武漢地下空間土地管理研究

周浩++李延新++秦濤++顧穎敏

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，中國城市均面臨著土地資源稀缺的困境。武漢作為華中地區(qū)的中心城市，人地矛盾突出，地下空間土地利用成為了緩解這一矛盾的有效途徑。截至2008年，武漢地下空間建設(shè)總量約為2 200萬m2，極大地促進(jìn)了武漢城市土地資源的集約化利用。地下空間土地利用規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對地下空間土地管理提出了更高的要求。因此，通過總結(jié)武漢市地下空間土地管理現(xiàn)狀，分析其存在問題，提出了提升武漢地下空間土地管理水平的措施建議。

關(guān)鍵詞：武漢；地下空間；土地管理

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）22-5992-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.065

Research on Underground Space Land Management in Wuhan

ZHOU Hao1，LI Yan-xin1，QIN Tao1，GU Ying-min2

（1.Wuhan Planning & Research and Exhibition Center，Wuhan 430014，China；2.Hubei Bohan Real Estate Co.，Ltd.，Wuhan 430070，China）

Abstract：With the rapid development of economy and society， urban areas are facing the difficulties of land scarcity in China. As the central city in central China， Wuhan are facing the prominent contradiction between land and population， underground space land use have become the effective way to alleviate this contradiction. By 2008， the total construction of underground space in Wuhan was about 22 million square meters， which greatly promoted the intensive use of land resources in Wuhan city. Expansion of land use in underground space made higher requests on the land management. Therefore， by summarizing the status quo of underground space land management in Wuhan， the problems were analyzed and proposals for enhancing the level of land management of underground space in Wuhan were put forward.

Key words：Wuhan； underground space； land management

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷加快，土地成為了決定城市發(fā)展的關(guān)鍵性資源，而不少城市面臨著土地資源稀缺的困境。傳統(tǒng)“攤大餅”式的擴(kuò)張路徑顯然已無法滿足城市空間發(fā)展的新要求，故而越來越多的城市將空間發(fā)展的目光由平面轉(zhuǎn)向立體，地下空間土地成為了新型戰(zhàn)略資源。但與地表土地管理相比，地下空間土地管理仍顯滯后。在缺少國家層面明確管理規(guī)定的情況下，上海、杭州等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、地下空間開發(fā)較多的城市充分發(fā)揮地方立法權(quán)職能，針對地下空間土地管理制定出臺了具有指導(dǎo)與實踐價值的政策法規(guī)，有效促進(jìn)了地下空間土地開發(fā)與管理工作[1]。作為華中地區(qū)中心城市的武漢，是區(qū)域重要的經(jīng)濟(jì)、社會、文化中心，加強(qiáng)城市地下空間土地開發(fā)也是緩解武漢市土地資源短缺的重要途徑。2013年5月，《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》正式頒布，有效指導(dǎo)和規(guī)范了武漢地下空間的開發(fā)利用。但與國內(nèi)先進(jìn)城市相比，武漢地下空間開發(fā)仍然存在供應(yīng)方式單一、制定標(biāo)準(zhǔn)粗略等問題。因此，有必要開展武漢城市地下空間土地管理研究，吸取國內(nèi)先進(jìn)城市的管理經(jīng)驗，以提升武漢市地下空間土地管理水平。

1 武漢地下空間土地管理現(xiàn)狀

在國家及部委出臺有關(guān)地下空間土地管理政策法規(guī)后，和國內(nèi)其他重點城市一樣，武漢市也對地下空間利用法制化進(jìn)行了探索?！段錆h市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》的正式頒布，對武漢市城市地下空間開發(fā)利用進(jìn)行了整體規(guī)范。土地管理及相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記管理各為其中一章，對地下空間土地使用權(quán)的定義、土地供應(yīng)方式、出讓金標(biāo)準(zhǔn)、出讓年限、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)登記進(jìn)行了規(guī)定，比較詳細(xì)地明確了各項要求，為武漢市城市地下空間土地管理工作提供了制度支撐。

