PPP融資模式在高等教育領(lǐng)域中的應(yīng)用

◇景政

PPP融資模式在高等教育領(lǐng)域中的應(yīng)用

◇景政

高等教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展，一直是學(xué)界廣泛議論的熱點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革大潮的影響和作用下，高等教育領(lǐng)域的改革勢(shì)在必行。基于這樣的時(shí)代背景，本文首先從PPP融資模式的目標(biāo)入手，探討了在高等教育中引入PPP融資模式的必要性和理論基礎(chǔ)，然后再以此為前提，提出了在高等學(xué)校實(shí)施PPP項(xiàng)目的相關(guān)策略。

PPP；融資模式；高等教育

10.13999/j.cnki.scyj.2017.03.009

幾十年來(lái)，我國(guó)高等學(xué)校大部分是由各級(jí)政府出資興建的，其優(yōu)點(diǎn)是能夠保證高等教育的相對(duì)公平，而其缺點(diǎn)則是教育資源的利用效率不高，并且隨著近年來(lái)高校招生規(guī)模的快速擴(kuò)張，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重，教育支出隨之呈現(xiàn)出難以為繼的局面。在這種情況下，各高校不得不轉(zhuǎn)向利用銀行的債務(wù)資金來(lái)投資于學(xué)校的基本建設(shè)，這就又加重了高校的財(cái)務(wù)壓力。PPP模式最初的出現(xiàn)，是為了彌補(bǔ)政府在某些公共物品供給領(lǐng)域的財(cái)力不足，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等，同時(shí)還可以借此提高對(duì)資源利用的效率。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角來(lái)看，將PPP融資模式引入高等教育領(lǐng)域，對(duì)于緩解教育投資不足、促進(jìn)資金來(lái)源社會(huì)化、提升教育資源利用效率、促進(jìn)高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型等都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、PPP融資模式對(duì)高等學(xué)校發(fā)展的意義

（一）PPP融資模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，指的是政府部門通過(guò)與私人資本建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的合作伙伴關(guān)系，將部分公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)和提供以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給私人資本，建立起共同體關(guān)系，共同向社會(huì)公眾提供公共物品和服務(wù)的方式。

按照聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署的定義，PPP模式是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果，即所謂的公私合作伙伴模式。

（二）PPP融資模式的功能和目的

PPP融資模式主要有兩個(gè)方面的功能和目的：一是引進(jìn)民間資本，解決政府財(cái)力不足的問(wèn)題；二是利用民營(yíng)部門提高公共資源的利用效率，解決政府效率不高的問(wèn)題。在PPP融資模式下，政府并不是把項(xiàng)目的全部責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人資本，而是與合作方共同承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其中，政府的參與可以保證向社會(huì)公眾公平地提供公共物品或服務(wù)，私人資本的參與則可以確保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。

（三）高等教育引入PPP融資模式的必要性

1.緩解財(cái)務(wù)壓力

我國(guó)高校的招生規(guī)模是從1999年起就開(kāi)始大幅度提高，到目前為止，我國(guó)的高等教育已由精英教育進(jìn)入了大眾化教育階段。在2012年，我國(guó)高校的毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到了30%以上，全國(guó)各類高校在校生總?cè)藬?shù)已經(jīng)達(dá)到了3000萬(wàn)人以上。大規(guī)模的擴(kuò)招給高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加了巨大的財(cái)務(wù)壓力。盡管如此，政府投資仍然是目前我國(guó)高等教育投資的主要來(lái)源，私人資本參與度仍然比較低，因而高校不得不通過(guò)銀行融資來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣一來(lái)，還本付息就成為高校未來(lái)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)，而且還要面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

2.約束過(guò)度投資行為

由于此前我國(guó)高校的基礎(chǔ)設(shè)施投資全部是由政府承擔(dān)的，這就難免助長(zhǎng)了一些高校為了爭(zhēng)奪投資而萌生盲目擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)，所以，當(dāng)前迫切需要通過(guò)融資模式的創(chuàng)新來(lái)轉(zhuǎn)換投資主體，借以約束高校的過(guò)度投資行為。

