內(nèi),盡可能地將在當(dāng)?shù)鼐幼』驙I(yíng)業(yè)的所有住戶和企業(yè)組織起來,參加共同管理,以解決在該地域性區(qū)劃內(nèi)出現(xiàn)的各種問題的居民自治組織”。

1.1 集權(quán)統(tǒng)治時(shí)代（明治維新之前）

明治維新之前的很長(zhǎng)一段時(shí)期，日本的基層社區(qū)組織町內(nèi)會(huì)便存在。在公元8世紀(jì)成書的《日本書紀(jì)》中已經(jīng)有了“五十戶為一里，設(shè)里長(zhǎng)一人；五戶為一保，一人為長(zhǎng)，相互檢察”的記載。這時(shí)候的町內(nèi)會(huì)與中國(guó)的“里”極為相似，以同時(shí)代的中國(guó)唐王朝為對(duì)比，唐代的村里的組織，以四戶為鄰，五鄰為保，百戶為里，五里為鄉(xiāng)，每里置里正一人。這時(shí)候的町內(nèi)會(huì)主要作用是征收國(guó)家稅收以及鄉(xiāng)里矛盾調(diào)節(jié)。其設(shè)置的最終目的是為了延伸行政權(quán)力的觸角、強(qiáng)化中央集權(quán)。

1.2 軍國(guó)主義時(shí)代（明治維新后至二戰(zhàn)結(jié)束前）

20世紀(jì)初，日本政府為了節(jié)省財(cái)政開支和加強(qiáng)對(duì)地方的統(tǒng)治,實(shí)行了町村合并,將7萬多個(gè)自然村合并為1.5萬余個(gè)行政村,在全國(guó)城市普遍建立了町內(nèi)會(huì)，町內(nèi)會(huì)的角色定位是輔助性行政末端組織，主要功能是“上意下達(dá)”，協(xié)助政府完成各項(xiàng)基層行政任務(wù)。第二次世界大戰(zhàn)期間，出于軍國(guó)主義戰(zhàn)時(shí)體制的需要，將町內(nèi)會(huì)法制化。通過發(fā)布《關(guān)于建立和完善部落會(huì)町內(nèi)會(huì)等組織的訓(xùn)令》為町內(nèi)會(huì)的存在和功能提供了法律根據(jù)。町內(nèi)會(huì)被納入到“大政翼贊會(huì)”系統(tǒng)中，“大政翼贊會(huì)”是日本軍國(guó)主義時(shí)期右翼政治團(tuán)體為了動(dòng)員發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)而成立的組織，因此町內(nèi)會(huì)的定位徹底淪了日本軍國(guó)主義政府戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員的末端組織，此時(shí)以町內(nèi)會(huì)為代表的社區(qū)已完全喪失了自治性和社區(qū)組織應(yīng)有的活力。

1.3 盟軍占領(lǐng)時(shí)期

二戰(zhàn)結(jié)束后，盟軍占領(lǐng)并接管日本本土，把町內(nèi)會(huì)定性為日本軍國(guó)主義殘留的軍事化組織，全面解散町內(nèi)會(huì)，并禁止其一切行為。但民間社區(qū)的需求使得町內(nèi)會(huì)以衛(wèi)生組織、自警團(tuán)、婦青會(huì)等形式繼續(xù)存在。此時(shí)日本的社區(qū)組織再次脫離了軍國(guó)主義和戰(zhàn)爭(zhēng)的控制，重新回歸行政輔助和社區(qū)互助的角色。

1.4 民主自治時(shí)期

1952年，日本與主要國(guó)家簽訂舊金山和約，町內(nèi)會(huì)的合法性得到恢復(fù)。町內(nèi)會(huì)再度正?；?，成為日本基層社區(qū)治理的自治型組織。隨著日本經(jīng)濟(jì)的迅速崛起和城市化帶來的大量人口導(dǎo)入以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引發(fā)的環(huán)境問題引發(fā)日本市民對(duì)環(huán)境保護(hù)和生活質(zhì)量的大量關(guān)注，町內(nèi)會(huì)被日本政府賦予了更多的自治功能。1991年，日本在地方自治法的修訂中，給予町內(nèi)會(huì)全新的法律地位和法人資格，將高度集中的政府權(quán)力下放到基層，推進(jìn)町內(nèi)會(huì)變成自下而上表達(dá)社區(qū)愿望和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治的組織。

縱觀日本社區(qū)治理的變遷軌跡，町內(nèi)會(huì)定位的變化有其特定的歷史原因，也反映了日本政府對(duì)社區(qū)治理和行政分權(quán)認(rèn)知的進(jìn)步。20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的日本面臨的社區(qū)治理難題與當(dāng)前中國(guó)高度相似，城市人口的大量導(dǎo)入和社區(qū)居民意識(shí)的覺醒倒逼政府不得不做出社會(huì)治理的創(chuàng)新。因此以町內(nèi)會(huì)為代表的日本社區(qū)組織的進(jìn)步對(duì)當(dāng)今中國(guó)社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型有著重要的參考價(jià)值。

