美國貧困家庭臨時救助制度研究

宋緒男

(煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局，山東煙臺，264006)

美國貧困家庭臨時救助制度研究

宋緒男

(煙臺經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局，山東煙臺，264006)

貧困家庭臨時救助(TANF)是美國現(xiàn)行的一項重要社會救助制度，其通過一系列的促進計劃為有兒童的美國貧困家庭提供基本的幫助。該制度的設(shè)計運行有著強調(diào)臨時性、突出州政府主導(dǎo)性、提供主體多元化等鮮明的特點，對受助家庭和社會經(jīng)濟也產(chǎn)生了深遠影響，同時也存在一定的缺陷。TANF制度對我國臨時救助制度的借鑒和啟示在于：要重視救助制度的設(shè)計理念，通過建立信息共享機制實現(xiàn)多個救助項目之間的合作互補，發(fā)揮地方政府的主動性，并落實好監(jiān)督制度。

TANF；臨時救助；美國

貧困家庭臨時救助(Temporary Assistance for Needy Families，簡稱TANF)由1996年8月頒布的《個人責(zé)任和工作機會協(xié)調(diào)法案》確定，旨在為有兒童的貧困家庭提供幫助，是美國一項重要的公共救助項目，其實質(zhì)上是整合了有依賴兒童的家庭援助(AFDC)、貧困家庭的緊急救助(EA)、就業(yè)機會和基本技能培訓(xùn)項目(JOBS)中的救助項目而成的一個綜合性社會救助制度。我國的臨時救助目前實踐尚處于探索階段，2014年頒布的《社會救助暫行辦法》中對“臨時救助”做出了明確規(guī)定，同年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，除此外國內(nèi)尚無成熟的制度實踐和設(shè)計思路，學(xué)習(xí)和借鑒TANF制度設(shè)計和運行中所體現(xiàn)出的特征和經(jīng)驗，將是我國臨時救助制度探索的重要舉措。

一、TANF制度的基本內(nèi)容

(一)救助目標(biāo)

美國的《社會保障法案》401(a)部分對設(shè)立TANF的主要目的做出了明確規(guī)定，該法指出TANF有4個基本目標(biāo)：(1)幫助貧困家庭，使兒童能夠在家庭中得到照顧；(2)促進就業(yè)和婚姻，增強受助家庭的自立性；(3)減少非婚生育現(xiàn)象；(4)建立和維系雙親家庭。[1]由此可見，TANF最基本的目標(biāo)就在于對貧困兒童及其家庭提供支持和幫助，保證兒童能夠健康成長。同時通過該項目的實施，實現(xiàn)促進就業(yè)、減少福利依賴、減少非婚生育、支持家庭和婚姻等經(jīng)濟和社會目標(biāo)，緩解突出的社會問題。

(二)救助項目設(shè)計

TANF設(shè)計中規(guī)定，各州可以根據(jù)本州實際需要制定具體的TANF項目來促進四個制度目標(biāo)的實現(xiàn)，而非單一的執(zhí)行聯(lián)邦政府提供的項目，項目對象也由針對貧困家庭(前兩個目標(biāo))逐步擴展到非貧困家庭(后兩個目標(biāo))。各州在具體實施TANF項目時，必須向聯(lián)邦提交一份詳細的TANF實施計劃，包括對哪些人提供幫助、實施什么項目、如何管理資金、如何促進工作等，獲得聯(lián)邦批準(zhǔn)后既可獲得TANF的撥款。

一般來講，TANF救助項目包含以下4類：[2](1)承擔(dān)的聯(lián)邦項目。這一類項目主要包括原AFDC中保留下來的項目，還有包含在EA和JOBS中的相關(guān)項目；(2)單獨的州立項目。各州根據(jù)本州的實際情況，圍繞TANF的四個主要目標(biāo)自主設(shè)計和實施的一些項目；(3)福利到工作項目。設(shè)立一個單獨的福利到工作項目，為給接受救助的貧困家庭提供工作支持服務(wù)；(4)為保障少數(shù)族群接受救助的權(quán)利，專門針對印第安人的項目。