1.1 規(guī)劃現(xiàn)狀

目前，武漢市地下空間用地規(guī)劃主要涵蓋“總規(guī)+專項”兩個層次：一是《武漢城市總體規(guī)劃》（2010-2020），其要求“集約高效利用土地資源，鼓勵地下空間有序開發(fā)利用與地上空間開發(fā)相結(jié)合，建設(shè)完善的地下交通系統(tǒng)、地下生命線系統(tǒng)、地下人防系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)、地下公共設(shè)施系統(tǒng)，形成現(xiàn)代化的地下空間綜合利用體系。”還對地下空間開發(fā)利用優(yōu)先開發(fā)區(qū)域進(jìn)行了明確，即“地下空間的利用應(yīng)優(yōu)先滿足公共利益需要，優(yōu)先安排公共空間、公共設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施。地下空間的開發(fā)要優(yōu)先考慮繁華商業(yè)區(qū)、交通樞紐、人口稠密區(qū)等需求量大的地段。二是《武漢市主城區(qū)地下空間綜合利用專項規(guī)劃（2008-2020年）》，確定了武商武廣片、循禮門片、漢口火車站片、王家墩CBD片等地下空間重點開發(fā)區(qū)片，并完成了部分片區(qū)的控規(guī)編制，有效指導(dǎo)了武漢市重點片區(qū)的地下空間開發(fā)工作。

目前，武漢市已全面啟動新一輪的地下空間專項規(guī)劃編制工作，正在編制的《武漢市地下空間綜合利用專項規(guī)劃》將對武漢市城市地下空間總體建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)基本原則、建設(shè)實施重點予以明確，并系統(tǒng)地對地下交通、地下防災(zāi)、地下公共空間、地下市政等制定布局規(guī)劃，加速推進(jìn)武漢市城市地下空間開發(fā)利用。

1.2 交易管理

供應(yīng)方面，武漢市地下空間土地供應(yīng)方式有劃撥、“招、拍、掛”出讓、協(xié)議出讓等。其中，符合劃撥目錄的采用劃撥方式供地；工業(yè)用地、經(jīng)營性用地采用“招、拍、掛”出讓方式；地下交通、市政公用設(shè)施附屬的工業(yè)、經(jīng)營性地下空間采取協(xié)議出讓方式。價格方面，除劃撥方式取得外，“招、拍、掛”出讓起始價和協(xié)議出讓價款按不低于出讓時相同主導(dǎo)功能用途、土地級別、使用年限的地上建設(shè)用地市場價格標(biāo)準(zhǔn)的30%收取；此外，連建項目地下建設(shè)用地起始價與地上部分一并計入總起始價。

1.3 審批管理

審批管理方面，用地審批基本延續(xù)地表建設(shè)用地的審批內(nèi)容和程序。但對于不同地下空間類型有不同要求：對于連建地下工程，其用地審批手續(xù)隨地面建筑一并辦理；對于單建地下工程，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定單獨辦理國有建設(shè)用地使用審批手續(xù)。

1.4 登記管理

登記管理方面，武漢市地下空間土地登記也基本延用地表土地登記程序和要求。但根據(jù)調(diào)研顯示，目前武漢市地下空間土地登記業(yè)務(wù)較少，其中，對于連建地下空間僅在產(chǎn)權(quán)變更時提出登記需求，并按照相關(guān)要求完成登記；對于多數(shù)未發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更的地下空間并未要求進(jìn)行登記；單建地下空間則由于武漢此類建設(shè)項目較少，完成登記的項目更是屈指可數(shù)。

2 武漢地下空間土地管理可能存在的問題

2.1 政策法規(guī)還需進(jìn)一步細(xì)化

作為武漢市地下空間開發(fā)利用的綱領(lǐng)性文件，《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》雖然能對武漢市地下空間土地管理起到一定指導(dǎo)性作用，但是在土地供應(yīng)、權(quán)屬登記等方面的規(guī)定還比較籠統(tǒng)，且《規(guī)定》第三十五條要求“市規(guī)劃、土地、房屋、建設(shè)、民防等行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定，制定有關(guān)地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃審批、土地供應(yīng)、權(quán)屬登記、建設(shè)管理、日常使用等方面的實施細(xì)則”。但截至目前為止，有關(guān)地下空間土地管理和土地登記實施的細(xì)則還未出臺。