二、高等學(xué)校引入PPP融資模式的理論基礎(chǔ)

為了推動(dòng)PPP模式，2012年，財(cái)政部在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)下設(shè)公私合作（PPP）專業(yè)委員會(huì)，提出了用PPP模式破解地方債務(wù)問(wèn)題的主張；2013年10月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》被列入立法規(guī)劃；2014年9月，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》；緊接著又出臺(tái)了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，這些文書(shū)對(duì)PPP模式的實(shí)施和操作細(xì)節(jié)做出了明確規(guī)定。

（一）公共物品理論

公共物品具有兩個(gè)屬性：一是非競(jìng)爭(zhēng)性，二是非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指追加消費(fèi)的邊際成本為零；非排他性是指不付費(fèi)的消費(fèi)者無(wú)法被排除在使用公共物品之外，或者雖然可以被排除，但是排除成本太高。所以，公共物品的使用存在搭便車的現(xiàn)象，因而公共物品不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由私人部門提供。

根據(jù)物品的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的組合分析，可以把物品分為三種類型：第一種類型是同時(shí)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完全由私人提供；第二種類型是純公共物品，同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，只能由政府提供；第三種類型是混合公共物品，又可以細(xì)分為兩種類型，一是非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的準(zhǔn)公共物品，二是非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品。

這里重點(diǎn)探討的是混合公共物品。對(duì)于混合公共物品而言，它的消費(fèi)存在一個(gè)“臨界點(diǎn)”，只要不超出這個(gè)“臨界點(diǎn)”，它就不具有競(jìng)爭(zhēng)性，但是如果當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)量超過(guò)這個(gè)“臨界點(diǎn)”時(shí)，數(shù)量的增加就會(huì)帶來(lái)成本的增加。例如公共交通就是屬于該種情形。

（二）公共物品的提供和生產(chǎn)

“提供”是指為消費(fèi)某種商品而承擔(dān)費(fèi)用的行為，“公共提供”是指公共部門免費(fèi)提供公眾消費(fèi)的行為；私人提供是指私人直接為消費(fèi)某種商品支付費(fèi)用的行為。

“生產(chǎn)”是指投入生產(chǎn)要素、生產(chǎn)公共物品的行為，如果生產(chǎn)成本是由公共部門承擔(dān)的，就是公共生產(chǎn)；反之如果是由私人承擔(dān)的，就是私人生產(chǎn)。公共產(chǎn)品可以采用公共生產(chǎn)的方式，也可以采用私人生產(chǎn)的方式，或者采用混合生產(chǎn)的方式。高等教育屬于公共產(chǎn)品，個(gè)人承擔(dān)一部分費(fèi)用，政府補(bǔ)貼一部分費(fèi)用，即混合提供；同時(shí)高等教育也可以進(jìn)行混合生產(chǎn)，即由公共部門和私人資本合作生產(chǎn)，即所謂的PPP融資模式。

（三）政府失靈理論

政府之所以要提供公共物品是由于市場(chǎng)存在失靈的問(wèn)題。并且，不但市場(chǎng)機(jī)制會(huì)失靈，政府也同樣會(huì)失靈。例如政府決策的失誤、尋租，以及政府職能的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”等等都屬于政府的失靈。正是因?yàn)檎矔?huì)失靈，所以由政府獨(dú)自提供公共物品不是最有效率的，因而需要引入私人資本。

（四）委托代理理論

委托代理理論主要是研究和解決在委托人和代理人信息不對(duì)稱條件下所產(chǎn)生的代理問(wèn)題的理論。在高等教育PPP體系中存在著兩個(gè)層次的委托代理關(guān)系：第一個(gè)層次是社會(huì)公眾把高等教育資源委托給公共部門進(jìn)行管理；第二個(gè)層次是政府把高等教育資源委托給私人資本代為管理。政府部門的目標(biāo)是使公眾福利最大化，而私人部門的目標(biāo)則是追求自身利益的最大化。

