探究城市規(guī)劃及舊城更新中的公眾參與

【摘要】在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，城市規(guī)劃及舊城更新是促進(jìn)城市健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。但城市規(guī)劃及舊城更新涉及到的利益主體多且復(fù)雜，則應(yīng)通過(guò)公眾參與來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)利益。在本案，筆者結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探究城市規(guī)劃及舊城更新中的公眾參與。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃；舊城更新；公眾參與

舊城更新源自城市更新，即指有計(jì)劃地改建城市中與現(xiàn)代城市生活不適應(yīng)的地區(qū)，以掃除阻礙城市發(fā)展的因素。但在城市規(guī)劃及舊城更新中，必然與既有居民的利益息息相關(guān)。因此，為了妥善應(yīng)對(duì)可能存在的利益沖突，應(yīng)盡快形成主動(dòng)的公眾參與。其中，公眾參與是一種協(xié)調(diào)對(duì)策，其強(qiáng)調(diào)公眾參與城市規(guī)劃的編制和管理。在本案，筆者將從如下方面分析城市規(guī)劃及舊城更新中的公眾參與問(wèn)題：

1、公眾參與存在的問(wèn)題

據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，在城市規(guī)劃及舊城更新中，公眾參與存在如下問(wèn)題：

1.1公眾參與的主動(dòng)與被動(dòng)失衡

公眾參與既是政府在城市規(guī)劃及舊城更新前期所做的調(diào)查、公示、知識(shí)宣傳及公民的被動(dòng)配合，也是公民對(duì)城市規(guī)劃及舊城更新的主動(dòng)參與。但調(diào)查結(jié)果顯示，參與過(guò)民意調(diào)查的民眾約為34.2%，幫助政府宣傳城市規(guī)劃的民眾約為14.62，直接提出意見(jiàn)的民眾僅占11.2%?？梢?jiàn)，在城市規(guī)劃及舊城更新中，存在公眾參與的主動(dòng)與被動(dòng)失衡，這將大幅度降低公眾參與的效果。

1.2社區(qū)人力資源冷落

社區(qū)居民是城市規(guī)劃及舊城更新的重要人力資源，即其既可從多角度、多方位為政府提供參考信息，又可針對(duì)具體問(wèn)題提出富有創(chuàng)意的意見(jiàn)。此外，社區(qū)居民是距離規(guī)劃實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)最近及最關(guān)注規(guī)劃改造的群體，則政府若能積極調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與其中，將可大大降低舊城更新的成本。但據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，經(jīng)常與政府溝通的居民僅為9.5%，偶爾或不與政府溝通的居民約占65.34%?？梢?jiàn)，在城市規(guī)劃及舊城更新中，普遍存在社區(qū)人力資源被冷落的現(xiàn)象。

1.3公眾參與的主體受限

在城市規(guī)劃及舊城更新中，公眾參與的主體受限表現(xiàn)在下列方面：一是經(jīng)濟(jì)限制，即政府僅承擔(dān)房屋改造的小部分費(fèi)用，而對(duì)于那些低收入的老城區(qū)居民，將無(wú)力承擔(dān)自付費(fèi)用，這將使其不再公眾參與之列；二是更新區(qū)以外的市民未參與，即老城區(qū)居民雖為主要利益群體，但許多老城區(qū)的占地面積廣及歷史文化底蘊(yùn)豐富，這表明其改造應(yīng)征求全體市民的想法，但實(shí)際上更新區(qū)以外的市民卻未參與其中；三是社會(huì)力量未參與，其中社會(huì)力量包括社會(huì)非營(yíng)利組織等。

2、舊城更新中的公眾參與對(duì)策

在城市規(guī)劃及舊城更新中，公眾參與存在諸多問(wèn)題的原因包括公眾參與途徑單一、政府民主意識(shí)不強(qiáng)及立法缺失等。對(duì)此，筆者提出如下建議來(lái)應(yīng)對(duì)城市規(guī)劃及舊城更新中的公眾參與問(wèn)題：