2.2 地下空間單建工程土地供應(yīng)方式單一

按照相關(guān)規(guī)定，武漢市地下空間土地供應(yīng)方式應(yīng)包括劃撥、協(xié)議出讓和“招、拍、掛”出讓。但在實際操作過程中，連建地下空間土地因大多與地上建筑為同一主體且多為一并開發(fā)，因此絕大部分采取“招、拍、掛”出讓或協(xié)議出讓方式供應(yīng)；單建地下空間則因開發(fā)成本較高，收益較低，多以劃撥或者協(xié)議出讓方式供應(yīng)。截至目前，武漢市以“招、拍、掛”形式供應(yīng)的單建地下空間為數(shù)不多，大多是以劃撥形式供應(yīng)，供應(yīng)方式比較單一。

2.3 地下空間土地出讓價格制定標(biāo)準(zhǔn)過于簡單

目前，武漢市地下空間土地出讓（含協(xié)議出讓）起始價主要按照《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》要求，即“按照不低于出讓時相同主導(dǎo)功能用途、土地級別、使用年限的地上建設(shè)用地市場價格標(biāo)準(zhǔn)的30%收取”。但隨著地下空間土地利用類型的不斷增多以及利用深度的逐漸提高，單一標(biāo)準(zhǔn)的定價規(guī)則并無法充分反映不同地下空間土地的級差地租，從而導(dǎo)致土地價值得不到充分體現(xiàn)。同時相比于先進(jìn)城市，武漢市這一標(biāo)準(zhǔn)也過于粗略。例如上海市按照地下商業(yè)、地下辦公、地下工業(yè)、地下車庫等用途編制了地下空間基準(zhǔn)地價表，對地下空間土地基準(zhǔn)地價進(jìn)行了分層定價，不僅能提供不同用途的地下空間土地定價依據(jù)，還能充分體現(xiàn)不同用途的地下空間土地價值，避免地下空間土地資產(chǎn)流失浪費[2]。

2.4 土地登記無法反映三維特點

目前，武漢市土地登記主要采用二維地籍模式，即通過平面土地測量，借助二維關(guān)系劃分各宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來計算。但地下空間土地因其特有的空間特性，二維地籍模式無法全面反映地下空間土地的三維特點，因此可能會導(dǎo)致土地權(quán)利認(rèn)定糾紛，帶來法律風(fēng)險。

3 加強(qiáng)武漢城市地下空間土地管理的相關(guān)建議

3.1 制定有關(guān)地下空間土地管理的全面實施細(xì)則

以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等上位法為法律依據(jù)，嚴(yán)格按照《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》要求，制定有關(guān)地下空間土地管理的全面實施細(xì)則。在滿足武漢市地下空間發(fā)展方向和現(xiàn)實管理需求的前提下，以促進(jìn)“兩型社會”建設(shè)、提升城市地下空間土地利用為原則，對比現(xiàn)有地上土地管理相關(guān)規(guī)章制度，制定出臺全面的有關(guān)地下空間土地管理實施細(xì)則?？蓮囊?guī)劃、供應(yīng)、交易、登記等方面對地下空間土地管理進(jìn)行細(xì)化，出臺《武漢城市地下空間土地管理實施細(xì)則》，進(jìn)一步提高日常管理的操作性。

3.2 建立高效、協(xié)調(diào)的地下空間土地管理專業(yè)機(jī)構(gòu)

作為城市重要的土地資源，地下空間土地在城市發(fā)展過程中具有重要地位，尤其在當(dāng)前城市劃定城市邊界的前提下，其具有不可估量的利用潛力。但與地上土地開發(fā)不同的是，地下空間土地開發(fā)利用具有不可逆性，開發(fā)難度大，涉及部門廣，因此土地管理面臨更加復(fù)雜和艱巨的工作。因此，為確保武漢市地下空間土地得到合理、有序的利用和管理，建議成立由國土規(guī)劃、發(fā)改、建設(shè)、交通、民防等多個單位組成的地下空間土地管理專業(yè)機(jī)構(gòu)[3]，負(fù)責(zé)全市地下空間土地開發(fā)利用發(fā)展戰(zhàn)略研究、政策法規(guī)制定、開發(fā)項目審查評估，以解決日常管理過程中出現(xiàn)的一些突出問題。通過建立高效、協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，促進(jìn)武漢市地下空間土地的科學(xué)、合理利用。