(三)救助基金的籌資及使用

在TANF運行中，救助基金的來源渠道既包括了聯(lián)邦向各州的撥款，也包括各州的配套資金，具體來源主要有以下7類：[3](1)基本家庭救助撥款。是各州用于貧困家庭救助的款項，由聯(lián)邦基于過去幾年中各州在AFDC、EA和JOBS等項目上得到的聯(lián)邦基金的最高支付額，按照一定的分配規(guī)則向各州預(yù)撥，每個州都可以獲得；(2)補充性撥款。是聯(lián)邦對于高人口增長率或者在前AFDC項目上人均支出過低的州，提供一部分補充性撥款，補充性撥款并非每個州都可以得到；(3)從福利到工作的撥款。是1997年的《平衡預(yù)算法案》所設(shè)立的，作為從福利到工作項目的專項配套撥款；(4)獎勵基金。聯(lián)邦對于TANF運行績效評估表現(xiàn)良好的州會提供一定的獎勵基金，例如向非婚生育率下降最多且墮胎率也在下降的州(或地區(qū))發(fā)放獎勵；(5)意外基金。聯(lián)邦對于那些正遭受高失業(yè)率，或者失業(yè)率急劇上升，或者食品券發(fā)放數(shù)量增多的州發(fā)放意外基金；(6)各州的努力維持資金，即州配套資金。按照TANF規(guī)定，各州必須將本州用于貧困家庭救助的基金維持在歷史最高水平的75%以上，如果聯(lián)邦的撥款額達不到這一比例要求，各州財政需要補齊差額；(7)貸款基金。各州可以獲得最長期限為3年計息貸款，貸款的利息按照聯(lián)邦政府持有的有價證券的當(dāng)期平均投資收益率來計算。

TANF基金的使用主要用于以下4個方面：[4](1)直接支付，即直接用于與實現(xiàn)四個制度目標(biāo)相關(guān)的項目，例如對受助者的收入補助、兒童看護、教育和就業(yè)培訓(xùn)補助等；(2)轉(zhuǎn)移支付，各州可以從TANF基金向兒童照顧和發(fā)展分類撥款(CCDBS)以及社會服務(wù)分類撥款(SSBG)轉(zhuǎn)移一定額度的資金，但不能超過基金總額的30%；(3)管理成本支出，除出現(xiàn)為增強監(jiān)督和監(jiān)控而在信息化方面的投入以外，這部分支出不能超過總額的15%；(4)結(jié)余的基金，可以滾存到下一年度。此外，TANF還明確規(guī)定了禁止使用基金的情況，比如嚴(yán)禁資助建造和購買房屋、填補其他聯(lián)邦項目的資金缺口等。

(四)救助制度執(zhí)行中的懲戒機制

有鑒于社會救助制度中存在的道德風(fēng)險，TANF也做出了相應(yīng)的懲罰規(guī)定，以避免臨時救助行為在執(zhí)行過程中背離了制度設(shè)計的初衷。TANF會對達不到相關(guān)要求的州和家庭懲罰，比如不能達到要求的MOE水平、不能達到最低的工作參與率、不能按時償還貸款、不能遵守兒童強制撫養(yǎng)規(guī)定、違規(guī)使用資金等等。[5]懲戒的對象主要是各州和家庭：對各州的處罰，主要以罰款的形式進行，但每個季度的罰款總額不能超過當(dāng)年基本撥款數(shù)額的25%，如果上一季度的罰款沒有完成，則要結(jié)轉(zhuǎn)到下一季度。對于有些處罰，如果各州能夠提出合理的理由，或者是實施補救性措施，可以獲得減少或者免除；對于家庭的制裁，主要體現(xiàn)在部分受助家庭中的成年人存在不遵守工作規(guī)則的行為，各州制裁的方式有很大的靈活自由度，一般會通過改變工作活動認(rèn)定、削減救助津貼、取消家庭福利資格等方式進行。

