“就近入學”如何做到公平

陜西省教育廳基礎教育一處 王彬武

“就近入學”如何做到公平

陜西省教育廳基礎教育一處 王彬武

公平是教育發(fā)展的核心價值，也是義務教育的基本屬性。義務教育的所有改革應該指向促進公平，但是公平的內(nèi)容會隨著社會現(xiàn)實的變遷而發(fā)生演變，如果教育政策不顧現(xiàn)實的變化，對教育公平面向未來的前景不進行合理的路徑選擇，一成不變地堅守既定的公平理念，則教育改革的結果往往會事與愿違。

“就近入學”公平嗎

“就近入學”是世界各國通用的義務教育入學方式，我國從1986年《義務教育法》實施以來一直堅持了這一原則?！熬徒雽W”要求為每一位適齡少年兒童提供便利的受教育條件，防止因為家庭經(jīng)濟條件、交通、社會階層等因素阻滯受教育者權利，從法律層面體現(xiàn)義務教育的公平性。同時，義務教育作為一項國家基本公共服務，“就近入學”政策應該建立在學校的標準化、均等化這一現(xiàn)實基礎上，一旦這一基礎打破平衡，“就近入學”的公平性就變得復雜化了?！熬徒雽W”是以戶籍或居住地為依據(jù)，將人的受教育機會與相應的學校捆綁在一起，現(xiàn)實的情況卻是教育資源空間分布懸殊，學校在辦學條件、教學質(zhì)量、管理水平等方面存在巨大差距，“就近入學”附加的禁止擇校等條件作為強制性政策造成接受教育的不可選擇性，保證機會公平的政策演變成強化教育質(zhì)量不公的掣肘。今天“就近入學”作為一項公共政策，不僅具有保證入學權利的功能，還被賦予消除校際差距、實施教育治理、防止社會分化的作用。為了保證教育公平，在教育治理中不得不實施“組合拳”，禁止考試、禁止擇校、優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配等多項入學政策，這些政策不僅難以對癥下藥，而且往往因為觸動不同階層、不同群體的利益，受到公開或隱蔽的抵制，引發(fā)人們對義務教育公平性的質(zhì)疑。

義務教育發(fā)展的新階段，人民群眾的教育訴求從“有學上”上升為“上好學”，而“上好學”在現(xiàn)階段并不是普遍意義上的教育高質(zhì)量，而是進入好學校的機會，誰有機會上好學校成為教育公平原則面對現(xiàn)實的新問題，特別是入學條件加上“免試”的限制，上好學校的機會限定在了劃定學區(qū)內(nèi)的家庭子女，在社會心理上產(chǎn)生落差，“擇校”沖動由此而生。嚴格執(zhí)行“免試就近入學”政策，限制了金錢和權力擇校，卻導致了“以房擇?！?，本質(zhì)上還是“以錢擇校”，扭曲了“就近入學”政策的初衷。降溫“學區(qū)房”，實行“多校劃片”；緩解擇校熱，對熱點學校實行“電腦派位”或“搖號”入學；為了引導學生回流到薄弱初中，實行優(yōu)質(zhì)高中招生計劃分配到薄弱學校。這些辦法杜絕了影響教育公平正義的權力、金錢等人為因素干擾，但是也讓本來可以通過對比學生的能力、興趣、特長等內(nèi)在因素決定接受優(yōu)質(zhì)教育的權利，變成靠“運氣”上名校，這樣的公平忽視了個人努力和品質(zhì)的差異，也算不上真正的公平，從公共服務均等化的角度來看，這也不是義務教育的應有之義。

民辦學校能夠“就近入學”嗎

義務教育階段，公辦學校是政府提供的基本公共服務，民辦學校作為滿足家長選擇權和學生發(fā)展特殊需求而存在，諸如寄宿生活、特長培養(yǎng)、專門技能或者更高層次的教育追求等特別條件，公辦學校無法提供，可由民辦學校提供。但是，鼓勵民辦學校發(fā)展，不應成為政府推卸義務教育主體責任的“擋箭牌”。從世界各國情況看，北歐等地區(qū)的高福利國家義務教育階段沒有私立學校，其他國家義務教育階段在私立學校就讀的學生比例也很有限。日本小學1.2%，初中6%，主要服務特殊教育學生。美國的私立學校一般是質(zhì)量高于政府辦學，實施精英教育，在私立學校就讀的義務教育階段學生占10%左右。我國在民辦學校就讀的義務教育階段小學生8%，初中生12%，而一些地方，在民辦學校就讀的初中學生達到30%甚至更多，反映出地方政府在舉辦義務教育方面沒有盡到責任，嚴重影響了老百姓對義務教育公益性的信心。

