低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化與農(nóng)村低保治理轉(zhuǎn)型*
——基于鄂東W村的實(shí)地調(diào)研

安永軍

(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074)

低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化與農(nóng)村低保治理轉(zhuǎn)型*
——基于鄂東W村的實(shí)地調(diào)研

安永軍

(華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢，430074)

低保對象的瞄準(zhǔn)是決定低保制度反貧困效果的關(guān)鍵一環(huán)，而社區(qū)評議和家計(jì)調(diào)查是低保瞄準(zhǔn)的兩種主要機(jī)制。本文通過對鄂東W村的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)評議機(jī)制在實(shí)踐中面臨著嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)困境：一是管理粗放導(dǎo)致分配不公，二是監(jiān)督薄弱導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離。在此情況下，地方政府引入了家計(jì)調(diào)查機(jī)制，具體做法是引入“虛擬收入”的計(jì)算方法和大數(shù)據(jù)核查，大大提升了低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化程度。從社區(qū)評議向家計(jì)調(diào)查的轉(zhuǎn)變反映了低保治理從低成本的模糊治理向高成本的精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型，其深層動力在于國家治理向規(guī)范化方向的轉(zhuǎn)型。

低保；瞄準(zhǔn)機(jī)制；社區(qū)評議；家計(jì)調(diào)查；轉(zhuǎn)型

自國務(wù)院2007年在全國建立農(nóng)村低保制度以來，經(jīng)過近10年的快速發(fā)展，低保制度不斷走向完善和成熟。具體表現(xiàn)在：保障人數(shù)不斷擴(kuò)展，從2007年的3566.3萬人增長到2015年的4903.6萬人，增長37%；保障水平不斷提升，年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2007年的840元增長到了2016年的1766.5元，增長了110%；*數(shù)據(jù)來自民政部發(fā)布的2007年、2015年《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。保障制度建設(shè)不斷規(guī)范，先后建立了民主評議制度、公開公示制度等配套制度，制度化水平顯著提升。盡管如此，在實(shí)踐層面，農(nóng)村低保制度仍然存在諸多問題，集中表現(xiàn)在低保的瞄準(zhǔn)困境上。

低保制度是最低生活保障制度的簡稱，其保障對象是“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”。也即是說，低保是在社會資源有限的情況下，對貧困人口的一種底線保障，以維持其基本生活。[1]為此，首先需要將貧困人口從所有人口中間篩選出來，這是決定低保制度反貧困效果的關(guān)鍵一環(huán)。[2]按照制度設(shè)計(jì)，低保主要根據(jù)收入水平確定保障對象，所有收入低于最低生活保障線的家庭均是其保障對象，但是農(nóng)民的收入具有不規(guī)則性和不穩(wěn)定性，如果以收入核查的方式來篩選低保對象，必然會面臨巨大的行政成本。正如徐月賓和張秀蘭所指出的，我國之所以選擇收入測量的選擇性救助制度，是因?yàn)檎痛蟊娤Ｍ麑⒂邢薜墓操Y金能夠完全用于符合條件的貧困戶，從而提高資金使用效率。如果用于測量家庭收入的行政成本大于所節(jié)省的救助資金，家計(jì)調(diào)查將是一件得不償失的事情。[3]

在家計(jì)調(diào)查不可行的情況下，農(nóng)村低保制度實(shí)際上是通過社區(qū)評議的方式篩選保障對象。但是，社區(qū)評議賦予了村莊共同體過大的自由裁量權(quán)力，難以保證篩選結(jié)果的公正準(zhǔn)確。魏程琳發(fā)現(xiàn)低保制度在地方社會的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作，并產(chǎn)生了“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！钡冗`規(guī)形態(tài)，權(quán)力性關(guān)系和維穩(wěn)體制導(dǎo)致低保制度發(fā)生體制性異化；[4]劉燕舞發(fā)現(xiàn)低保制度成為村組干部的治理手段與治理資源，喪失了其救助功能；[5]劉磊指出在家庭結(jié)構(gòu)變動的情況下，低保承擔(dān)了贍養(yǎng)職能，變成了“養(yǎng)老?！薄6]