二、TANF制度設(shè)計及運行中的特征分析

(一)“臨時性”特征顯著

為避免出現(xiàn)長期福利依賴的現(xiàn)象，TANF在制度設(shè)計的初期就極力強調(diào)救助的臨時性，不向貧困家庭提供長期性或者永久性的項目，突出的表現(xiàn)在TANF對受助家庭領(lǐng)取福利津貼的時間限制進行了明確規(guī)定。聯(lián)邦政府規(guī)定接受救助的家庭成年人在一生之中累計的受助時間不能超過60個月，各州在聯(lián)邦規(guī)定的總體期限下，根據(jù)本州的實際情況調(diào)整救助時限，確立了TANF在運行中具備了自動退出機制。例如，當(dāng)一個受助家庭中出現(xiàn)了有成年人接受救助的時間達到本州規(guī)定的時間限制的話，該家庭則會終生失去聯(lián)邦資助的TANF救助資格。

(二)突出地方州政府的主導(dǎo)地位

在TANF運行中，地方政府在貧困家庭臨時救助中的權(quán)力和責(zé)任變得尤為重要，各州政府在遵守聯(lián)邦規(guī)則的前提下，可以根據(jù)本州的實際情況管理運營本州的TANF項目，具有更大更多的靈活性和自主性，主導(dǎo)地位突出表現(xiàn)在：(1)在項目設(shè)置上，圍繞TANF項目目標(biāo)的實現(xiàn)，各州可以選擇加入聯(lián)邦組織的相關(guān)項目，也可以根據(jù)實際需要設(shè)置新的州立項目；(2)在基金的使用上，各州在聯(lián)邦控制的范圍內(nèi)下，可以根據(jù)自身的實際情況來合理使用救助基金，自主決定具體的發(fā)放范圍、形式以及津貼水平；(3)對于福利資格，各州有權(quán)決定哪些人有資格，那些人不具備資格，對于獲得救助的身份資格、收入條件、資產(chǎn)條件等，都可以自主決定；[6](4)在工作活動的認(rèn)定、機構(gòu)的選擇、制裁違犯行為等方面，各州也有較大的自主權(quán)。

(三)強調(diào)受助者的社會責(zé)任

TANF在運行過程中十分強調(diào)“工作優(yōu)先”的取向，督促受助者參與承擔(dān)社會責(zé)任的行為。TANF采取多種措施刺激有工作能力的成年受助者參加工作，并規(guī)定了非常嚴(yán)苛的工作要求：一是對各州的最低工作參與率做出要求，規(guī)定各州在接受救助的成年人中，參加工作活動的人員必須要達到一定的比例；二是對受助家庭做出嚴(yán)格的工作要求，例如要求受助家庭中的成年人在接受幫助的24個月甚至更短的時間內(nèi)，必須要參與一定時數(shù)的、被其所在州認(rèn)可的工作活動。

如果各州受助者不能達到規(guī)定的工作參與率要求，聯(lián)邦則會授權(quán)各州通過對其削減福利甚至取消資格的方式進行制裁。相反的，受助家庭如果實現(xiàn)了就業(yè)，則會獲得政府較為豐厚的優(yōu)惠和獎勵，比如在計算家庭收入時將部分就業(yè)收入免除。

(四)提供主體的多元化

TANF中的各級政府并非提供救助服務(wù)的唯一主體，其“慈善選擇”條款中授權(quán)各州同慈善組織、宗教組織和私人機構(gòu)等組織簽訂合同，委托這些機構(gòu)管理和提供TANF服務(wù)。各州可以向福利接受者提供這些機構(gòu)的資質(zhì)、憑證和其他可贖回的支付形式，由這些機構(gòu)向福利接受者提供服務(wù)。其中，任何一個提供福利的簽約宗教機構(gòu)都必須保持相對于政府部門的獨立性，并不能因為宗教信仰的原因歧視申請者。如果被救助者的宗教信仰與某個選定組織的教義有沖突，政府還應(yīng)向他們提供其他備選機構(gòu)。[7]

