COP29的資金博弈：氣候變化的“南北大戰(zhàn)”

這是聯(lián)合國氣候談判歷史上最戲劇性的時刻之一。

當?shù)貢r間2024年11月24日凌晨2時40分，阿塞拜疆首都巴庫，“加時”超30小時后，聯(lián)合國第29屆氣候大會（COP29）主席穆赫塔爾·巴巴耶夫終于敲槌宣布，本屆大會最受關(guān)注的資金目標決議草案通過：發(fā)達國家承諾到2035年每年向發(fā)展中國家提供“至少3000億美元”的氣候資金。

按照慣例，落槌之前，主席要象征性地問一句：“有沒有反對？”但巴巴耶夫略過了這句話。隨即，率先要求發(fā)言的古巴代表第一句就是：“我要很明確地說，我們不同意！”隨后發(fā)言的印度代表憤怒地說：“我們對這一結(jié)果非常非常地失望?！卑蛶斓纳钜乖诖丝厅c燃。

發(fā)生在里海之濱的這一幕與我們有何關(guān)系？在中國，剛過去的“史上最暖11月”，全國平均氣溫5.5℃，為1961年以來歷史同期最高，南方多地甚至首次出現(xiàn)30℃高溫。全球范圍，有氣象記錄以來，2024年又成為新的“最熱一年”。

COP29召開前不久，10月29日，西班牙在一天之內(nèi)下了一年的雨，洪災(zāi)造成200多人遇難。南部非洲正經(jīng)歷持續(xù)數(shù)月的極端干旱和“幾十年來最嚴重的糧食危機”。正如美國氣候特使約翰·波德斯塔在COP29開幕日發(fā)布會上所說：“今年，全世界每個國家都在經(jīng)歷由氣候危機定義的生活?！?/p>

人類作為一個整體，需要攜手面對各種極端天氣氣候事件，共同推進能源轉(zhuǎn)型，但這需要大量資金。2024年11月11日—24日在阿塞拜疆召開的COP29的首要任務(wù)，就是達成新的氣候資金集體量化目標（NCQG）。主席國阿塞拜疆提出“增強雄心”和“促進行動”兩個核心主題。

中國氣候變化事務(wù)特使劉振民對《中國新聞周刊》指出，從整個談判過程到最后閉幕，雄心與現(xiàn)實“結(jié)合”的結(jié)果，就是只有現(xiàn)實缺乏雄心，“換句話說，雄心不足本身，就反映出當今世界一種深刻的政治經(jīng)濟現(xiàn)實”。

這樣的現(xiàn)實下，全球氣候合作該何去何從？

從“3000億”到“至少3000億”  

COP29的最后幾天充滿混亂。原定11月22日閉幕，但直到當晚，主席國仍沒有公布確切的閉幕時間，談判代表、非營利性組織（NGO）與媒體只能緊盯著散落在會場各處的滾動大屏。到了23日晚8時，會場大門突然打開，人們帶著懷疑涌入其中。此時，關(guān)于NCQG的最終案文還沒有公布。

NCQG的源頭是2009年的哥本哈根氣候大會，當時發(fā)達國家承諾到2020年每年籌集1000億美元用于支持發(fā)展中國家的氣候行動，截止時間延續(xù)至2025年。但根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）測算，直到2022年發(fā)達國家才首次完成這一目標，當年為發(fā)展中國家提供的氣候資金為1159億美元。按照《巴黎協(xié)定》要求，今年的氣候大會上，各方必須就2025年后新的資金目標達成一致，也因此，COP29又被稱為“氣候融資大會”。

這屆氣候大會上，發(fā)展中國家提出了1.3萬億美元的資金需求。然而，22日下午3時左右，在本應(yīng)閉幕的時間，發(fā)達國家才給出首個明確的資金承諾數(shù)字：2500億美元?？夏醽啔夂蜃兓厥辜娣侵拚勁袌F主席阿里·穆罕默德立刻發(fā)表公開信稱“完全不可接受”，“僅就氣候適應(yīng)而言，我們就需要4000億美元”。

穆罕默德的立場可以理解。就在兩天前，場內(nèi)已有傳言稱資金目標可能是2000億美元。在發(fā)展中國家代表舉行的新聞會上，穆罕默德說：“這是一個巨大的玩笑?！睅滋旌?，這一玩笑成真了。有智庫觀察員說：“這甚至不是玩笑，而是一種侮辱。”