低保對象的篩選是一項(xiàng)世界級難題，無論是家計(jì)調(diào)查機(jī)制還是社區(qū)評議機(jī)制各有其優(yōu)劣，不能從絕對意義上對其進(jìn)行評價(jià)。實(shí)際上，農(nóng)村低保對象的篩選方式并不是固定不變的，而是在不斷發(fā)展完善的。社區(qū)評議機(jī)制雖然有其合理性的一面，但同時(shí)也會導(dǎo)致大量的偏離行為，其瞄準(zhǔn)效果并不理想；在能夠解決成本問題的前提下，家計(jì)調(diào)查機(jī)制的瞄準(zhǔn)效果要更加精準(zhǔn)。本文將以在鄂東W村的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，詳細(xì)論述社區(qū)評議機(jī)制面臨的困境以及家計(jì)調(diào)查機(jī)制對其的替代，并分析這一轉(zhuǎn)型過程的深層動力。需要強(qiáng)調(diào)的是，社區(qū)評議和家計(jì)調(diào)查并不是決然對立的，而是可以相互綜合。本文為了論述方便，將兩者視為兩種不同的瞄準(zhǔn)機(jī)制：社區(qū)評議機(jī)制是指社區(qū)評議起主要作用，家計(jì)調(diào)查起輔助作用；家計(jì)調(diào)查機(jī)制指家計(jì)調(diào)查起主要作用，社區(qū)評議起輔助作用。

本文所使用的材料來自筆者2016年11月在鄂東W村為期半個(gè)月的駐點(diǎn)調(diào)研，本次調(diào)研主要以定性訪談的方式收集資料，在對全村整體狀況進(jìn)行了解的基礎(chǔ)上重點(diǎn)調(diào)研了低保實(shí)踐狀況，重點(diǎn)訪談了村干部、小組長、低保戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦等對象。

一、社區(qū)評議機(jī)制的瞄準(zhǔn)困境

社區(qū)評議機(jī)制是國家在自身能力不足、無法直接進(jìn)行收入核算的情況下所采取的一種替代性的低保瞄準(zhǔn)方式，其優(yōu)勢在于能夠有效利用熟人社會內(nèi)部信息對稱的優(yōu)勢降低瞄準(zhǔn)成本。[7]但是，社區(qū)評議機(jī)制也面臨著很大局限，具體表現(xiàn)在指標(biāo)管理過于粗放和分配過程監(jiān)督薄弱兩個(gè)方面，導(dǎo)致其在實(shí)踐中面臨著突出的瞄準(zhǔn)困境。

(一)管理粗放導(dǎo)致分配不公

社區(qū)評議下國家主要通過指標(biāo)管理的方式從外部對低保分配進(jìn)行控制，但這種控制方式過于粗放難以適應(yīng)低保精細(xì)化管理的要求。按照政策要求，低保需要做到“應(yīng)保盡?！焙汀皠討B(tài)調(diào)整”，但是由于低保的分配過程由社區(qū)掌握，國家不直接介入，因而國家也無法準(zhǔn)確掌握低保應(yīng)當(dāng)覆蓋的范圍。因此，低保指標(biāo)的數(shù)量實(shí)際上是由社區(qū)控制的。在村莊內(nèi)部，一般而言，村民有共識的絕對貧困戶數(shù)量是確定的，低保分配給這些人群絕大多數(shù)人都不會有意見，但是由于低保的含金量越來越高，村莊作為一個(gè)共同體會最大程度地套取國家資源。為此，國家必須從外部對低保指標(biāo)進(jìn)行總量控制，但國家也很難精確掌握絕對貧困戶的數(shù)量，只能通過對各地貧困發(fā)生率的粗放估計(jì)來確定低保指標(biāo)的數(shù)量，而這種估計(jì)往往與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)。從實(shí)際來看，國家對絕對貧困人口的估計(jì)面往往過大，因此出現(xiàn)指標(biāo)溢出的情況。以W村為例，該村的柑橘產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，農(nóng)民人均純收入也很高，人均年收入低于3000元的最低生活保障線的農(nóng)戶比例極小，不超過3%。然而在2015年該村共有低保戶107戶，占總戶數(shù)918戶的11.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了保障范圍。

