新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地方政府治理創(chuàng)新研究

何源

摘要：通過地方政府治理行為創(chuàng)新推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展已成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的焦點(diǎn)內(nèi)容之一。本文從城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心、基本導(dǎo)向和政策目標(biāo)三個(gè)維度，對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)進(jìn)行梳理和分析，闡述了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理行為創(chuàng)新的必要性和內(nèi)在功效，在借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以下政策建議：創(chuàng)新地方政府治理理念，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量；創(chuàng)新地方政府的引導(dǎo)作用，走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化道路；創(chuàng)新地方政府的體制機(jī)制，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；地方政府治理：治理行為創(chuàng)新

中圖分類號：F299.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1000-176X（2017）02-0112-05

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段，新型城鎮(zhèn)化已成為地方政府關(guān)注的重點(diǎn)。地方政府企圖通過治理行為創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)，這對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整處于陣痛期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及正在進(jìn)行供給側(cè)改革的中國而言正當(dāng)其時(shí)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)出諸多與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)不吻合的基本事實(shí)，這給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來許多不利影響。例如，注重物的城鎮(zhèn)化，從城鎮(zhèn)的外表形態(tài)來看待其發(fā)展結(jié)果，導(dǎo)致空城和鬼城現(xiàn)象；注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)唯經(jīng)濟(jì)論的偏激認(rèn)識(shí)；注重城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，資源過多地集中于城鎮(zhèn)，忽視了城鄉(xiāng)一體化的政策目標(biāo)，形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率大打折扣。對于上述問題，國家從戰(zhàn)略層面制定相應(yīng)的規(guī)劃政策和措施，如《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022）》首次將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化戰(zhàn)略相結(jié)合，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》對中國未來如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化給予宏觀性指導(dǎo)。這對于切實(shí)解決中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種問題提供了新的思路和方法，也充分證實(shí)新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位。那么，如何通過地方政府治理行為創(chuàng)新修正各種體制機(jī)制問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個(gè)重要研究任務(wù)。

一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)

城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，具有明顯的功效和潛在優(yōu)勢，這在世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中均已得到證實(shí)。具體到中國，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也發(fā)揮著自身的內(nèi)在優(yōu)勢，伴隨新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心：重物的城鎮(zhèn)化、輕人的城鎮(zhèn)化

人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心，屬于新型城鎮(zhèn)化的基本要求和政策要義。然而，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中卻出現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化和物的城鎮(zhèn)化本末倒置的異常現(xiàn)象，多數(shù)城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重點(diǎn)關(guān)注高樓大廈、寬馬路和大廣場等外表形態(tài)的物化過程，城鎮(zhèn)之間差異不大，完全喪失了自己的特色；同時(shí)，忽視了人這一核心因素，出現(xiàn)半城鎮(zhèn)化和被動(dòng)城鎮(zhèn)化等不正?，F(xiàn)象。城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對低下，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種畸形表現(xiàn)。上述現(xiàn)象與地方政府治理行為是分不開的。因此，從城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心來考慮，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須全方位、多角度創(chuàng)新地方政府治理行為，達(dá)到消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化病變、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.城鎮(zhèn)化的基本導(dǎo)向：重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基本導(dǎo)向，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中卻出現(xiàn)偏頗，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新常態(tài)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在唯經(jīng)濟(jì)論的觀點(diǎn)，多數(shù)城鎮(zhèn)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在更為突出的位置，拆建反復(fù)進(jìn)行，最終結(jié)果卻不盡人意，沒有達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。甚至有部分城鎮(zhèn)的地方政府認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是房地產(chǎn)化，大搞房地產(chǎn)開發(fā)，從表面來看。房地產(chǎn)作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿Γ拇_能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量；但從本質(zhì)和發(fā)展后果來看，這種做法可能會(huì)衍生出各種社會(huì)性矛盾和體制性問題，進(jìn)而導(dǎo)致中國諸多城鎮(zhèn)出現(xiàn)鬼城和空城現(xiàn)象，且數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢，這是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要避免的問題。出現(xiàn)上述問題與地方政府的城鎮(zhèn)化治理行為息息相關(guān)，錯(cuò)誤的思維導(dǎo)向和執(zhí)行層理解的偏差不可忽視。因此，未來新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)地方政府治理行為創(chuàng)新，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本導(dǎo)向，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)：重城鎮(zhèn)發(fā)展、輕城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)一體化作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策目標(biāo)，越來越成為政策制定層關(guān)注的議題。然而。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)重城鎮(zhèn)發(fā)展、輕城鄉(xiāng)一體化的思維模式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈演愈烈。目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在著諸多只顧城區(qū)發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村發(fā)展的事例，把各種自然資源和社會(huì)資源高度集中到城鎮(zhèn)。同時(shí)，在戶籍制度、土地制度和社會(huì)保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分轉(zhuǎn)移人口并沒有和原住城鎮(zhèn)市民享有著同樣的優(yōu)惠待遇，處在半城鎮(zhèn)、半鄉(xiāng)村的夾心層地帶，生活質(zhì)量并沒有得到明顯提高：由于鄉(xiāng)村資源向城鎮(zhèn)集聚，鄉(xiāng)村資源更加匱乏，對于進(jìn)一步提升部分沒有轉(zhuǎn)移的人口的生活水平則是難上加難。從某種程度上來看。這些問題是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式使然，也與地方政府治理行為是分不開的。因此，必須通過創(chuàng)新地方政府治理行為來突破政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式固有的缺陷。以實(shí)現(xiàn)中國新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