(五)與其他救助制度合作互助

TANF制度在運行時與社會救助體系中其他多個項目交叉互動，主要包括醫(yī)療救助、食品救助、勞動所得信用等。在醫(yī)療救助方面，部分受助家庭因就業(yè)實現(xiàn)增收而超過TANF收入限制的，仍可以享受12個月的過渡性醫(yī)療救助，但受助家庭若是因違反工作規(guī)則而失去TANF資格，受助家庭中成年人的醫(yī)療救助資格將會隨之被取消；在食品救助方面，受助家庭的TANF津貼和該家庭享受的食品券資格也是緊密相連的，而因違反TANF規(guī)則而喪失TANF資格的接受者，相應(yīng)的也會減少甚至失去食品券資格；在勞動所得信用方面，各州有權(quán)決定是否將勞動所得信用計入貧困家庭的收入之中，大部分的州會將獲得勞動收入的前兩個月的收入免于計算，還有的州始終都免于計算，這都將直接影響著受助家庭的總收入問題。

三、TANF在提升社會經(jīng)濟效益中存在的不足

(一)降低了社會福利實際支出

按照TANF制度設(shè)計，除了少量的補充性撥款和獎勵基金外，聯(lián)邦只向各州提供一個固定數(shù)額的撥款，各州在制度運行中增加的投入不會得到聯(lián)邦的支援，這就限制了各州增加福利支出的積極性，即便聯(lián)邦規(guī)定了各州的MOE，各州在實際運行中上也會選擇將本州的福利支出維持在一個較低的水平。在TANF之下，福利開支的減少不是來自管理效率的提高，而是來自救助水平的降低。例如：從總體支出上來看，TANF建立以來福利支出額基本上維持不變，但因為通貨膨脹的原因，福利支出的實際價值在不斷降低，同1997年相比，TANF撥款的實際價值從165億美元降到了112億美元，下降了32.3%；[8]從受助家庭層面來看，一個沒有收入的3口之家可以領(lǐng)取的最大津貼，從1996年的367美元，提高到2012年的427美元，但是實際價值也在不斷下降的。與此同時，這一津貼水平占美國貧困線的比例，從1996年的34.9%下降到2012年的26.8%。[9]

(二)削減了社會救助規(guī)模

相較于AFDC時期，TANF項目在實施過程中受助家庭數(shù)量大幅減少，對于福利規(guī)模的削減效果明顯，到2014年年底，只有大約170萬家庭(420萬人口)接受救助，接受TANF救助的家庭數(shù)量只有不到峰值時的一半。[10]但這種對于社會福利的削減，除制度本身的改良設(shè)計以外，更多的應(yīng)歸咎于TANF對于受助資格條件、受助時間及受助者近乎苛刻的要求。因此帶來的負(fù)面效果也是顯而易見的：一方面，削減社會救助規(guī)模是通過把有資格接受救助的人群排除在福利之外實現(xiàn)的；另一方面，相當(dāng)部分人員退出福利救助范圍并非因為家庭實現(xiàn)了增收，而是面對嚴(yán)苛的退出條件而不得不做出的行為。單從此角度看，TANF在改善貧困人口生活狀況方面并沒有取得良好的效果。

(三)對受助家庭產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)

由于在家庭資格準(zhǔn)入、參與社會責(zé)任、懲罰制裁方面有嚴(yán)格規(guī)定，TANF項目對受助者家庭的限制一定程度上也產(chǎn)生了負(fù)面影響。在實施多種支持和維系家庭計劃的同時，受助家庭中的成年人為了保留受助資格不得不遵守各式各樣的行為規(guī)范。另外在貫徹“工作優(yōu)先”的理念時，受助家庭中有勞動能力的成年人必須要參與一定時數(shù)的某種工作活動，才能保持受助資格，相對于TANF規(guī)則對于工作的激勵，受助家庭中成年人的自由受到的限制更大一些，其勞動積極性和主動性均有不同程度的損害。