在指標(biāo)溢出的情況下，低保指標(biāo)的分配成了村莊治理中的一大難題。在W村，村民們對于家庭絕對貧困的農(nóng)戶吃低保一般不會有意見，而低保指標(biāo)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了絕對貧困戶的數(shù)量，溢出到了相對貧困戶的范圍。為了公平分配，村干部只能采取“矮子里面選將軍”的辦法，也就是根據(jù)貧困情況往上倒排。但是，相對貧困戶之間的家庭情況差別較小，即使采取倒排的方法也很難得到普遍認(rèn)可，因此低保分配的爭議性也比較大，雖然從程序上可以做到民主分配，但是分配的結(jié)果并不能得到普遍認(rèn)可。這種情況下，雖然低保分配以“利益均沾”的公平邏輯為導(dǎo)向卻仍然很難做到公平，在村民中間激起了很大的怨氣。

(二)監(jiān)督薄弱導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離

在社區(qū)評議的情況下，國家雖然提出了低保評選的一些指導(dǎo)性方針，但是具體的評選標(biāo)準(zhǔn)卻很模糊，很大程度上由社區(qū)內(nèi)部自由裁量，因此，低保評選的實(shí)際權(quán)力主要集中在社區(qū)手中，國家很難確保社區(qū)評議的結(jié)果與其指導(dǎo)要求相一致。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是村干部的權(quán)力過大，缺少監(jiān)督。村莊內(nèi)部的低保分配過程由村干部主導(dǎo)，村干部起主要決定作用，而村干部可能會基于人情關(guān)系或者治理的便利性而將低保分配給非貧困人口。為了解決此一問題，國家試圖引入村莊內(nèi)部監(jiān)督來制約村干部的權(quán)力，比如W村所在的Z縣就要求低保評議必須經(jīng)過2/3以上村民代表同意，但是否遵從程序仍然由村干部主導(dǎo)，上級政府也無法有效監(jiān)督；二是村莊內(nèi)部在低保分配上形成的地方性規(guī)范背離低保的政策目標(biāo)。貧困是一個(gè)內(nèi)涵非常豐富的概念，可以從不同的角度進(jìn)行定義，低保制度主要是從收入角度對其進(jìn)行定義，但村民的定義標(biāo)準(zhǔn)則往往是基于地方性規(guī)范，實(shí)際的低保分配往往是以地方性規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，難以保證其滿足國家的指導(dǎo)要求。

由于上述原因，低保的分配結(jié)果往往與低保制度所規(guī)定的瞄準(zhǔn)要求相偏離。在W村，低保對象的偏離主要體現(xiàn)在為了維穩(wěn)所出現(xiàn)的“維穩(wěn)?！保约坝捎谧优恍⑺霈F(xiàn)的“養(yǎng)老保”。

案例一：JXS,今年80歲，是W村老上訪戶，有3個(gè)兒子2個(gè)女兒，家里經(jīng)濟(jì)條件并不符合低保評選標(biāo)準(zhǔn)。JXS全家本已經(jīng)移民江西，但JXS又獨(dú)自一人返回村里居住并繼續(xù)上訪，村里為了穩(wěn)定其情緒，讓其吃了低保。

案例二：HYC，60歲，老伴還在，一兒一女均在外打工，兒子未婚，很少回來。HYC是二級殘廢，沒有勞動能力，家里柑橘樹的毛收入1萬元/年。HYC的兒子和女兒雖然在外打工，但是很少回家，也很少給老人錢，家里的柑橘收入在村里也屬于下層。村干部和村民代表覺得老兩口比較可憐，在低保評選時(shí)讓其吃了低保。后來，在低保政策嚴(yán)格之后，HYC由于不符合收入標(biāo)準(zhǔn)被取消低保。

除了目標(biāo)對象偏離之外，低保的保障單位也發(fā)生了偏離，即低保本來是以戶為單位進(jìn)行保障，但實(shí)際上卻是以人為單位進(jìn)行保障。由于指標(biāo)太多，難以分配，為了減少低保分配中的異議，W村本著“利益均沾”的原則盡可能讓申請的農(nóng)戶都吃上低保，因而將以戶為單位拆解成以人為單位。為了表面上滿足上級按戶施保的政策要求，W村將若干戶村民“合戶”為一戶村民來領(lǐng)取低保金。

二、家計(jì)調(diào)查機(jī)制的建立與低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化