二、中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地方政府治理行為分析

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展所取得各項(xiàng)成就得到社會(huì)各界的高度認(rèn)可，城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)逐步增強(qiáng)，這與地方政府治理行為有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，特別是1980-1999年表現(xiàn)更為突出。然而，從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)可以看出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的各種社會(huì)問題與地方政府治理行為有著不可割裂的關(guān)系，且后者對前者的作用持續(xù)增大。因此。需要明晰地方政府治理行為創(chuàng)新的必要性和內(nèi)在功效，為全面制定地方政府治理行為創(chuàng)新策略奠定基礎(chǔ)。

1.地方政府治理行為創(chuàng)新的必要性

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中地方政府治理行為創(chuàng)新十分必要，它關(guān)系到全體社會(huì)成員福祉水平能否提升的問題。目前無論是京津冀地區(qū)的大城市化戰(zhàn)略，還是蘇南、溫州和珠三角地區(qū)的小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，均與地方政府治理行為密切相關(guān)。在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，地方政府的作用地位相對突出，這也突顯出創(chuàng)新地方政府治理行為的緊要性和迫切性。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)要求創(chuàng)新地方政府治理行為。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制背景下。衍生出一系列病態(tài)的管理制度，包括戶籍管理制度、土地管理制度和社會(huì)保障管理制度等，均會(huì)對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生諸多不利影響。如戶籍管理制度背后的同工不同酬和土地管理制度背后的同地不同權(quán)，都嚴(yán)重降低了城鎮(zhèn)化的運(yùn)行質(zhì)量和運(yùn)行效率。這些深層次的體制機(jī)制問題，都將成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙。因此，必須轉(zhuǎn)變并創(chuàng)新地方政府治理行為，采取切實(shí)有效的政策措施來深化改革戶籍管理制度和土地管理制度等。特別是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出之后。創(chuàng)新地方政府治理行為的要求也越來越強(qiáng)烈。因此，鑒于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理行為的重要性。以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)要求實(shí)現(xiàn)地方政府治理行為創(chuàng)新，這同時(shí)也構(gòu)成創(chuàng)新地方政府治理行為的一種倒逼機(jī)制。

2.地方政府治理行為創(chuàng)新的功效分析

從微觀層面而言，地方政府治理行為創(chuàng)新主要通過作用于城鎮(zhèn)化運(yùn)行模式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)等來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高效率運(yùn)行的初衷。從宏觀層面而言，由于以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在諸多問題，需要?jiǎng)?chuàng)新地方政府治理行為來達(dá)成城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。具體來講，地方政府治理行為創(chuàng)新的功效主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，地方政府治理行為創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)地方政府治理行為下，中國城鎮(zhèn)化明顯具有政府主導(dǎo)色彩，這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，表面來看的確實(shí)現(xiàn)了大批量人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移；但從深層次分析，城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量和運(yùn)行效率卻并沒有因此提升，而是始終處于低水平運(yùn)行狀態(tài)。地方政府治理行為在戶籍管理制度、土地管理制度和社會(huì)保障管理制度方面的創(chuàng)新，能夠扭轉(zhuǎn)現(xiàn)行城鎮(zhèn)化運(yùn)行模式，促使政府主導(dǎo)的外生型城鎮(zhèn)化向市場主導(dǎo)的內(nèi)生型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