四、TANF對我國臨時救助制度的借鑒和啟示

(一)明確制度設(shè)計的理念，突出制度特色

任何一項制度的出臺，都要首先明確制度設(shè)計基于什么樣的理念，擬促進何種社會目標(biāo)的實現(xiàn)，具體政策的實施都要圍繞政策目標(biāo)的實現(xiàn)，才能保證制度運行的穩(wěn)定性和政策執(zhí)行的有效性。TANF主要目標(biāo)就在于通過增強對貧困家庭的支持，以實現(xiàn)對兒童的照顧，聯(lián)邦和各州政府圍繞“建立和維系雙親家庭”這一載體，制定了切實可行的項目方案，并通過組織實施包括要求單親家長建立婚姻關(guān)系、實施健康婚姻計劃、開展專業(yè)教育和培訓(xùn)等在內(nèi)的各類計劃，推動制度的運轉(zhuǎn)執(zhí)行。在我國臨時救助制度設(shè)計的過程中，也應(yīng)該要明確為什么要實施、接受救助的資格條件是什么、政策設(shè)計擬達到什么樣的社會目標(biāo)、受助者需要完成哪些行為等，力求通過救助政策的實行，起到積極的社會效果。

另外，TANF在運行中體現(xiàn)出的“臨時性”“工作優(yōu)先”導(dǎo)向等特征，也啟發(fā)我們在臨時救助制度的設(shè)計上，可以借鑒國際上普遍推行的工作福利政策， 引入激勵機制，改被動救助為積極救助，通過增強貧困者的就業(yè)能力來幫助受助對象退出救助體系，從一種消極的社會救助過渡到相對積極的促進個人發(fā)展的方向，從根本上改善社會貧困狀況。

(二)建立信息共享制度，實現(xiàn)救助項目之間的獨立互補

通常情況下，各國政府均建立多個不同類型的社會救助項目，通過擴大社會救助覆蓋范圍的方式來實現(xiàn)社會救助的實際效益，不同的社會救助項目之間應(yīng)該是高度分割的，不同的制度本身也應(yīng)該是完全獨立的，以不同的準(zhǔn)入資格確定不同的覆蓋的人群，最終形成多重受益互補性，構(gòu)建完善的救助體系。

我國臨時救助制度在設(shè)計與建立上也不可避免的要同其他社會救助有交叉，較為顯著的就是最低生活保障制度、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助等項目，這些救助項目的提供者涉及民政、衛(wèi)生、教育、城建等各類部門。如何有效分享信息，確保制度的獨立互補，是制度設(shè)計是需要考慮的重要內(nèi)容，例如：在制度準(zhǔn)入上，建立不同機構(gòu)信息共享的經(jīng)濟狀況核對機制，提高審核甄別能力；在制度覆蓋上，分清哪些救助項目是可以疊加的，哪些救助項目是需要分別提供的，尤其避免出現(xiàn)社會救助資源聚集到某一群體，進而使得受助對象生活明顯優(yōu)于非受助對象的情況；在制度監(jiān)督上，仿照TANF建立各項救助項目互助的監(jiān)督和懲戒機制，實現(xiàn)一個制度違規(guī)，多個制度懲戒的有效監(jiān)督。

(三)加快救助主體的多元化建設(shè)

政府在社會救助中起主導(dǎo)作用，并不意味著政府就是社會救助的唯一主體。TANF制度允許各州政府委托慈善組織、宗教機構(gòu)和私人機構(gòu)管理和提供TANF服務(wù)，實踐證明這種政府購買救助服務(wù)的形式在管理和運行過程中具有更高的效率。我國在設(shè)計臨時救助制度時，在明確政府是責(zé)任主體的前提下，也應(yīng)該發(fā)揮社會多元主體的活力，例如，引導(dǎo)大中型企業(yè)、慈善組織等非營利性組織設(shè)立公益基金，激發(fā)社會服務(wù)機構(gòu)和志愿者的積極作用；部分救助項目交由營利性機構(gòu)負(fù)責(zé)，如政府購買保險公司服務(wù)，受助對象具體的業(yè)務(wù)受理、審核審批、物資發(fā)放、服務(wù)提供等完全由保險公司負(fù)責(zé)，也能最大限度的利用營利性機構(gòu)的現(xiàn)有資源。