社區(qū)評議機(jī)制在實(shí)踐中面臨著瞄準(zhǔn)困境，使得低保制度難以發(fā)揮其“底線救助”的制度功能。在此情況下，建立家計(jì)調(diào)查機(jī)制就成了可行的發(fā)展方向，這也是多數(shù)學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的低保制度的發(fā)展方向。[8][9]但是家計(jì)調(diào)查面臨著行政成本的約束，怎么在政府可承受的前提下建立起家計(jì)調(diào)查機(jī)制就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。W村所在的Z縣為了矯正低保瞄準(zhǔn)偏離的狀況，建立了家計(jì)調(diào)查機(jī)制，但同時(shí)又盡可能節(jié)約了行政成本。那么，Z縣是怎么做到這一點(diǎn)的呢？家計(jì)調(diào)查的實(shí)踐效果又如何呢？

Research on Physical Model of Introducing Desulphurization Wastewater into Self-balanced Slag Water System JIA Bin,ZHOU Qian(106)

(一)家計(jì)調(diào)查機(jī)制的建立

農(nóng)民的收入具有不規(guī)則性和不穩(wěn)定性，如果完全按照其實(shí)際收入狀況進(jìn)行家計(jì)調(diào)查幾乎是不可能的，為此必須采取一定的折中辦法。Z縣所采取的是引入“虛擬收入”的計(jì)算方法，一是節(jié)約了行政成本，二是又最大程度地接近農(nóng)民的真實(shí)收入。此外，家計(jì)調(diào)查難以保證農(nóng)民提供真實(shí)信息，如果沒有必要的信息監(jiān)督手段，很難獲取到關(guān)于農(nóng)戶家計(jì)的真實(shí)信息。如此一來，家計(jì)調(diào)查也難以保證低保瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，為了解決這一問題，Z縣所采取的辦法是引入大數(shù)據(jù)核查加強(qiáng)自上而下的信息監(jiān)督。下面就虛擬收入計(jì)算方法和大數(shù)據(jù)核查進(jìn)行詳細(xì)論述。

1.“虛擬收入”計(jì)算方法

2015年Z縣制定出臺了具體的收入核算辦法，將收入核算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步量化。具體而言，農(nóng)民的收入主要分為務(wù)農(nóng)和務(wù)工收入兩大塊：務(wù)農(nóng)收入的計(jì)算是給當(dāng)?shù)氐闹饕r(nóng)作物制定一個(gè)利潤區(qū)間，再由村干部根據(jù)其種植面積來計(jì)算其農(nóng)業(yè)收入；而務(wù)工收入則按照務(wù)工地的最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，務(wù)工時(shí)間也按照長期務(wù)工或短期務(wù)工規(guī)定相應(yīng)的月數(shù)，這樣務(wù)工收入也很容易計(jì)算出來。而其他收入比如政策性轉(zhuǎn)移收入政府可以直接查詢，老人的贍養(yǎng)收入則按照每個(gè)子女800元的贍養(yǎng)費(fèi)計(jì)算。*若申請人報(bào)告的數(shù)據(jù)高于800元?jiǎng)t按照申請人報(bào)告的數(shù)據(jù)計(jì)算，若低于800元?jiǎng)t按800元計(jì)算。務(wù)工收入的計(jì)算也與此類似。之所以稱其為“虛擬收入”，是因?yàn)槠溆?jì)算的不是農(nóng)民的真實(shí)收入，而是根據(jù)農(nóng)民的就業(yè)情況等信息估算出來的大概收入，與其真實(shí)收入之間存在一定的誤差。為了盡可能減少與真實(shí)收入的誤差，政府在操作過程中要求堅(jiān)持“宜粗不宜細(xì)，從低不從高”的原則。從政策執(zhí)行結(jié)果來看，一般在虛擬收入的算法下，農(nóng)戶的收入大部分都是被低估了，很少出現(xiàn)高估的情況。

2.大數(shù)據(jù)核查

按照政策規(guī)定，收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，但是家庭財(cái)產(chǎn)狀況不符合政策要求的家庭也不允許享受低保，為了更進(jìn)一步的掌握農(nóng)戶的家庭財(cái)產(chǎn)狀況， Z縣引入了大數(shù)據(jù)核查。為了使大數(shù)據(jù)核查更有針對性，Z縣相應(yīng)的出臺了不準(zhǔn)享受低保的14種情況，簡稱為“14不準(zhǔn)”政策。“14不準(zhǔn)”政策規(guī)定了申請對象不能領(lǐng)取商業(yè)保險(xiǎn)、不能擁有小轎車、不能擁有經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)、不能擁有商品房等具體要求，并據(jù)此通過大數(shù)據(jù)核查對其進(jìn)行審核。大數(shù)據(jù)核查由紀(jì)委部門進(jìn)行，核查出問題的基層組織需要進(jìn)行解釋說明，否則就要追究責(zé)任。信息技術(shù)的引入增強(qiáng)了國家信息能力，很大程度上克服了信息不對稱的難題，加強(qiáng)了自上而下的監(jiān)督力度。