其次，地方政府治理行為創(chuàng)新有助于提升城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)。城鎮(zhèn)化具有集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，前者傾向于空間向心力，后者注重空間離心力，都對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有推動(dòng)作用。中國地方政府傳統(tǒng)治理行為的空間向心力明顯大于空間離心力，甚至諸多城鎮(zhèn)只注重集聚效應(yīng)，輕視或忽略擴(kuò)散效應(yīng)。各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源集聚到城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大，城市核心區(qū)與周邊區(qū)域的發(fā)展水平逐步拉大，城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)沒有得到提升，這也是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷加深的原因所在。地方政府通過對城鎮(zhèn)化集聚和擴(kuò)散行為的適當(dāng)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)兩者的內(nèi)在均衡，并提升城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)。

最后，地方政府治理行為創(chuàng)新有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的深度發(fā)展。只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量是諸多城鎮(zhèn)一貫的做法，地方政府治理觀點(diǎn)偏頗和行為失策，注重的只是每年遷移到城鎮(zhèn)的人口數(shù)量，對如何提升社會(huì)成員的福利水平卻沒有想法，導(dǎo)致出現(xiàn)同工不同酬的現(xiàn)存格局。未來新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展老路，要規(guī)避并破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的固有弱點(diǎn)和缺陷，這就需要修正地方政府治理行為和治理措施，采取具有針對性的操作模式，進(jìn)而推動(dòng)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展數(shù)量雙向均衡深度發(fā)展的政策目標(biāo)。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府治理行為的國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

雖然世界各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城鎮(zhèn)化運(yùn)行模式不同，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展遵循著同樣的內(nèi)在規(guī)律，其中地方政府治理行為也有可供參考的實(shí)際價(jià)值。了解并熟悉國外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府治理行為，對于創(chuàng)新中國地方政府治理行為，進(jìn)而推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展有重要的借鑒意義。

1.美國城鎮(zhèn)化中的地方政府治理行為

美國的城鎮(zhèn)化堅(jiān)持以市場機(jī)制為主導(dǎo)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)行模式。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，完全是市場主導(dǎo)的運(yùn)行模式，帶來大量的城鎮(zhèn)化弊端，如郊區(qū)化嚴(yán)重、空間結(jié)構(gòu)失衡和土地利用效率低等，嚴(yán)重阻礙著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，為扭轉(zhuǎn)這種發(fā)展現(xiàn)實(shí)，美國不再堅(jiān)持純市場導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化道路。而是把地方政府這一變量介入到城鎮(zhèn)化當(dāng)中，實(shí)施的是市場機(jī)制為主導(dǎo)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)行模式，用政府的宏觀調(diào)控來彌補(bǔ)市場失靈所帶來的缺陷，有效促進(jìn)了要素間的合理流動(dòng)和資源的空間整合。同時(shí)，地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中通過出臺(tái)一系列政策法規(guī)，構(gòu)建安全高效的交通運(yùn)輸體系，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了便利的交通網(wǎng)絡(luò)?？梢?，美國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府發(fā)揮著舉足輕重的作用，這也為中國新型城鎮(zhèn)化提供了新的運(yùn)行模式和發(fā)展思路。

2.日本城鎮(zhèn)化中的地方政府治理行為

日本是市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家。其在整個(gè)城鎮(zhèn)化的運(yùn)行鏈條中也堅(jiān)持以市場機(jī)制為主的發(fā)展模式，但政府卻發(fā)揮著參與引導(dǎo)甚至是干預(yù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地方政府治理創(chuàng)新研究作用，這在國土規(guī)劃和工業(yè)現(xiàn)代化過程中表現(xiàn)得尤為明顯。在國土規(guī)劃方面，通過諸多法條法規(guī)來對土地利用和規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)。以提升土地的利用效率和集約性，并在實(shí)際操作中取得明顯的發(fā)展成效；在工業(yè)現(xiàn)代化方面，地方政府對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)采取各種優(yōu)惠政策，如減免稅政策，且無論是在土地的批復(fù)使用還是配套工程建設(shè)方面，地方政府都發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移過程中，地方政府通過采取有效措施分流轉(zhuǎn)移人口，做到統(tǒng)籌管理，確保了城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行和運(yùn)行質(zhì)量的提升。此外，日本三大都市圈形成所帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的發(fā)揮與城鎮(zhèn)化高度融合，這也與地方政府治理行為有著特定的聯(lián)系?？梢姡胤秸谌毡境擎?zhèn)化進(jìn)程中釋放著正能量，如何將這種正能量放大，則是未來日本城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中需要完成的任務(wù)，也是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)借鑒的。