根據(jù)上述理論和高等教育的性質(zhì)，高等教育屬于非義務(wù)教育的范疇，是具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品，而且高等教育的有效供給會(huì)給全社會(huì)科技進(jìn)步和道德文明帶來(lái)顯著的正外部效應(yīng)，因此，高等教育比較適合于由公共部門和私人部門共同提供，這就是PPP模式。

三、高等學(xué)校實(shí)施PPP項(xiàng)目的策略

（一）PPP項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的考慮

PPP項(xiàng)目需要考慮的環(huán)境，在這里主要指的是市場(chǎng)環(huán)境，而且主要指的是目標(biāo)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。如果項(xiàng)目的目標(biāo)市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性，那么則應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，減少行政干預(yù)。為了保證市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，PPP項(xiàng)目可以考慮引入多個(gè)參與主體，在各個(gè)參與主體之間建立充分的和有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如果目標(biāo)市場(chǎng)是具有壟斷性的，則不適宜與多個(gè)私人資本主體合作，但是在選擇合作方時(shí)，還是要盡可能地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（二）PPP項(xiàng)目推進(jìn)的順序

高校在實(shí)施PPP項(xiàng)目融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先集中于對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)方面，然后再向教育服務(wù)項(xiàng)目、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和科學(xué)研究項(xiàng)目等領(lǐng)域進(jìn)行拓展。此間，高校特別要注意利用私人部門的產(chǎn)品開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)來(lái)加快產(chǎn)、學(xué)、研的結(jié)合，進(jìn)而增強(qiáng)科研成果的轉(zhuǎn)化能力，加快高等教育為社會(huì)服務(wù)的功能。

（三）構(gòu)造PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流

PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有較好的經(jīng)濟(jì)性，也就是說(shuō)項(xiàng)目要能夠產(chǎn)生充足的現(xiàn)金流量。經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)的項(xiàng)目比較容易落地，如果一個(gè)項(xiàng)目有著較好的現(xiàn)金流量，通過(guò)項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)性就能夠償還貸款并實(shí)現(xiàn)盈利，那么這個(gè)項(xiàng)目就會(huì)更加容易地吸引合作伙伴。

由于高校PPP項(xiàng)目大部分都是具有公共產(chǎn)品屬性的，除了學(xué)生宿舍、食堂等項(xiàng)目之外，現(xiàn)金流量都比較小，因而如果僅僅依靠項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流量是不足以維持項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)的，所以說(shuō)，這就需要構(gòu)造現(xiàn)金流來(lái)保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，將PPP融資模式引入到高等教育的管理之中，并非是要改變政府在高等教育中的主導(dǎo)地位，而是要適度地降低國(guó)家財(cái)政資金在高等教育資源供給中的比重，從而縮短高等教育供給中的委托代理鏈條，有效地降低代理成本。并且，PPP融資模式還具有的另一個(gè)功能是，積極引導(dǎo)私人資本進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，借以彌補(bǔ)政府投資的不足?？梢?jiàn)，PPP融資模式是在保證政府參與的前提下，將私人資本引入高等教育領(lǐng)域，這樣既可以保證高等教育供給的公平，同時(shí)又可以兼顧市場(chǎng)性的效率。從政府的角度來(lái)講，政府的身份從高校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和提供者轉(zhuǎn)變成為了高校政策的制定者和監(jiān)督者，因而有助于促進(jìn)私人資本在提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮積極的作用。而從高校角度來(lái)講，PPP融資模式可以倒逼高校去行政化，促進(jìn)高校治理的規(guī)范化和現(xiàn)代化，促使高校教學(xué)質(zhì)量的提升。

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（作者單位：河南質(zhì)量工程職業(yè)學(xué)院）