發(fā)展中國家并非“獅子大開口”。2024年9月，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）更新了發(fā)展中國家的資金需求報告，測算表明，發(fā)展中國家到2030年累計需要5.01萬億—6.85萬億美元來支持其氣候行動，這相當于每年約1.3萬億美元。此外，聯(lián)合國氣候資金獨立高級別專家組（IHLEG）的測算表明，到2030年，發(fā)展中國家每年需要的2.4萬億美元氣候融資中，至少1萬億美元應(yīng)來自外部資金。

充分的資金是氣候行動的前提。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署近期發(fā)布的一份報告將各國應(yīng)對氣候變化的承諾與實際情況進行了比較，結(jié)果顯示，如果各國不采取更多減排行動，本世紀內(nèi)全球氣溫將上升2.6—3.1℃，遠遠超出“1.5℃臨界點”，引發(fā)不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難性后果。

在巴庫的海灘上，氣候變化的后果以具象化的方式呈現(xiàn)在全球訪客面前。一頭15米長的巨大抹香鯨“尸體”在岸邊擱淺著。它的身體血跡斑駁，散發(fā)腐爛的氣息。走近后仔細看，發(fā)現(xiàn)這是一個由藝術(shù)家制作的仿真模型，氣味來自旁邊暗藏的一桶桶腐爛的魚。就在2020年，6000多只死亡的海豹被沖上了阿塞拜疆海岸。

“Trillions！Notbillions！（要萬億！不要千億?。痹浇咏勁械臎_刺時刻，會場內(nèi)這樣的抗議聲越響亮。然而，另一重現(xiàn)實是，發(fā)達國家“幾乎不可能”將資金承諾從過去的1000億美元一下子提升到萬億級，“即使承諾了也根本做不到”，伊曼紐爾·蓋蘭對《中國新聞周刊》說。他是歐洲氣候基金會的全球政策執(zhí)行董事，曾擔任法國氣候談判大使的特別顧問，是《巴黎協(xié)定》的主要起草者之一。

他指出，特朗普勝選后，美國大概率會再度退出《巴黎協(xié)定》。這意味著，NCQG框架下，美國未來四年的資金貢獻將接近于零。這對談判產(chǎn)生了嚴重影響，“沒有國家愿意補上美國的坑”。同時，歐洲自身的處境也很艱難，很多國家正在進行財政整頓，公共預(yù)算捉襟見肘。

23日下午，一份未對外公開的NCQG案文形成于全體代表團團長大會上，承諾數(shù)字從2500億上升到3000億美元。蓋蘭認為：“這個時間點，發(fā)達國家很難再超越這個數(shù)字了?！钡牵瑢τ趦H僅增加500億美元的提議，最不發(fā)達國家（LDCs）和小島嶼發(fā)展中國家（SIDS）的代表們表示“絕無法在這個基礎(chǔ)上進一步談”，進而離席。

幾小時后，COP29演變?yōu)橐粓鲞呎勥呴]幕的氣候大會。閉幕式正式開始時，圍繞資金目標的具體數(shù)字，發(fā)達國家與發(fā)展中國家間仍有巨大分歧，經(jīng)過兩次中途休會，最終草案才在午夜姍姍來遲：發(fā)達國家在數(shù)字上沒有讓步，只是措辭上進行了微小調(diào)整，從“3000億美元”調(diào)整為“至少3000億美元”，同時承認1.3萬億是大家共同努力的方向。

劉振民表示，中方對此感到失望?！斑@次大會對資金問題解決得并不徹底。我們最擔心的是，由于資金承諾不到位，下一步會影響到發(fā)展中國家的能源轉(zhuǎn)型以及加強氣候適應(yīng)與減緩的能力建設(shè)?！?/p>

“杯水車薪，3000億美元的象征意義大于實際意義?！蹦茉椿饡紫瘓?zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥對《中國新聞周刊》強調(diào)，如果按每年的通貨膨脹率去折算，3000億并非過去1000億的3倍，可能只有1—2倍。據(jù)《衛(wèi)報》估算，到2035年，今天承諾的資金可能還會貶值約20％。再考慮到上一輪資金承諾2009年做出后，到2022年才首次勉強兌現(xiàn)，對于3000億何時才能落實，鄒驥同樣表示悲觀。

不過，在蓋蘭看來，從“3000億”到“至少3000億”的變化，表明了一個重要事實：3000億美元只是一個下限，而非終極目標。接下來，人們必須立刻討論，如何尋找更多資金以縮小3000億與1.3萬億間的差距。