(二)家計(jì)調(diào)查機(jī)制的實(shí)踐效果

建立家計(jì)調(diào)查機(jī)制以后，村級組織嚴(yán)格根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)篩選低保對象，凡是不符合標(biāo)準(zhǔn)的一概不納入低保，從而真正做到了應(yīng)保盡保。在應(yīng)保盡保的情況下，低保數(shù)量得以大幅減少，不再出現(xiàn)保障范圍過寬的問題。W村所在的G鎮(zhèn)2016年1月共有農(nóng)村低保2931戶，3968人。而在政策嚴(yán)格之后，2016年10月全鎮(zhèn)現(xiàn)有低保戶1773戶，2545人，比2016年1月低保人數(shù)減少了36%。在收入核查的基礎(chǔ)上，低保政策得以對低保戶以戶為單位進(jìn)行補(bǔ)差補(bǔ)償，并根據(jù)收入變化的情況對低保戶進(jìn)行調(diào)整，從而滿足上級政府“按戶施保、動態(tài)調(diào)整”的政策要求。

此外，建立家計(jì)調(diào)查機(jī)制以后，低保分配得到了村民和村干部的一致認(rèn)可。對于村民來講，由于低保名額大幅度減少，在收入核算的基礎(chǔ)上其覆蓋的基本上是村莊內(nèi)部的絕對貧困人口，也是村民共識度最高、異議最小的貧困戶，因而，村民的認(rèn)可度較高；對于村干部來說，政策嚴(yán)格執(zhí)行之后，低保評選的共識度高，結(jié)果較為公正，村民的異議很少，這就減少了在低保分配上的治理負(fù)擔(dān)，因而也非常支持家計(jì)調(diào)查機(jī)制的實(shí)施。*“虛擬收入”的計(jì)算方式很多地方已經(jīng)采用，只是具體計(jì)算方式不同而已，在實(shí)踐中也面臨一些問題，比如可能會因?yàn)槭杖牒瞬椴粶?zhǔn)造成“漏?！眴栴}。本文只是從相對意義上強(qiáng)調(diào)其對于低保瞄準(zhǔn)效果的提升。

三、農(nóng)村低保治理轉(zhuǎn)型及其動力

表面上看，低保制度所發(fā)生的只是其瞄準(zhǔn)機(jī)制從社區(qū)評議向家計(jì)調(diào)查的轉(zhuǎn)變，在此過程中，低保的瞄準(zhǔn)效果也進(jìn)一步地精準(zhǔn)化。實(shí)際上，兩種不同的低保瞄準(zhǔn)機(jī)制也代表了兩種不同的低保治理方式，反映了國家在對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行治理時(shí)所面臨的約束條件，以及國家面對約束條件所采取的應(yīng)對之策。筆者將社區(qū)評議和家計(jì)調(diào)查這兩種低保瞄準(zhǔn)機(jī)制分別概括為模糊治理和精準(zhǔn)行政，從模糊治理向精準(zhǔn)行政的轉(zhuǎn)型其深層動力在于國家治理向規(guī)范化方向的轉(zhuǎn)型。