3.歐洲國家城鎮(zhèn)化中的地方政府治理行為

美國城鎮(zhèn)化實(shí)行的是市場主導(dǎo)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的運(yùn)行模式，強(qiáng)調(diào)的是市場經(jīng)濟(jì)的自由性；日本城鎮(zhèn)化實(shí)行的是以市場機(jī)制為主、政府參與引導(dǎo)甚至是干預(yù)的運(yùn)行模式，強(qiáng)調(diào)的是政府的主觀性和能動(dòng)性。雖然兩國城鎮(zhèn)化總體的運(yùn)行模式基本相同。但側(cè)重點(diǎn)卻不同。歐洲國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展正好介于美國和日本中間，實(shí)行市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的發(fā)展模式，重點(diǎn)發(fā)揮市場的作用，兼顧地方政府的調(diào)控優(yōu)勢，兩者的地位具有同等性，特別是在預(yù)防大城市過度膨脹和扭轉(zhuǎn)小城鎮(zhèn)衰落方面表現(xiàn)更為顯著。英國、德國和法國等歐洲國家在充分尊重市場機(jī)制作用的前提下，通過健全的法律法規(guī)和公共政策來強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的建設(shè)力度；同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中推動(dòng)實(shí)施可持續(xù)的低碳交通體系，地方政府鼓勵(lì)綠色環(huán)保的交通方式，改變市民的出行行為。并且都取得了可觀的成效。歐洲國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的具體做法給予中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以啟示，如何兼顧并發(fā)揮市場和政府的內(nèi)在優(yōu)勢，是我們需要關(guān)注的內(nèi)容。

4.拉美國家城鎮(zhèn)化中的地方政府治理行為

和美國、日本及歐洲國家城鎮(zhèn)化不同的是，拉美國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中并沒有對地方政府的作用給予足夠的重視，由于地方政府管理的缺位及政策的錯(cuò)誤導(dǎo)向，出現(xiàn)“拉美陷阱”的異常格局。拉美國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中長期奉行經(jīng)濟(jì)自由政策，對于地方政府如何調(diào)控城鎮(zhèn)化和正確處理市場與政府的關(guān)系沒有足夠的認(rèn)識(shí)：在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的過程中。地方政府并沒有采取合理有效的措施，而是對其放任自流，導(dǎo)致人口遷移的盲目性和無序性，降低了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。地方政府對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)問題往往束手無策，如分配不公和收入差距拉大等現(xiàn)象，沒有及時(shí)采取跟蹤措施，導(dǎo)致兩極分化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這是拉美國家出現(xiàn)過渡型城鎮(zhèn)化的重要原因。由此可以看出，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏地方政府的合理引導(dǎo)和政策規(guī)劃并不可行，這也是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)當(dāng)注重的問題。

世界各國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府或多或少都對其產(chǎn)生影響，或是正向的促進(jìn)作用，或是負(fù)向的阻礙作用。中國新型城鎮(zhèn)化不能簡單地模仿其他國家的發(fā)展軌跡，而應(yīng)在考慮到中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)實(shí)的情況下，借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新地方政府治理行為，以滿足中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本需求，推動(dòng)其健康有序高效發(fā)展。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理行為創(chuàng)新的政策建議

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新渠道和新方案。新型城鎮(zhèn)化越來越受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。地方政府治理行為作為其關(guān)鍵性調(diào)控變量。將對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來顯著影響，或有正向促進(jìn)作用，或有負(fù)向阻礙作用。然而，如何通過創(chuàng)新地方政府治理行為，全面有效消除負(fù)向阻礙作用，放大正向促進(jìn)作用，將是新時(shí)期地方政府需要完成的重要任務(wù)。在中國區(qū)域發(fā)展各具特色的社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，在借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需要在宏觀政策思路的引導(dǎo)下。尋找具有針對性的微觀操作模式，進(jìn)而從整體上推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.創(chuàng)新地方政府治理理念，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于部分地方政府治理理念錯(cuò)誤，導(dǎo)致各種社會(huì)問題的出現(xiàn)。給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來諸多負(fù)面效應(yīng)，因而需要?jiǎng)?chuàng)新地方政府治理理念。一是厘清新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而非物的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府應(yīng)把人作為核心要素，把提升全體社會(huì)成員的福利水平作為己任，而不應(yīng)當(dāng)過度關(guān)注城鎮(zhèn)的外表形態(tài)或物的城鎮(zhèn)化；通過深化戶籍制度改革。消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其背后的不公平性問題，強(qiáng)化人的城鎮(zhèn)化的核心地位。二是明確新型城鎮(zhèn)化的基本導(dǎo)向。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本導(dǎo)向。不應(yīng)當(dāng)再是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府要深度革除唯經(jīng)濟(jì)論的不正確認(rèn)識(shí)以及城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，適度減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)差距和環(huán)境代價(jià)，完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的艱巨任務(wù)。三是樹立正確的新型城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)是對城鎮(zhèn)發(fā)展的過度傾斜。地方政府應(yīng)通過體制一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一體化和農(nóng)民市民化來充分發(fā)揮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢，促進(jìn)人口、技術(shù)、資本和要素之間的高度融合，避免各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源向城鎮(zhèn)的過度集中；摒棄過去以人口流動(dòng)為特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。地方政府治理理念創(chuàng)新能夠扭轉(zhuǎn)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。也為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