2 日本社區(qū)治理模式特點(diǎn)分析

2.1 政府機(jī)關(guān)的定位

日本政府行政部門與町內(nèi)會(huì)等社區(qū)單位各司其職，在各自職權(quán)范圍內(nèi)參與社區(qū)事務(wù)。政府的主要職責(zé)是立法手段為社區(qū)自治提供良好的法治條件和政策依據(jù)，并為社區(qū)自治提供一定的經(jīng)費(fèi)支撐，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)權(quán)和事權(quán)分離，不干涉社區(qū)正常的自治事務(wù)。

2.2 町內(nèi)會(huì)等自治組織的定位

自治組織確保其獨(dú)立性和自治性，由社區(qū)居民自愿參與，共同管理社區(qū)事務(wù)。其主要功能包括：(1)提升社區(qū)凝聚力。通過組織各類文體活動(dòng)，開展居民互助，增強(qiáng)居民社區(qū)歸屬感；（2）維護(hù)社區(qū)安全。配合行政部門做好社區(qū)治安以及突發(fā)事件的救濟(jì)事宜，提高社區(qū)居民安全感；（3）維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施和環(huán)境。通過內(nèi)部宣傳，督促居民自覺維護(hù)社區(qū)環(huán)境和設(shè)施；（4）行政輔助職能。除了傳達(dá)各類行政指令外，配合行政部門完成社區(qū)建設(shè)以及民情統(tǒng)計(jì)；（5）表達(dá)民意。搜集民意并代表社區(qū)向政府表達(dá)訴愿，維護(hù)社區(qū)居民權(quán)益；（6）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益。統(tǒng)籌社區(qū)資源、協(xié)調(diào)各方利益。

3 日本町內(nèi)會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社區(qū)治理的啟示

日本以町內(nèi)會(huì)為代表的社區(qū)治理模式對(duì)于我國(guó)社區(qū)治理的啟示有以下幾個(gè)方面：

3.1 須加快政府職能的轉(zhuǎn)變的步伐

重新梳理行政機(jī)關(guān)在社區(qū)治理中的定位和應(yīng)發(fā)揮的作用，尤其是厘清政府與自治組織的職能邊界。日本社區(qū)治理模式成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是政府主動(dòng)將行政權(quán)力撤出社區(qū)，賦予社會(huì)自治權(quán)。

我國(guó)在社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型中應(yīng)當(dāng)：（1）以立法形式重新劃分政府在社區(qū)治理中的邊界，把行政部門定位為社區(qū)法治環(huán)境和政策環(huán)境的保護(hù)者，從宏觀的政策角度給予社區(qū)自治有界限的指導(dǎo)和支撐；（2）保護(hù)社區(qū)自治組織的獨(dú)立性和自治性。在處理和中國(guó)社區(qū)自治主體居委會(huì)的關(guān)系時(shí)，要防止居委會(huì)行政化，確保居委會(huì)的自我管理屬性。

3.2 培育自治主體，營(yíng)造良好的社區(qū)自治氛圍。

日本通過建立多元化的組織參與體系，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)各類組織的參與積極性，整合各方力量采取共同行動(dòng)是日本社區(qū)自治的重要經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)治理是指公民、社區(qū)組織和政府等各方都在在社區(qū)中發(fā)揮各自的作用，政府的絕非唯一的社區(qū)治理主體。所以，我國(guó)社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型不僅需要政府的努力，同時(shí)培育各類社會(huì)組織共同參與，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的意識(shí)，引導(dǎo)其主動(dòng)參與到社區(qū)治理中也是必不可少的。

總之，社會(huì)治理創(chuàng)新這個(gè)大課題需要各方的共同努力，將日本的成功經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，進(jìn)行符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)治理改良和創(chuàng)新，才能真正激活中國(guó)基層社區(qū)的活力。

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[3]日本社區(qū)的“町內(nèi)會(huì)”[J].林和生.社區(qū).2006(06) [4]日本社區(qū)治理的模式、理念與結(jié)構(gòu)——以混合型模式為中心的分析[J].盧學(xué)暉.日本研究.2015(02)

[5]社區(qū)治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].王名,楊麗.重慶社會(huì)科學(xué).2011(12)

[6]町內(nèi)會(huì):當(dāng)代日本基層社區(qū)組織[J].黑田由彥,王佩軍.社會(huì).2001(08)

[7]從日本“町內(nèi)會(huì)”的走向看國(guó)家與社會(huì)關(guān)系演變的東亞路徑[J].田曉虹.社會(huì)科學(xué).2004(02)

1004-7026（2017）03-0130-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.03.092