(一)從模糊治理到精準(zhǔn)治理：低保治理的轉(zhuǎn)型

農(nóng)村低保制度是一項(xiàng)選擇性的社會救助制度，按照其制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該根據(jù)收入核算對貧困人口進(jìn)行篩選，并根據(jù)收入核算的結(jié)果對低保對象按戶進(jìn)行補(bǔ)差補(bǔ)償。因此，嚴(yán)格來說，低保是一件政策執(zhí)行的行政工作。而實(shí)際上，目前主要采取社區(qū)評議的方式來進(jìn)行瞄準(zhǔn)。在這種情況下，雖然低保政策規(guī)定了按照收入進(jìn)行篩選，但是由于缺少確定的操作方法，政策內(nèi)容實(shí)際上相當(dāng)模糊。按照公共政策理論，政策內(nèi)容越模糊，其執(zhí)行偏離的可能性也越大。[10]因此，社區(qū)評議機(jī)制是一種模糊治理方式，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠節(jié)約行政成本，缺點(diǎn)在于政策執(zhí)行的精準(zhǔn)程度較差。而家計(jì)調(diào)查機(jī)制則規(guī)定了收入計(jì)算的具體方法，同時(shí)考慮到實(shí)際情況的復(fù)雜性，用“虛擬收入”替代了實(shí)際收入的計(jì)算，節(jié)省了行政成本，當(dāng)然，這里的節(jié)省是相對于完全根據(jù)實(shí)際收入計(jì)算而言的，相對于社區(qū)評議機(jī)制，其行政成本仍然增加了。但是，在行政成本增加的同時(shí)，家計(jì)調(diào)查機(jī)制也能夠?qū)崿F(xiàn)低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化，從政策執(zhí)行的角度來看，政策執(zhí)行的精準(zhǔn)程度提升了?？梢?，精準(zhǔn)是需要成本的。綜上，可以以行政成本和精準(zhǔn)程度作為兩個(gè)變量來定位分別以社區(qū)評議和家計(jì)調(diào)查為代表的兩種不同低保治理方式，也可以進(jìn)一步上升為政策執(zhí)行方式，前者是低成本的模糊治理方式，后者是高成本的精準(zhǔn)治理方式。

兩種治理方式所面對的約束條件是轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)土社會：一方面，鄉(xiāng)土社會仍然延存著很多傳統(tǒng)因素，使得其具有很大的地方性；另一方面，現(xiàn)代性的因素的不斷滲入，使鄉(xiāng)土社會與外界的關(guān)系越來越緊密，并且與外部世界越來越同質(zhì)化。在這個(gè)前提下，國家治理為了適應(yīng)鄉(xiāng)土社會的地方性，就需要賦予基層治理組織較大的自由裁量權(quán)，以節(jié)約其行政的成本，但同時(shí)，現(xiàn)代性因素的滲透也使得更加精準(zhǔn)的治理方式切實(shí)可行，雖然精準(zhǔn)會增加成本，但是在國家的可承受范圍之內(nèi)。具體到低保制度上來看，虛擬收入的計(jì)算方式之所以可行，主要得益于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使無論是務(wù)農(nóng)收入還是務(wù)工收入都變成可計(jì)算的，能夠根據(jù)一般性的價(jià)格機(jī)制進(jìn)行較為精確的估算，從而使得低保政策能夠與鄉(xiāng)土社會的社會基礎(chǔ)相適應(yīng)。也正是從這個(gè)意義上說，低保治理從模糊治理向精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型是具有一般性意義的，代表了農(nóng)村低保治理轉(zhuǎn)型的趨勢。

(二)低保治理轉(zhuǎn)型的動力

自2004年提出科學(xué)發(fā)展觀之后，中央政府逐漸將社會建設(shè)納入施政重心中，突破了以往以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的單向發(fā)展思路。而農(nóng)村社會保障制度也正是在此背景下全面建立并不斷完善的，可以視為國家重新進(jìn)入改革開放以來逐漸退出的社會領(lǐng)域。[11]國家雖然重新承擔(dān)起了對于農(nóng)民的社會保障義務(wù)，但是國家進(jìn)入社會領(lǐng)域的方式發(fā)生了變化：社會保障的主體已經(jīng)從國家的代理人——單位或者村級組織，變成了專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)；社會保障的方式也從地方化很強(qiáng)的“土政策”轉(zhuǎn)變成了更加專業(yè)化、科學(xué)化、一般化的公共政策；社會保障的經(jīng)費(fèi)來源也從地方或單位自籌轉(zhuǎn)變成了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此情形下，專業(yè)化、科學(xué)化、普遍化的公共政策成了政府與農(nóng)民對接的主要方式。上述轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)在低保制度上，低保制度是由原來的農(nóng)村特困戶救助制度發(fā)展整合而來，其制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者，體現(xiàn)了國家治理朝著更加一般性方向發(fā)展的趨向。