2.創(chuàng)新地方政府的引導(dǎo)作用。走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化道路

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的外生型運(yùn)行模式，在這種運(yùn)行模式下，城鎮(zhèn)化只是人口轉(zhuǎn)移的初級城鎮(zhèn)化，而非經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的高級城鎮(zhèn)化。導(dǎo)致市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用弱化。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新地方政府的引導(dǎo)作用。轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化運(yùn)行模式，走市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的內(nèi)生型道路，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策目標(biāo)。一是堅(jiān)持市場機(jī)制的主導(dǎo)作用。市場作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，各地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程如何，是一個(gè)自然的過程，市場也應(yīng)是主導(dǎo)因素；充分發(fā)揮市場這只無形之手優(yōu)化資源配置、市場調(diào)節(jié)和信息引導(dǎo)等方面的優(yōu)勢，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)生型道路的形成。二是發(fā)揮地方政府的引導(dǎo)作用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要注重地方政府的引導(dǎo)作用，僅有市場主導(dǎo)的因素，可能會(huì)帶來市場失靈，產(chǎn)生鄉(xiāng)村人口的盲目遷移和低效率等問題。因此。需要通過地方政府引導(dǎo)優(yōu)勢和宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，合理分流遷移人口，整合空間資源，保持農(nóng)村和城鎮(zhèn)的平衡發(fā)展，填補(bǔ)市場失靈的缺陷，但這并不意味著政府能夠取代市場成為主導(dǎo)因素。同時(shí)，地方政府應(yīng)該從不適合自己做的領(lǐng)域退出來。允許民間資本更積極地融入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中去。因此，創(chuàng)新地方政府的引導(dǎo)作用，走市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合的內(nèi)生型道路成為推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展的政策思路。

3.創(chuàng)新地方政府的體制機(jī)制，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的各種社會(huì)問題與地方政府治理行為密切相關(guān)，不正當(dāng)?shù)闹卫硇袨閷?dǎo)致地方政府職能異化，這是其背后的體制機(jī)制使然。為了創(chuàng)新地方政府治理行為，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變，必須從創(chuàng)新其體制機(jī)制入手，尋求推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的策略。一是深化戶籍管理制度、土地管理制度和社會(huì)保障管理制度改革。地方政府應(yīng)推出同工同酬和同地同權(quán)的改革措施，實(shí)行人地掛鉤和人財(cái)掛鉤的城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制，讓全體社會(huì)成員參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中去，建立從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)全面覆蓋的社會(huì)保障體制。同時(shí)，地方政府是公共產(chǎn)品的提供者，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是為全體成員提供服務(wù)，改革措施的全面執(zhí)行能夠推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。二是優(yōu)化地方政府的科學(xué)決策機(jī)制，規(guī)范政策執(zhí)行機(jī)制。地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要建立信息收集和傳達(dá)機(jī)制，建立利益相關(guān)者的民主議政機(jī)制，完善決策制約和責(zé)任追究機(jī)制；同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)行透明化、執(zhí)行規(guī)范化和執(zhí)行民主化。特別是要充分考慮這種決策和執(zhí)行機(jī)制是否能夠滿足大多數(shù)人的利益，是否能夠推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，任何有損于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制都應(yīng)予以革除。因此，創(chuàng)新地方政府的體制機(jī)制，推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展必不可少的政策措施。

（責(zé)任編輯：孫艷）