義務教育階段民辦學校如何招生，在很多地方都是社會關注度極高的問題。因為《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校具有招生自主權，有人認為政府不應該對民辦學校的招生進行干涉，這種理解是片面的。義務教育民辦學校由政府審批，法理上應該是政府委托承擔義務教育的機構，辦學應該接受政府的管理。作為受委托的一方，不按委托人的意圖行事，顯然不合法制精神。招生自主權與政府管理之間的空間到底有多大，應該按照學校的辦學定位來確定，而不是放任不管。有人提出民辦學校也應該按照“就近入學”的原則劃分學區(qū)，在學區(qū)內(nèi)招生，這顯然也不符合實際，因為在民辦學校接受教育，是家庭和適齡兒童少年放棄享受公辦學校教育權利而作出的選擇，民辦學校也要按自己的辦學理念選擇學生，招生入學是雙向選擇的結果，如果劃分學區(qū)就有可能讓沒有上民辦學校意愿的學生不得不上，也讓其他有意愿的學生因為不在學區(qū)而無法進入。雖然義務教育民辦學校不適應“就近入學”原則，但是招生范圍應該有所限定，要與審批部門的管理權限相一致，如果一所民辦義務教育學校由甲縣區(qū)審批，卻要到乙縣區(qū)招生，是否征得乙縣區(qū)的同意，應該從政策上予以明確。另外，對義務教育民辦學校招生規(guī)模、招生方式、招生程序、招生宣傳等，政府應依據(jù)國家規(guī)定盡到規(guī)范管理和強化監(jiān)督的責任。目前，義務教育階段民辦學校的構成也存在多種形式，有完全民間資本舉辦，有公辦學校參與舉辦，還有政府通過土地出讓、校舍出租等形式扶持舉辦的學校，政府應該對這些學校招生政策方面進行分類設置，根據(jù)資本構成和學校發(fā)展定位確定招生范圍和招生方式，而不是簡單地用一種辦法解決所有學校的問題。

教育治理如何有效

義務教育階段的大班額、擇校熱、學區(qū)房、小升初等問題是歷史長期形成的頑疾，不斷強化著人們對教育的焦慮情緒，也反映出我們的教育治理走過的彎路。多年的義務教育治理政策為什么收效甚微，有些政策甚至與治理目標背道而馳，可能是我們對教育現(xiàn)實的判斷出現(xiàn)失誤，導致治理手段的簡單化。

政府在發(fā)展義務教育過程中首先應該致力于消除巨大差異，推進義務教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)義務教育公共服務均等化。但是，義務教育均衡化是否能讓擇校問題迎刃而解，我們也不能期望過高。首先，把所有的學校都辦成同樣水平就不會有擇校，是一種不切合實際的理想主義。先不論學校是不是能夠達到同一水平，即使學校之間在辦學條件、教育質(zhì)量方面接近，也會因為學校所處的環(huán)境、學生群體的家庭狀況、學生的整體素質(zhì)等方面對入學愿望形成聚集效應，讓家長趨之若鶩。其次，擇校除了校際差距的原因以外，還有中國特有的社會文化心理因素無法改變。我們的擇校有著深刻文化傳統(tǒng)，不僅是家庭對接受優(yōu)質(zhì)教育為子女謀求好的發(fā)展前途考慮，更有很多家長虛榮心和優(yōu)越感的需要。

面對這樣的社會現(xiàn)實，從教育治理的角度來講，要實現(xiàn)教育的公平正義，核心問題是做到機會均等，在機會均等的前提下做好對弱勢群體的補償性政策。機會均等需要選擇社會能夠普遍接受的方式確定優(yōu)質(zhì)學校的生源。以錢擇校、以權擇校顯然是破壞了社會公平正義。讓不同家庭背景、不同社會階層、不同經(jīng)濟水平的學生能有均等的機會接受優(yōu)質(zhì)教育，考試篩選可能是比較現(xiàn)實的選擇，當然考試的方式、內(nèi)容是另一個范疇的問題。但是，簡單取消考試，導致瘋狂的學區(qū)房為表象的以錢擇校，正是“免試”政策帶來的惡果?！半娔X派位”讓接受優(yōu)質(zhì)教育的機會變成一種運氣，也許公平，但不正義，不符合教育的規(guī)律。

義務教育作為國家實施的強制性教育，既有提高國民整體素質(zhì)的責任，也有為國家未來建設培養(yǎng)人才的使命。我們現(xiàn)在，先要做好“人”的培養(yǎng)，再言人才的培養(yǎng)?！叭恕钡呐囵B(yǎng)和人才的培養(yǎng)也不是對立的。黨的教育方針指出，教育要為社會主義現(xiàn)代化建設服務，如何服務？《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》里明確表述“努力培養(yǎng)造就數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者、數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才?！蹦敲础耙淮笈渭鈩?chuàng)新人才”是不是從義務教育階段就應該去發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)。雖然我們相信人的智力差異并不懸殊，也不能證明學校教育與人才成長的關聯(lián)度有多大，但是過分強調(diào)教育的均衡化會不會讓一些有天分的學生得不到充分發(fā)展，而造成人才埋沒。

在教育公平的推進中，我們的補償性措施還非常匱乏。由于義務教育城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異及校際差異的現(xiàn)實存在，“就近入學”原則實質(zhì)上為每一個人的成長確定了明確的路徑，如果沒有補償性措施，在學校層次分布與社會階層分布的一致性背景下，“就近入學”在某種程度上阻滯了人的階層流動，堵塞了底層社會優(yōu)秀者的上升通道，對拔尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)也帶來損失。

“就近入學”政策的出發(fā)點是促進教育公平，但是教育公平的社會基礎發(fā)生的深刻變化，也要求我們的教育治理政策與時俱進，充分考慮社會現(xiàn)實，從國家利益、公民權利、人才成長等多方面因素，對各種教育利益訴求進行合理引導，才能讓義務教育向著理想的方向發(fā)展。