2.1完善公眾參與的立法

在城市規(guī)劃及舊城更新中，公眾參與存在的諸多問(wèn)題都是因立法不完善所致，則應(yīng)從法律上來(lái)確立公眾參與的地位，具體應(yīng)從如下方面著手完善公眾參與的立法：一是根據(jù)既有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，確立城市規(guī)劃與舊城更新中公眾參與的地位，并將其直接與規(guī)劃編制和審批聯(lián)系在一起，以便從宏觀層面上來(lái)提高公眾參與的效果；二是根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及舊城更新的客觀實(shí)際，出臺(tái)法規(guī)來(lái)規(guī)范舊城更新中的公眾參與行為；三是將公眾參與納入政府行政管理范疇，而不得將其局限在城市規(guī)劃領(lǐng)域?？傊?，為了充分發(fā)揮公眾參與在城市規(guī)劃及舊城更新中的作用，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)公眾參與的法制化進(jìn)程。

2.2轉(zhuǎn)變思想觀念

公眾參與城市規(guī)劃及舊城更新體現(xiàn)的是公眾參政議政的權(quán)利，繼而延伸為公民權(quán)的行使問(wèn)題，則在公眾參與問(wèn)題上，政府民主意識(shí)的影響尤其深厚。但一直以來(lái)，政府在城市規(guī)劃及舊城更新中都扮演著家長(zhǎng)式的角色，這顯然對(duì)公眾參與不利。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色及樹(shù)立較強(qiáng)的民主意識(shí)、重塑民主價(jià)值觀，其中民主價(jià)值觀在協(xié)調(diào)官民關(guān)系及提高政策的可接受性、科學(xué)性和實(shí)施效果等上具有重要作用。如此一來(lái)，公眾參與便會(huì)得到重視，從而發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變公民民主觀念和實(shí)現(xiàn)民主制度上的巨大價(jià)值。開(kāi)發(fā)商應(yīng)站在全局高度，協(xié)調(diào)好利潤(rùn)與公共利益的關(guān)系，這可提高居民的滿意度及樹(shù)立開(kāi)發(fā)商良好的品牌形象。關(guān)于規(guī)劃工作者，應(yīng)堅(jiān)持如下原則：一是不受開(kāi)發(fā)商和政府的左右；二是不得忽視或輕視公眾的意愿。在城市規(guī)劃及舊城更新中，民眾占有主體地位，則其應(yīng)積極轉(zhuǎn)變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與。

2.3優(yōu)化公眾參與模式

在城市規(guī)劃及舊城更新中，政府一直都是采用調(diào)查和公示的方式，而這種極少與公眾互動(dòng)的模式并未體現(xiàn)任何因地制宜的思想。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建議從如下方面來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與模式：政府應(yīng)站在國(guó)際化的視角下，積極探索符合自身實(shí)情的公眾參與系統(tǒng)模式，并將其合理運(yùn)用在城市規(guī)劃及舊城更新中。但在公眾參與系統(tǒng)模式中，應(yīng)對(duì)行政管理人員的能力及公眾參與技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)控制。鑒于參與技術(shù)與社區(qū)愿景、社區(qū)環(huán)境性質(zhì)、公眾利益取向及政策質(zhì)量要求等相關(guān)，則應(yīng)從實(shí)際出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)公眾參與技術(shù)，同時(shí)還應(yīng)定期組織行政管理人員參與技術(shù)操作能力的培訓(xùn)，如設(shè)置決策論壇、與不同人群溝通及引導(dǎo)公眾參與等能力。

結(jié)語(yǔ)：

在城市規(guī)劃及舊城更新中，公眾參與的落腳點(diǎn)始終是公共利益。但在公共利益的問(wèn)題上，一是要理清不同利益主體的相互關(guān)系；二是應(yīng)進(jìn)一步完善公眾參與的立法；三是轉(zhuǎn)變政府、開(kāi)發(fā)商、規(guī)劃者和民眾的思想觀念，其中對(duì)于政府，應(yīng)樹(shù)立牢固的民主意識(shí)；四是積極探索公眾參與系統(tǒng)模式，具體應(yīng)體現(xiàn)因地制宜的思想。目前，我國(guó)在城市規(guī)劃及舊城更新中的公眾參與遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但若能在模式、政府和法制上有所作為，將可有效改善公民參與的現(xiàn)狀。

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作者簡(jiǎn)介：

王飄逸（1990年5月—），男，安徽省合肥人，民族：漢 職稱(chēng)：學(xué)生（無(wú)），學(xué)歷：在讀碩士研究生。研究方向：舊城更新，城市設(shè)計(jì)。