農(nóng)地入市試點(diǎn)中的成效、分歧與擔(dān)憂

陶冶

在完成頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)的基礎(chǔ)上，從去年開始，我國農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作正式進(jìn)入實(shí)施階段，首批在全國選擇33個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。這項(xiàng)被簡(jiǎn)稱為“三塊地”的改革備受關(guān)注。

重慶大足區(qū)是全國首批集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，筆者近日在該區(qū)采訪了解到，去年以來，大足已成功完成7宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易，初步建立起“農(nóng)地入市”的工作流程?；鶎颖硎荆母锝o農(nóng)民帶來了前所未有的“獲得感”，但在土地出讓收入應(yīng)當(dāng)如何分配、集體土地能否和國有土地一樣抵押融資等方面還存在疑惑。

集體土地直接入市

所謂“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革”，即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不再經(jīng)過征地程序，以集體土地的名義上市交易。去年以來，大足區(qū)已成功完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易7宗，面積達(dá)176.8畝，成交總金額6850.25萬元，平均每畝價(jià)格約為38.7萬元。

大足區(qū)國土局副局長(zhǎng)羅曉宏告訴筆者，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市無經(jīng)驗(yàn)可循，經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，大足區(qū)對(duì)照改革試點(diǎn)要求，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能定位，主要開展了集中區(qū)入市和就地入市兩種入市途徑的探索。

在臨近世界文化遺產(chǎn)、國家5A級(jí)景區(qū)大足石刻的寶頂鎮(zhèn)東岳村2組，集體經(jīng)濟(jì)組織將原有偏遠(yuǎn)、閑置、零星分布的110.54畝存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，集中到區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的公路邊作為商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地集中入市。去年11月23日，3名競(jìng)買人經(jīng)過11輪激烈爭(zhēng)奪，重慶大足石刻國際旅游集團(tuán)有限公司最終以3950萬元的價(jià)格成功競(jìng)得40年土地使用權(quán)，用于建設(shè)大足石刻世界文化遺產(chǎn)博覽園。

而在龍水鎮(zhèn)保竹村，2.52畝具備開發(fā)建設(shè)基本條件且可在本村直接使用的工業(yè)用地，實(shí)行了就地入市，用于生產(chǎn)辦公經(jīng)營，解決農(nóng)村小微企業(yè)用地難問題。

羅曉宏說，大足區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，尊重農(nóng)村土地權(quán)利人意愿，充分反映農(nóng)民利益訴求，入市地塊交易方式、交易規(guī)模和分配方式由村、社集體通過召開社員代表大會(huì)等進(jìn)行決策，整個(gè)上市交易過程群眾全程參與。

群眾歡迎 企業(yè)支持

在大足的改革試點(diǎn)中，集體經(jīng)濟(jì)組織是土地的實(shí)際“出讓”者，集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員不管有沒有被占地，都能參與土地出讓收益的分配，基層群眾對(duì)此表現(xiàn)出前所未有的積極性，認(rèn)為這是一項(xiàng)好政策，獲得感十足；參與的企業(yè)則認(rèn)為，能夠“直接購買”農(nóng)村土地，拓寬了企業(yè)用地的途徑，便于擴(kuò)大經(jīng)營和發(fā)展，企業(yè)非常支持。

在東岳村，筆者感受到了村民對(duì)于改革試點(diǎn)發(fā)自內(nèi)心的喜悅心情。52歲的龍訓(xùn)明興奮地告訴筆者，他家有3口人，每人分了3.5萬元，加起來超過10萬元錢，正好可以用來擴(kuò)大自己的犬類飼養(yǎng)場(chǎng)規(guī)模。

東岳村支部書記陳行虎告訴筆者，改革給村民帶來的獲得感是十足的，農(nóng)地“直接入市”比征地制度、土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村帶來的收益更大，而且所有權(quán)并沒有發(fā)生改變，在獲得收益的同時(shí)還保障了農(nóng)民的利益不受損，一舉多得。