這也是在最后關(guān)頭補充的NCQG決議：主席國宣布開啟“巴庫至貝倫1.3萬億路線圖”。巴西城市貝倫是明年COP30的舉辦地?！帮@然，COP30也將是一次氣候融資大會。”蓋蘭說。

“誰應(yīng)該活著？誰應(yīng)該死去？” 

1000億、3000億或1萬億美元，對深諳國際金融體系規(guī)則的英國經(jīng)濟學(xué)家阿代爾·特納而言，只是數(shù)字游戲，更關(guān)鍵的是資金內(nèi)容。

“是公共資金還是私人融資？包括更廣泛的投資嗎？有多少是贈款和貸款？這筆錢是用來支持損失和損害，還是氣候適應(yīng)？”特納曾擔任英國金融監(jiān)管局主席、英國氣候變化委員會主席，目前任國際智庫能源轉(zhuǎn)型委員會主席。COP29第一周談判快結(jié)束時，他就對《中國新聞周刊》表達了更深層的擔憂：“上一輪1000億美元的教訓(xùn)是，只有我們清楚這些氣候資金的含義，才能發(fā)揮它的價值，如果這次還像上次一樣模糊不清，未來我們就無法弄清資金是否兌現(xiàn)?！?/p>

他不幸言中。最終通過的NCQG案文對資金內(nèi)容的界定是：“來自公共資金、私人融資、多邊和雙邊等各類廣泛的資金來源。”這是一種寬泛、多層次的融資模式，與2009年在哥本哈根大會上的承諾別無二致，并且沒有提及其中有多少是公共資金——這正是發(fā)展中國家最希望明確的一點?！斑@實際上弱化了發(fā)達國家提供資金的硬性義務(wù)，是一種缺乏雄心的承諾?！眲⒄衩裨u論。

為何公共資金在國際氣候資金中顯得尤為重要？蓋蘭介紹，相較能觸達國際資本市場的中等收入發(fā)展中國家，最不發(fā)達國家更容易受到氣候變化影響，但獲取氣候資金的成本卻更高。

OECD對2013—2022年發(fā)達國家調(diào)動氣候資金的統(tǒng)計表明，只有2.8％的國際氣候融資流向了小島嶼發(fā)展中國家，18％流向了最不發(fā)達國家。而在有限的流向最不發(fā)達國家的氣候資金中，多數(shù)用于旨在減少溫室氣體排放的減緩項目，只有少數(shù)流向氣候適應(yīng)，這是因為80％以上的資金形式都是貸款，對缺乏直接短期回報的適應(yīng)項目不感興趣，而且其中相當一部分是非優(yōu)惠性貸款，這進一步加重了很多發(fā)展中國家的債務(wù)負擔。

數(shù)據(jù)分析看起來有點復(fù)雜，但如果親自來到太平洋深處的馬紹爾群島，立刻就能對適應(yīng)資金匱乏的后果產(chǎn)生“切膚之痛”。作為全球受氣候變化影響最嚴重的國家，這個由29個珊瑚環(huán)礁和5個島嶼組成的島國正在“死去”。由于最高海拔僅2米，世界銀行2021年發(fā)布的預(yù)測稱，海平面上升1米，馬紹爾群島首都40％的建筑物將被永久淹沒。

為應(yīng)對氣候威脅，馬紹爾群島制訂了國家適應(yīng)計劃，包括修建海岸防御設(shè)施，提高樓層與土地高度，建造人工島以及大規(guī)模人口重新安置規(guī)劃等措施。馬紹爾群島氣候特使凱西·杰特尼爾-基吉納對《中國新聞周刊》說，這些至少需要數(shù)十年時間完成的復(fù)雜適應(yīng)措施，無法靠貸款和零碎分散的資金運作，需要長期穩(wěn)定的計劃性資金，“這就是為什么我們更希望獲得贈款和優(yōu)惠性資金，而不是每開展一個項目，都要至少等兩年，過去我們花了相當長的時間在申請與等待上”。

因此，發(fā)展中國家不僅希望新的資金承諾對公共資金占比有明確規(guī)定，而且強調(diào)公共資金的形式應(yīng)以贈款和長期低息貸款為主，最好能制定明確的減緩、適應(yīng)和損失與損害資金目標。據(jù)OECD統(tǒng)計，1000億美元氣候融資中，贈款數(shù)額僅占28％，只有不到三分之一的資金用于適應(yīng)。

