構(gòu)建與現(xiàn)代稅收管理相適配的稅務(wù)管理組織體系的思考

◆李 紅

構(gòu)建與現(xiàn)代稅收管理相適配的稅務(wù)管理組織體系的思考

◆李 紅

新型稅務(wù)管理組織體系的構(gòu)建是稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要命題。文章從分析建立與現(xiàn)代稅收管理適配的稅務(wù)管理組織體系的必要性入手，歸納了我國(guó)現(xiàn)行稅務(wù)管理組織體系存在的主要問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出了搭建稅務(wù)管理組織體系的總體構(gòu)想和原則，從明晰職能分工、重塑管理流程、健全監(jiān)督制約、改造組織架構(gòu)等四個(gè)方面提出了構(gòu)建與現(xiàn)代稅收管理相適配的稅務(wù)管理組織體系的具體設(shè)想。

現(xiàn)代稅收管理；管理職能；管理流程；監(jiān)督制約；組織機(jī)構(gòu)

一、對(duì)現(xiàn)代稅收管理和稅務(wù)管理組織體系的基本認(rèn)識(shí)

黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，就是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。所謂國(guó)家現(xiàn)代化，是一個(gè)不斷增加新的現(xiàn)代化要素，用現(xiàn)代化要素改造傳統(tǒng)要素和傳統(tǒng)要素不斷現(xiàn)代化的過(guò)程。即在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)中最大限度擴(kuò)大生產(chǎn)、創(chuàng)造財(cái)富，最大限度利用現(xiàn)代知識(shí)、科技、教育、文化和信息要素。它意味著整個(gè)社會(huì)的變革，各種傳統(tǒng)關(guān)系、傳統(tǒng)思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式等變得更加“現(xiàn)代”的一種變化。①胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。稅收是國(guó)家治理體系的重要組成部分。大力推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化，不斷提高稅收管理水平，是擺在稅務(wù)部門(mén)面前的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。②王 軍：《以科技創(chuàng)新推進(jìn)稅收管理現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年12月2日。

國(guó)際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)提出較為完整的現(xiàn)代稅收管理的基本特征：公開(kāi)透明的稅收法律制度得到準(zhǔn)確實(shí)施；稅收管理流程持續(xù)改進(jìn)；組織機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)合理；致力于促進(jìn)自愿遵從；滿足納稅人日益多元化的需求；信息技術(shù)得到有效運(yùn)用。由此，稅收管理現(xiàn)代化可以概括為稅收管理理念、管理目標(biāo)、管理方法、管理技術(shù)、組織管理等的現(xiàn)代化。黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念。國(guó)家稅務(wù)總局按照國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展思路，重新調(diào)整完善稅收現(xiàn)代化六大體系，其中在組織管理方面提出：在建立高效清廉的組織體系上，與稅制改革、征管變革、服務(wù)優(yōu)化要求相適應(yīng)，完善組織體系，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平化、職能配置科學(xué)化、運(yùn)行管理高效化。③王 軍：《踐行五大發(fā)展理念 健全現(xiàn)代稅收制度》，《求是》，2016年第6期?？梢钥闯觯M織體系作為實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的組織保障，必須與稅制征管改革的推進(jìn)以及納稅服務(wù)優(yōu)化的進(jìn)程相適配。

在國(guó)家確立新的發(fā)展理念以及治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)背景下，遵循現(xiàn)代稅收管理的發(fā)展規(guī)律，從稅務(wù)管理①稅務(wù)管理一般可以理解為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)稅收職能的一種管理活動(dòng)，廣義的稅務(wù)管理還包括對(duì)稅務(wù)干部隊(duì)伍的管理，為強(qiáng)化分析針對(duì)性，本研究提出的稅務(wù)管理組織體系側(cè)重于狹義稅務(wù)管理角度。視角討論我國(guó)稅務(wù)組織體系存在的主要問(wèn)題并加以研究解決，有助于鞏固和提升稅收管理取得的成果，推進(jìn)我國(guó)稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、構(gòu)建與稅收管理現(xiàn)代化相適配的稅務(wù)管理組織體系的必要性

（一）社會(huì)發(fā)展的客觀需要。稅收管理現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)稅收發(fā)展進(jìn)程中經(jīng)歷了多次稅收管理改革：20世紀(jì)90年代，我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入鞏固調(diào)整期，在稅收領(lǐng)域全面深入開(kāi)展稅收征管改革，向現(xiàn)代稅收管理體制邁出了重要一步。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，稅收征管改革的探索不斷，如2008年以后，國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)際通行做法和服務(wù)納稅人需要，先后成立了專門(mén)的大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)和納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)；2012年的全國(guó)征管會(huì)議提出了構(gòu)建以明晰征納雙方權(quán)利和義務(wù)為前提，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化稅收征管體系的總體規(guī)劃；2013年以后圍繞十八屆三中全會(huì)確立的推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的深化改革的總目標(biāo)，國(guó)家稅務(wù)總局提出于2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化；2015年年底，全國(guó)范圍內(nèi)的深化國(guó)地稅征管體制改革正式啟動(dòng)，以服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合等為目標(biāo)，國(guó)地稅各層次、全方位、多維度開(kāi)展合作。不難發(fā)現(xiàn)，這些改革都與我國(guó)社會(huì)發(fā)展演進(jìn)密切相關(guān)，改革內(nèi)容大都涉及職能調(diào)整、流程再造、征管機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面。在推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，稅務(wù)管理組織體系作為推進(jìn)稅收管理現(xiàn)代化的組織保障，變革是必然要求。