(四)做好事權(quán)與財權(quán)的劃分，發(fā)揮地方政府的積極主動性

對于一個地域廣闊、人口眾多的國家來說，任何一項公共政策的有效運轉(zhuǎn)，都依賴于中央政府和地方政府的良好分工和合作。美國的TANF由聯(lián)邦政府制定統(tǒng)一的規(guī)則，各州政府根據(jù)自身的實際來靈活實施，在運行過程中建立了一種聯(lián)邦和各州政府之間良好的合伙關(guān)系。相對于美國，我國不同省份甚至同一省份不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、貧困發(fā)生狀況、社會觀念差異更為突出，中央和省級政府只需統(tǒng)籌好不同地區(qū)之間的財力分配，而將臨時救助制度的自主權(quán)完全下放給省級以下的地方政府。在《社會救助暫行辦法》這一行政法規(guī)的指導(dǎo)下，地方政府運用自身的立法權(quán)出臺符合切合實際的臨時救助辦法，對臨時救助的具體項目、準(zhǔn)入和退出條件、基金籌集、制度監(jiān)督等關(guān)鍵問題做出精細化規(guī)定，獨立自主地開展社會救助工作。

(五)加強數(shù)據(jù)報送，落實監(jiān)管制度

各地方政府在執(zhí)行臨時救助項目的同時，應(yīng)建立詳細而嚴(yán)格的數(shù)據(jù)報告體系，按月或季度如實上報接受本地臨時救助項目運行和受助家庭的多項數(shù)據(jù)：項目運行情況數(shù)據(jù)應(yīng)包括獨立運行的項目類型、資金來源、委托運營的方式、收支平衡狀況、社會效益等；受助家庭的數(shù)據(jù)應(yīng)包括：受助家庭數(shù)量、收入狀況、教育狀況、婚姻狀況、就業(yè)狀況等。中央和省級政府主要負(fù)責(zé)救助資金使用情況的監(jiān)督、檢查、考核等，確保資金合理使用，并設(shè)定科學(xué)的績效考評及獎懲措施，確保救助制度運行的社會效益。

[1][3][8][10]Gene Falk."The Temporary Assistance for Needy Families(TANF)Block Grant:Responses to Frequently Asked Questions",Congressional Research Service,2015-07-09.

[2][4]Gene Fal."The Temporary Assistance for Needy Families(TANF)Block Grant:A Primer on TANF Financing and Federal Requirements",Congressional Research Service(RL32748),2012-11-06.

[5][7]The U.S.Government Publishing Office."TEMPORARY ASSISTANCE FOR NEEDY FAMILIES",http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GPO-CPRT-106WPRT61710/pdf/GPO-CPRT-106WPRT61710-2-7.pdf,2015-11-15.

[6]Robert A.Moffitt."Means-Tested Programs in the United States",The Temporary Assistance for Needy Families Program,Prepared for the NBER Conference May 11-12,2000,Cambridge,Mass.

[9]Temporary Assistance for Needy Families(TANF):Eligibility and Benefit Amounts in State TANF Cash Assistance Programs,http://greenbook.waysandmeans.house.gov/sites/greenbook.waysandmeans.house.gov/files/R43634_gb.pdf,2015-11-25.

(責(zé)任編輯：H)

StudyontheTemporaryAssistanceSystemforPoorFamiliesintheU.S.

SONG Xunan

Temporary assistance for needy families(TANF)is an important social assistance system in U.S.A that provide basic helps for the poor families with children with a series of programmes.The design of the system running has distinct characteristics,like being temporary,highlighting the dominant position of the government,and keeping the diversification of providers.This system made a profound impact on lots of families and social economy,also some defects.The reference and enlightenment to the temporary relief system in China are important.So,we should attach great importance to the design concept of assistance system,realize the cooperation between multiple programs through the way of information sharing,use of the local government's initiative,and implement the supervision system.

TANF，temporary relief system，the United States