3.3 創(chuàng)新武漢市城市地下空間土地管理模式

進(jìn)一步推動武漢市城市地下空間開發(fā)利用，推動城市地下空間土地管理模式創(chuàng)新，重點要從供應(yīng)方式、價格制定、登記確權(quán)等方面入手。

3.3.1 土地供應(yīng)方式 在滿足《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》相關(guān)要求的前提下，進(jìn)一步創(chuàng)新地下空間土地供應(yīng)方式。例如，為落實武漢“停車場年”建設(shè)，鼓勵社會開發(fā)建設(shè)面向社會提供地下停車場，可采取劃撥或者協(xié)議出讓的方式供應(yīng)地下空間用以修建地下停車場。再如，對于城市重點區(qū)域的經(jīng)營性地下空間土地供應(yīng)，在嚴(yán)格目前規(guī)定的需以“招、拍、掛”出讓的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步事先確定規(guī)劃建設(shè)方案，即對地下土地實行“帶方案出讓”，如此確保項目開發(fā)嚴(yán)格按照規(guī)劃方案實施，以滿足區(qū)域功能，實現(xiàn)長遠(yuǎn)效益。還可采取“帶項目出讓”的方式鼓勵開發(fā)利用城市地下空間，以促進(jìn)地下土地交易實現(xiàn)。除此之外，還可探索租賃、競價招標(biāo)等多種土地供應(yīng)方式，以實現(xiàn)城市地下空間土地交易、提高土地符合利用率的目的。

3.3.2 土地價格制定 為平衡“鼓勵地下空間開發(fā)”和“實現(xiàn)地下土地價值”兩者之間的關(guān)系，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化土地價格制定標(biāo)準(zhǔn)。例如，按照地下土地使用用途，對用于商業(yè)、工業(yè)、辦公等不同用途的地下空間進(jìn)行分類定價，對具有停車、避難等公益性的地下空間給予適當(dāng)優(yōu)惠；按照地下土地開發(fā)層數(shù)，對不同層的地下土地進(jìn)行分層定價，可借鑒其他城市定價方式，如青島規(guī)定的“其地下一層土地出讓金按地表同用途土地評估備案樓面地價的1/3收?。坏叵露拥耐恋爻鲎尳鸢吹叵乱粚訕?biāo)準(zhǔn)的1/2收??；地下三層及以下不再收取土地出讓金[4]?！贝送?，還可按照地下空間土地供應(yīng)區(qū)位（離中心城區(qū)遠(yuǎn)近）、成本（開發(fā)難度大?。┑纫蛩剡M(jìn)行差異化定價。

3.3.3 登記確權(quán) 為避免城市地下空間土地權(quán)屬不清所引發(fā)的糾紛矛盾，需進(jìn)一步完善細(xì)化土地登記確權(quán)管理。例如，土地確權(quán)勘界階段，引入三維坐標(biāo)進(jìn)行地下空間土地分層精確測繪，不僅對平面“四至”進(jìn)行明確，還對每層地下空間縱向信息予以明確[4]。登記造冊階段，對于連建開發(fā)項目，在與地上建筑一并辦理登記管理的同時，應(yīng)在登記證書上注明地下空間利用類型和各層面積、三維界限等地理信息；對于單建開發(fā)項目，實行分層登記管理，即對每一層都作為獨立宗地予以登記，并注明利用類型和面積、三維界限等地理信息。通過三維地籍信息，可明確地下空間的產(chǎn)權(quán)情況，防止產(chǎn)權(quán)糾紛[5]。此外，還需結(jié)合當(dāng)前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記推進(jìn)工作，加快城市地下空間土地和建筑的統(tǒng)一核定和管理，積極探索登記規(guī)則，推動城市地下空間不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，同時加快登記信息化系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)高效、便捷的登記管理。

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