土地征收中公共利益的分析界定

文/賈廣葆

土地征收中公共利益的分析界定

文/賈廣葆

公共利益內(nèi)涵范圍的界定和區(qū)分公共利益與非公共利益，是土地征收征用必須首先解決的問題，也是土地征收征用過程中的難點。

一、公共利益的含義與范圍

《土地管理法》第二條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年）第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償。第八條對公共利益的范圍作了規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣人民政府作出房屋征收決定：1．國防和外交的需要；2，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；3．由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；4．由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；5．由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；6．法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃?！?/p>

二、公共利益的特征

公共利益最大的特征是“公共”二字，是全社會的需要，而不是個人、單位、小團體的需要。

公共利益最重要的特征是“利益”二字，全社會的利益、全社會大眾的利益、全社會中非特定的絕大多數(shù)人的利益，均屬于公共利益的范疇。

公共利益最關(guān)鍵的特征是“公益性”，是全民享有的屬于公共事業(yè)的公益性項目，而不是商業(yè)性、經(jīng)營性、創(chuàng)利性、贏利性項目。

三、公共利益界定的條件

縮小征收征用土地范圍，不擴大公共利益范圍，既是順應(yīng)時代發(fā)展的改革方向，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。2016年11月27日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》指出：“完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化。給予被征收征用者公平合理補償?！?依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)制度，對公共利益的界定需把握以下五點：

一是公共利益的準(zhǔn)確界定，必須以法律法規(guī)、中央頂層設(shè)計為主要依據(jù)，任何部門性、地方性規(guī)章以及市、縣地方人民政府等確定的公共利益范圍內(nèi)容，必須以法律法規(guī)、中央政策為準(zhǔn)；

二是公共利益的范圍，必須充分體現(xiàn)“公共”和全民享有，不能具有開發(fā)經(jīng)營性、商業(yè)營利性、創(chuàng)收贏利性；

三是公共利益的內(nèi)容，不能因社會經(jīng)濟的發(fā)展、城市市政基礎(chǔ)設(shè)施多元化投資主體、公益性項目股份化或引入PPP等兼具公益性、公共性和經(jīng)營性、營利性等的因素變化，而放棄公共利益；

四是公共利益不能以用破壞代替平衡、犧牲被征收征用單位和個人利益為代價，征收征用土地、房屋涉及公共利益的，必須征收征用目的正當(dāng)、征收征用審批正確、征收征用程序規(guī)范、足額補償?shù)轿唬粚⒐怖鏀U大化，要給予被征收征用者公平合理補償；

五是對于公共利益的確立、征收征用的程序、補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，被征收征用的單位和個人，尤其是征收征用農(nóng)村集體土地、房屋的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，要有廣泛的知情權(quán)以及一定的參與權(quán)。

四、公共利益的深層次思考

長期以來，我國對“公共利益”并沒有明確界定，而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共利益、非公共利益的內(nèi)涵和外延也在不斷變化，土地征收征用中的公共利益引發(fā)了眾多思考。

提出公共利益是為了什么？提出公共利益的目的，是為了進一步規(guī)范、完善土地及房屋的征收征用制度，確保國家和全民享有的公用事業(yè)、公益性項目建設(shè)的順利實施，保障被征收征用者得到公平合理的補償。而長期以來，我國對公共利益沒有明確的界定，土地審批制度缺乏對土地征收征用的用途和目的進行規(guī)范嚴格審核的程序，從而導(dǎo)致征收征用公共利益范圍過寬過大，大量的征收征用土地行為涉及經(jīng)營性、營利性或公共利益與非公共利益互相混淆的項目。政府行政機關(guān)自由裁量空間大，自由隨意，少數(shù)地方借“公共利益的需要”之名，行強制征收征用土地、房屋之實。這就需要在立法中正面回答提出公共利益究竟為了什么，避免出現(xiàn)原則條文、含糊不清、操作困難而使得保護優(yōu)先征收合理公平的立法宗旨難以成立。