不過，對(duì)于基層干部而言，“農(nóng)地入市”改革是個(gè)“苦差事”。陳行虎說，一下子分這么多錢，確實(shí)對(duì)基層村社干部是一大考驗(yàn)。東岳村2組隊(duì)長(zhǎng)王建國說，為了分配方案，開了不知道多少次村民大會(huì)，經(jīng)常喉嚨痛得話都說不出來。

第一個(gè)“購買”農(nóng)地的重慶大足石刻國際旅游集團(tuán)有限公司投融資部經(jīng)理唐麗表示，企業(yè)非常支持國家這項(xiàng)改革試點(diǎn)。購買的土地位于前往大足石刻的必經(jīng)之路上，是公司進(jìn)行旅游配套產(chǎn)業(yè)建設(shè)的理想位置?！安粌H地價(jià)比周邊國有土地50多萬一畝的價(jià)格便宜，而且沒有國有土地需要計(jì)劃指標(biāo)那么復(fù)雜的流程，幫企業(yè)節(jié)約了不少成本和時(shí)間?！碧汽愓f。

基層有分歧 企業(yè)有擔(dān)憂

筆者采訪中也發(fā)現(xiàn)，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革尚屬新生事物，在實(shí)際操作中仍然存在誰該分和怎么分等問題。

陳行虎告訴筆者，入市改革村民們都支持，但是分配的時(shí)候“架卻沒少吵”，首要的問題就是誰該分、誰不該分。按照農(nóng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，老百姓認(rèn)為嫁出去的女兒、轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的“城里人”就不應(yīng)該參與分配了，但是在巨大利益面前，凡是能沾邊的都想回來分，最后村里只能“人性化”對(duì)待，讓其參與分配。以東岳村4社為例，集體成員最后認(rèn)定有戶口有承包地的村民可全額分配，每人3.5萬元；夫妻雙方有一方屬本社的其另一方按40%比例分配，每人1.4萬元。

集體經(jīng)濟(jì)組織要不要留存部分土地出讓金，村民和村集體也有不同看法。大足區(qū)國土局建設(shè)用地科科長(zhǎng)羅登華介紹說，按照試點(diǎn)計(jì)劃，集體原則上按照不低于20%土地純收益進(jìn)行提留，但在實(shí)際操作中村民卻要求一次性全部分完，不留在村集體。羅登華表示，這樣的訴求也并非沒有道理。

王建國表示，提留部分一般用來改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但在一些農(nóng)村地區(qū)，老百姓對(duì)于村干部缺乏足夠的信任度，村民們更愿意把錢裝到自己口袋里，而不是留在村集體。此外，如果不把錢分干凈，說不定會(huì)有越來越多的人跑過來要求分錢，還不如一次分了省得“夜長(zhǎng)夢(mèng)多”。

針對(duì)這些問題，羅曉宏表示，“農(nóng)地入市”的核心之一是分配，建議國家層面結(jié)合戶籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村經(jīng)營體制、農(nóng)村社會(huì)治理等農(nóng)村綜合性改革，統(tǒng)籌研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和農(nóng)村集體資產(chǎn)分配的問題，并出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見。

專家認(rèn)為，按照中央精神，改革應(yīng)建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。在大足試點(diǎn)中，由于人均土地增值收益還不算太多，分歧的焦點(diǎn)集中在村民內(nèi)部分配上，而如果是在大城市周邊，人均土地增值收益動(dòng)輒百萬元計(jì)，這時(shí)如何建立兼顧國家、集體、個(gè)人的分配機(jī)制，仍然是需要破解的難題。

此外，基層關(guān)心的另一大問題是，企業(yè)拍得集體建設(shè)用地后能不能和國有建設(shè)用地一樣抵押融資？一些地方國土部門干部建議，國家可授權(quán)改革試點(diǎn)縣（區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施擔(dān)保法有關(guān)條款，經(jīng)試點(diǎn)證明切實(shí)可行后，及時(shí)修改擔(dān)保法相關(guān)條款，消除金融機(jī)構(gòu)顧慮，促使其積極參與改革試點(diǎn)。