另一邊，發(fā)達國家也面臨公共資金的困境。自然資源保護委員會（NRDC）國際氣候融資高級顧問喬·思韋茨對《中國新聞周刊》解釋，政治經(jīng)濟局勢總體不利于各國增加國際支出，許多國家的援助預(yù)算正被削減。據(jù)他測算，2025—2035年發(fā)達國家提供的雙邊氣候資金只會以“非常微弱的幅度”增長，每年4％左右，作為對比，2013—2023年十年間的雙邊資金增長率約為6.9％?！斑@是談判中發(fā)達國家對于公共資金承諾很謹慎的原因。”

事實上，這也是未來一個時期全球氣候合作繞不開的主要挑戰(zhàn)。鄒驥指出，從更大的全球經(jīng)濟圖景來看，西方世界在2008年金融危機之后開始逐漸出現(xiàn)嚴重的赤字問題，美國、歐盟內(nèi)部都面臨結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟矛盾，這和《公約》誕生時的20世紀90年代已不可同日而語。

除了還債，受俄烏沖突影響，很多發(fā)達國家增加了國防軍事開支，再加上能源危機，公共財政中真正用于官方發(fā)展援助（ODA）的資金余地越來越小。涉及公共資金承諾的落實，不僅取決于各國談判代表或總統(tǒng)的意見，關(guān)鍵還在于議會是否批準。近幾年，民粹主義與反全球化浪潮抬頭，美國、歐洲議會都在整體向右轉(zhuǎn)，對氣候變化這類議題更加保守。

雙邊資金收縮之下，巨大的公共資金缺口只能由多邊資金補上。思韋茨指出，要想確保3000億美元能順利實現(xiàn)，多邊開發(fā)銀行（MDB）需要在未來十年扮演更重要的角色。

從COP29現(xiàn)場各種以“MDB改革”“MDB與NCQG”等為主題的邊會中，已能明顯感受到這一趨勢。多邊開發(fā)銀行在COP29開幕的次日即發(fā)表聯(lián)合聲明，提出到2030年為低收入和中等收入國家提供的集體年度氣候融資規(guī)模將達到1200億美元，其中420億美元用于氣候適應(yīng)。

思韋茨給記者粗略算了一下：“如果MDB繼續(xù)推動改革，并努力籌集創(chuàng)新的資金來源，到2035年，多邊融資的規(guī)模至少能達到1700億美元，再加上少量雙邊資金、《聯(lián)合國氣候變化框架》下的各類綠色氣候基金和各種渠道調(diào)動的私人資金，3000億美元的目標應(yīng)該是可以實現(xiàn)的?！?/p>

然而，如果以能源轉(zhuǎn)型為目標，無論有多少公共資金都是遠遠不夠的，解鎖更高資金目標的鑰匙，是充分調(diào)動更廣泛的社會資本。NGO“氣候分析”創(chuàng)始人兼首席執(zhí)行官比爾·黑爾是聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第四次評估報告的主要作者，多年來一直在為最不發(fā)達國家提供應(yīng)對氣候變化的建議。他對《中國新聞周刊》說，如果無法動員大規(guī)模的私人資金，能源轉(zhuǎn)型就永遠缺乏“真正的解決方案”，然而，如果公共資金沒有大幅增加，私營資金也很難被調(diào)動，“二者之間的平衡非常重要”。

實際上，無論公共資金還是私人資金，不僅是資金性質(zhì)的問題，而且關(guān)乎全球的氣候應(yīng)對與能源轉(zhuǎn)型能否以真正公平的方式進行。為了“呼喚”這種公平，基吉納寫道：“讓我們看看，當邁阿密、紐約、阿姆斯特丹、倫敦、里約熱內(nèi)盧和大阪，嘗試在水下呼吸/距離你們的家鄉(xiāng)被淹沒還有數(shù)十年，但我們只剩幾年或幾個月……”

成為特使之前，她是一個詩人。目前馬紹爾群島只剩下4萬多人口，過去20多年，超過五分之一的人逃離了這里?；{卻在2019年底選擇“逆行”回來，為家鄉(xiāng)寫詩、為詩歌拍攝視頻。她的鏡頭里，一個藍衣女子緩緩走向大海，平靜的海水逐漸淹沒了她的雙腳、小腿、腰部與頭發(fā)，此時，基吉納的聲音響起：“誰應(yīng)該活著？誰應(yīng)該死去？”

“我們被迫成為樂觀主義者”