公共利益是什么？《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)只是原則規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地、房屋實行征收征用并給予補償，對公共利益的范圍、內(nèi)容、用途、目的等沒有明確界定，從而導(dǎo)致征地范圍過寬，大量征地行為以經(jīng)營為目的。這就需要在國家利益的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確考量公共利益的法律定義，全面考慮土地、房屋尤其是非公有土地、房屋產(chǎn)權(quán)保護因素，縮小征地范圍，不將公共利益擴大化，突出強化土地征收征用的審批權(quán)限、程序、方法及補償標(biāo)準(zhǔn)。

公共利益怎么界定？一般來講，凡涉及社會中非特定的絕大多數(shù)人的利益，都應(yīng)當(dāng)屬于公共利益的范疇，全社會全民共同享有的公用設(shè)施也屬于公共利益的范圍。然而，現(xiàn)實中的公共利益與非公共利益相互交織，復(fù)雜難辨，比如：地鐵、輕軌、高鐵、高速公路、城市公共交通線路等公益項目引入PPP社會資本，實行股份化或混合所有制經(jīng)營；城市用水、用電、新能源、網(wǎng)絡(luò)通信、地下管廊等市政基礎(chǔ)公用設(shè)施投資主體多元化；城市舊區(qū)、棚戶區(qū)、低洼區(qū)等改造，除了回遷房、保障性住房以外，還有相當(dāng)一部分用于商品房開發(fā)。這些都不可避免地兼具公益性和營利性、公共利益和非公共利益?？梢?，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共利益的內(nèi)涵也會因不同的利益主體、利益層次、時期、地區(qū)而有所不同，出現(xiàn)新的公益性項目或一些公益性項目變成營利性項目。這就需要建立公共利益與非公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，尤其要建立一套規(guī)范的、嚴格的公共利益認定程序，引入公眾聽證機制，修改和完善“征地目錄”，綜合運用“目錄列舉”、“程序認定”、“公眾聽證”三種方法明確界定“公共利益”范圍。

公共利益怎么用？用好用準(zhǔn)用齊公共利益，是土地征收征用工作中的重點，也是土地征收征用順利實施的關(guān)鍵。在土地征收征用工作中，要重點掌握以下幾點：

1．國土資源部2001年頒布的《劃撥用地目錄》中列舉了十九類公共利益用地，國務(wù)院2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條列舉了公共利益五種情形。

2．公共利益不能是經(jīng)營性的、開發(fā)性的、贏利性的。

3．對于同一區(qū)域、同一地塊征收既有公益性項目、也有經(jīng)營性項目的，要分別處置、區(qū)別對待，確定為經(jīng)營性項目、商品房開發(fā)的，要引入招拍掛方式進行土地流轉(zhuǎn)，分別按國有土地、集體土地的審批程序、條件、手續(xù)辦理，最大限度地體現(xiàn)經(jīng)營性土地征收的經(jīng)濟價值。

4．在國家層面的“征地目錄”、“用地目錄”的基礎(chǔ)上，各地針對具體情況和社會經(jīng)濟發(fā)展變化，因地制宜地對公共利益“征地目錄”進行進一步的說明和補充，并制定切實可行的相關(guān)制約性條款，確保為公共利益順利實施征收征用土地。

5．縮小征收土地補償與土地流轉(zhuǎn)收益之間的差距。征地補償公平合理和補償?shù)轿?，是確保為公共利益征地的基礎(chǔ)，對于同一區(qū)域的兩塊地或相鄰的兩塊地，若一塊地因公共利益需要而被征收，另一塊地未被征收而進行出租、轉(zhuǎn)讓或作價入股等土地流轉(zhuǎn)，兩者的補償方式、標(biāo)準(zhǔn)往往會出現(xiàn)較大差異，前一塊地補償收益可能少于后一塊地的流轉(zhuǎn)收益，這種狀況不僅會造成被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人心理的不平衡，而且會大大增加了征地的難度。在利益分配政策制度上，要創(chuàng)新改革土地征收補償與土地流轉(zhuǎn)補償之間的利益再分配，建立公平合理的利益二次分配機制，即土地流轉(zhuǎn)收益對于征地的支持和補助機制，對土地激發(fā)的經(jīng)濟價值和土地增值收益進行二次再分配，縮小征地補償和土地流轉(zhuǎn)收益之間的差距，保障被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民收益。

（作者單位：大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)學(xué)會）