但是，低保制度一般化的政策設(shè)計(jì)在面對鄉(xiāng)土社會的地方性時(shí)，卻由于國家能力的不足而面臨著執(zhí)行困境，因此才會出現(xiàn)比較嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)困境。而國家為了扭轉(zhuǎn)政策偏離的情況，只能采取措施進(jìn)一步提升國家能力。Z縣引入家計(jì)調(diào)查機(jī)制并不是Z縣自身的制度創(chuàng)新，而是在全省的統(tǒng)一要求下根據(jù)地方實(shí)際情況所采取的動作，其根本動力還是來自省級政府的壓力。[12]周雪光指出政策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性是國家治理中的一對基本矛盾，[13]從模糊治理向精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型也可以理解為從國家治理從靈活性向一統(tǒng)性移動的過程，國家通過“硬化”政策執(zhí)行的過程提高了國家治理的規(guī)范化程度，從而使政策執(zhí)行與政策設(shè)計(jì)相互吻合。

四、結(jié)語與討論

作為一項(xiàng)選擇性的社會政策，貧困人口的瞄準(zhǔn)問題一直是困擾低保政策實(shí)施的核心問題，而鄉(xiāng)土社會的不規(guī)則性進(jìn)一步加劇了低保政策的瞄準(zhǔn)困境。在實(shí)踐中，低保政策主要通過兩種機(jī)制來進(jìn)行瞄準(zhǔn)，一是家計(jì)調(diào)查機(jī)制，二是社區(qū)評議機(jī)制。在大部分中西部地區(qū)，由于國家治理能力尚不完善、鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)尚不規(guī)則，因此主要采用的是社區(qū)評議機(jī)制來進(jìn)行瞄準(zhǔn)。本文通過對鄂東W村低保實(shí)踐狀況的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)評議機(jī)制雖然不乏合理性的因素，卻難以滿足低保制度精準(zhǔn)化的管理要求，在實(shí)踐中面臨著嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)困境，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是管理粗放導(dǎo)致分配不公，二是監(jiān)督薄弱導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏離。在此情況下，地方政府引入了家計(jì)調(diào)查機(jī)制來矯正低保瞄準(zhǔn)偏離的狀況，具體做法是引入“虛擬收入”的計(jì)算方法和大數(shù)據(jù)核查。從實(shí)踐效果來看，家計(jì)調(diào)查機(jī)制雖然增加了行政成本，但是也提升了低保瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化程度。從社區(qū)評議向家計(jì)調(diào)查的轉(zhuǎn)變反映了低保治理方式從低成本的模糊治理向高成本的精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)變，說明國家在行政成本與精準(zhǔn)程度這兩個(gè)相互矛盾的變量之間的權(quán)衡越來越傾向于精準(zhǔn)程度。低保治理轉(zhuǎn)型的深層動力在于國家治理向規(guī)范化方向的轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前大部分中西部地區(qū)的農(nóng)村低保都采用社區(qū)評議機(jī)制進(jìn)行瞄準(zhǔn)，對于社區(qū)評議機(jī)制的瞄準(zhǔn)效果，學(xué)者們存在激烈的爭論。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效果較差，汪三貴和Albert Park指出國家統(tǒng)計(jì)局估計(jì)的貧困人口與民政部門確定的低保人口是兩個(gè)不同群體，使得低保的瞄準(zhǔn)和減貧效果較差；[14]李艷軍通過對寧夏690戶農(nóng)戶的問卷分析，發(fā)現(xiàn)低保的棄真錯(cuò)誤率為86.2%(按貧困人口)、60.7%(按貧困家庭)。[15]也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為低保的瞄準(zhǔn)效果實(shí)際上并不差，之所以多數(shù)學(xué)者得出瞄準(zhǔn)效果差的結(jié)論，原因在于社區(qū)評議的瞄準(zhǔn)機(jī)制下，低保保障的是多種類型的貧困人口，而非僅僅是收入貧困人口，這主要是由于政策設(shè)計(jì)對其他類型的貧困人口保障不足所導(dǎo)致的。[16]本文主要是從低保政策所定義的收入貧困的角度來理解瞄準(zhǔn)偏離，原因在于即使因?yàn)榕涮字贫炔煌晟茖?dǎo)致低保承擔(dān)了制度外的功能，其原因也是因?yàn)榈捅５倪M(jìn)入門檻不嚴(yán)，這里所反映的是國家能力的問題，而制度設(shè)計(jì)的完善并不能帶來國家能力的自然提升。因此，需要將政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行區(qū)分開來進(jìn)行討論，本文所強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行中所出現(xiàn)的偏離問題以及國家對政策執(zhí)行偏離的矯正。