圍繞資金的博弈背后，深刻地反映出全球南北互不信任的現(xiàn)實?！斑@個問題是比給多少錢更為嚴重的。”劉振民說。

在閉幕大會現(xiàn)場，撕裂一目了然。一邊是印度代表激烈地說3000億美元體現(xiàn)了“發(fā)達國家締約方不愿履行其責任”；一邊是歐盟氣候特使霍克斯特拉在臺下的抗議聲中平靜地說，COP29將被銘記為“氣候融資新時代的開始”，“這是一個雄心勃勃且切合實際的目標，一個兌現(xiàn)承諾的故事”。

蓋蘭透露，閉幕前，主席國召集了一個閉門談判小組，主要是七國集團（G7）和幾個關(guān)鍵的新興經(jīng)濟體，卻沒有包括脆弱的最不發(fā)達國家，“從我的角度而言，這是一個錯誤”。蓋蘭認為，這些國家才是NCQG資金最需要流向的地方，不應(yīng)該在它們的缺席下討論最終的決定。

SIDS和LCDs在大會后控訴，他們的聲音沒有被聽到，氣候談判不應(yīng)淪為大國之間的政治博弈。但恰恰是在COP29大會上，過去幾年讓世界逐漸走向失序的一些地緣政治矛盾集中爆發(fā)出來。

特朗普的勝選給大會開幕蒙上了陰影，阿根廷在極右翼總統(tǒng)米萊的命令下退出談判。阿富汗塔利班政府則受邀參會，巴庫迎來了首個來自阿塔的氣候談判代表團。

圍繞貿(mào)易單邊措施與供應(yīng)鏈，激烈的爭吵在會場反復(fù)出現(xiàn)。歐盟在10月剛通過了將中國電動汽車關(guān)稅提高至45.3％的決定，今年又是歐盟換屆之年，選出了歷史上極右翼占比最大的議會?！稌r代》雜志評論道：“氣候地緣政治新紀元正在COP29上演！”

在數(shù)字與資金結(jié)構(gòu)的爭論之外，發(fā)達國家與發(fā)展中國家間的另一大“戰(zhàn)場”圍繞著“由誰出錢”展開?！栋屠鑵f(xié)定》第九條規(guī)定，對發(fā)展中國家提供資金是發(fā)達國家的義務(wù)，但發(fā)達國家這次強調(diào)：先擴大出資基礎(chǔ)，再談資金目標，滿足一定經(jīng)濟發(fā)展水平和溫室氣體排放水平的國家也應(yīng)承擔一定出資責任。

經(jīng)過反復(fù)磋商，最終的NCQG案文重新明確了發(fā)展中國家的資金貢獻屬“自愿”性質(zhì)，可以通過南南合作等方式，并且這些貢獻不會改變發(fā)展中國家自身的發(fā)展地位。“這種貢獻和NCQG是完全不掛鉤的?！眲⒄衩裢嘎?，談判的第二周，中方一直在和發(fā)達國家周旋，強調(diào)不要在出資者問題上混淆雙方的責任與義務(wù)。

但站在一些西方觀察者的角度，發(fā)達國家仍為“引入”發(fā)展中國家出錢“開了一個口子”：NCQG決議允許“在自愿的協(xié)議下”，通過多邊銀行給發(fā)展中國家提供的所有氣候融資都可以計入3000億目標。

在鄒驥看來，“文字”的角力與博弈背后，隱藏著一個自《公約》誕生30多年以來始終沒有解決的深層問題，即針對《公約》確定的“共同但有區(qū)別的責任”原則，發(fā)達國家與發(fā)展中國家間一直存在著理念與立場上的分歧，“發(fā)達國家對其責任的認定是很有限的”，這也是當下全球氣候治理的核心挑戰(zhàn)。

多位受訪專家預(yù)測，未來幾屆氣候大會上，關(guān)于“共區(qū)責任”的爭議一定會反復(fù)上演，特別是隨著新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟實力越來越強。

面對地緣政治的逆風(fēng)，劉振民指出，一定程度上，本屆氣候大會也“算是成功的一屆”，至少在資金議題上通過了一份相比1000億美元有進步的決議，盡管與發(fā)展中國家的期待有一定差距，但仍釋放出相對積極的信號：雖然美國可能“退群”，但《巴黎協(xié)定》下的全球氣候多邊合作還要繼續(xù)向前走，不會倒退。

“COP29是一次壓力測試?！编u驥認為，這說明《公約》作為全球氣候治理的基本結(jié)構(gòu)，還有一定的韌性。拉丁美洲和加勒比地區(qū)氣候融資小組創(chuàng)始人桑德拉·古茲曼·盧納則對這種“看不見的韌性”有一個很精妙的描述，她對《中國新聞周刊》說：“我們被迫成為樂觀主義者，這是我們都在這里的原因。”