本文以為，低保治理從模糊治理向精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型反映了一般性的趨勢，理由有兩點(diǎn)：一是國家已經(jīng)以法律的形式確定了農(nóng)村低保應(yīng)該在家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上對低保戶按戶進(jìn)行補(bǔ)差補(bǔ)償，民政部和省級政府也一直在強(qiáng)調(diào)低保分配應(yīng)嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行；二是從地域來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江、山東等地區(qū)，已經(jīng)成功建立了農(nóng)村低保的家計(jì)調(diào)查機(jī)制。從筆者在全國的調(diào)研情況來看，浙江、山東等地均已建立家計(jì)調(diào)查的低保瞄準(zhǔn)機(jī)制；而在貴州、寧夏等西部地區(qū)，農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)仍然采用社區(qū)評議機(jī)制，在實(shí)踐中存在諸多問題；本文案例W村所在的湖北省已經(jīng)要求各地建立家計(jì)調(diào)查機(jī)制以矯正各種不規(guī)范的現(xiàn)象。中部地區(qū)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上的中間區(qū)域，其低保治理的轉(zhuǎn)型也反映了一般性的趨勢。因此，社區(qū)評議的模糊治理方式只是一種過渡性的低保治理方式，最終會被家計(jì)調(diào)查機(jī)制所代表的精準(zhǔn)治理方式所取代。

[1]關(guān)信平：《論我國農(nóng)村社會救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2006(6)。

[2] [3]徐月賓、張秀蘭：《我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度若干問題探討》，載《東岳論叢》,2009(2)。

[4]魏程琳：《權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)村低?！?，載《青年研究》,2014(3)。

[5]劉燕舞：《作為鄉(xiāng)村治理手段的低?！?，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2008(1)。

[6] 劉磊：《基層社會政策執(zhí)行偏離的機(jī)制及其解釋——以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為例》，載《湖北社會科學(xué)》,2016(8)。

[7]洪凱：《農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施中的難點(diǎn)問題探討》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》,2008(4)。

[8] 李忠林、崔樹義：《我國農(nóng)村低保的現(xiàn)狀、問題與對策》，載《東岳論叢》,2009(8)。

[9]劉曉梅：《農(nóng)村低保家庭收入核查機(jī)制研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》,2010(9)。

[10]理查德·斯蒂爾曼二世:《公共行政學(xué):概念與案例》(第7版)，竺乾威等譯，北京，中國人民大學(xué)出版社，2004。

[11] 渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》,2009(6)。

[12]中華人民共和國民政部：《湖北省推進(jìn)農(nóng)村低?！鞍礃?biāo)施?！濒叩捅！皩ｍ?xiàng)整治”工作》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/dfxx/201410/20141000716099.shtml。

[13] 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，載《社會學(xué)研究》,2008(6)。

[14]汪三貴、 Albert Park：《中國農(nóng)村貧困人口的估計(jì)與瞄準(zhǔn)問題》，載《貴州社會科學(xué)》,2010(2)。

[15]李艷軍：《農(nóng)村最低生活保障目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制研究——來自寧夏690戶家庭的調(diào)查數(shù)據(jù)》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》,2011(1)。

[16] 劉鳳芹、徐月賓：《誰在享有公共救助資源?——中國農(nóng)村低保制度的瞄準(zhǔn)效果研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》,2016(1)。

(責(zé)任編輯：H)

ThePrecisionofSubsistenceAllowancesTargetingandtheTransitionofRuralSubsistenceAllowancesManagement—Based on the Field Investigation of W Village in East Hubei Province

AN Yongjun

The targeting of subsistence allowances is the key factor in determining the anti-poverty effect of the system,and the community review and the household survey are two main targeting mechanisms.In this paper,through the field investigation of W village,it is found that the community review mechanism is faced with serious aiming difficulties in practice.First,extensive management led to the distribution of injustice;Second,weak supervision led to deviation.In this case,the local government set up household survey mechanism,the specific approach is to introduce the "virtual income" calculation method and large data verification,greatly enhance the degree of precision.The shift from community review to household survey reflects the transition from low-cost fuzzy governance to high-cost precision governance,and its deep power lies in the transformation of national governance to the direction of standardization.

subsistence allowances，targeting mechanism，community review，household survey，transition

*本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究項(xiàng)目“完善基層社會治理”(14JZD030)成果。