（二）稅制改革的重要組成。目前正在推進(jìn)的稅制改革大致歸納為實(shí)體改革和程序改革兩部分，實(shí)體改革包括個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種的改革，逐漸延伸并涉及以自然人為主體的納稅體系的構(gòu)建。程序改革主要是指與實(shí)體改革相適配的稅收征管體制改革，包括目前正在深入推進(jìn)的國(guó)地稅征管體制改革。實(shí)體的改革將帶來(lái)納稅主體屬性、稅制結(jié)構(gòu)的重大變化，對(duì)現(xiàn)行的較為封閉的以屬地管理模式為主體，以滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)管理需要進(jìn)行職能和機(jī)構(gòu)設(shè)定的稅收管理體制和組織設(shè)計(jì)模式提出較大挑戰(zhàn)，倒逼稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)組織管理方面做出相應(yīng)變革和完善。稅收征管體制改革作為十八屆三中全會(huì)確定的稅收改革的主要內(nèi)容，既要積極回應(yīng)實(shí)體改革的挑戰(zhàn)與需求，更要結(jié)合我國(guó)稅收改革總體規(guī)劃，參考其他國(guó)家稅制建設(shè)成功做法，做出相應(yīng)的變革和完善。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。后工業(yè)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)高速發(fā)展，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的深刻變革，行政管理體制必須及時(shí)調(diào)適，做出相應(yīng)的調(diào)整和完善，才能促進(jìn)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。十八屆三中全會(huì)明確指出：轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出：完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。不難看出，十八屆四中全會(huì)精神蘊(yùn)藏著宏大的政府管理體制改革的設(shè)計(jì)。當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入增長(zhǎng)放緩、著重結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新常態(tài)，社會(huì)各界對(duì)行政機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變提出了新要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)和納稅人對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的訴求，對(duì)權(quán)力配置、流程設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)等做出科學(xué)合理規(guī)劃。

三、我國(guó)當(dāng)前稅務(wù)管理組織體系存在的主要不足

根據(jù)稅務(wù)管理組織體系的基本構(gòu)成以及現(xiàn)代稅收管理的基本特征，以建構(gòu)兩者之間相互適配、互為推進(jìn)的稅務(wù)管理組織體系為目標(biāo)，分析我國(guó)當(dāng)前稅務(wù)管理組織體系現(xiàn)狀，主要存在以下問(wèn)題：

（一）稅收管理發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)性不足。雖然稅收現(xiàn)代化的發(fā)展方向已經(jīng)明確，但是對(duì)稅收管理現(xiàn)代化的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式，缺少較為明確的規(guī)劃和設(shè)定，導(dǎo)致在推進(jìn)稅收管理現(xiàn)代化進(jìn)程中，對(duì)作為稅制改革支撐的稅務(wù)系統(tǒng)組織設(shè)計(jì)研究不足、重視程度不夠。

（二）稅收管理職能缺乏科學(xué)定位。我國(guó)稅收管理理論基礎(chǔ)研究相對(duì)薄弱，目前實(shí)施的基于傳統(tǒng)稅收管理理念制定的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》（以下簡(jiǎn)稱《稅收征收管理法》），偏重于滿足稅務(wù)機(jī)關(guān)管理需求，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)功能的定位與稅收管理現(xiàn)代化的發(fā)展要求不相適配。在實(shí)踐方面，稅收征管體制改革需要行政管理體制改革以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)其他變革協(xié)調(diào)推進(jìn)，如何在國(guó)家治理格局下，對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)、納稅人及社會(huì)第三方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行清晰界定，亟待規(guī)范和完善。

（三）稅收管理流程亟待優(yōu)化。稅收管理現(xiàn)代化將納稅人視為“客戶”，以實(shí)現(xiàn)稅法遵從為目標(biāo)，要求構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的稅收管理流程。我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)有全國(guó)統(tǒng)一的征管業(yè)務(wù)規(guī)范，但目前的稅收征管規(guī)范的設(shè)定側(cè)重于滿足稅收征收管理需要。2015年底以來(lái)，各地以落實(shí)深化國(guó)、地稅征管體制改革方案為契機(jī)，不斷拓展國(guó)地稅合作廣度深度，稅收管理流程必須適應(yīng)這種變化做出調(diào)整優(yōu)化。此外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，在持續(xù)影響和改變納稅人行為習(xí)慣的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的“單兵作戰(zhàn)”式的稅收管理流程也提出了改進(jìn)和完善要求。

（四）稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理。我國(guó)稅務(wù)管理層級(jí)較多，有總局、省局、市局、縣（市）局、分局等五個(gè)層級(jí)。同時(shí)，直接從事稅收管理的機(jī)構(gòu)層級(jí)低。主要由基層分局（所）面向納稅人實(shí)施稅收管理。此外，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，大體上屬于職能模式，即按照稅收管理的功能設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，各層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)管理職能部門(mén)大體按稅種設(shè)置，并且“上下對(duì)口”，呈現(xiàn)出條塊分割明顯的特征。雖然各地稅務(wù)機(jī)關(guān)以國(guó)地稅征管體制改革為契機(jī)全面開(kāi)展稅收專業(yè)化改革，但受制于行政管理體制改革沒(méi)有整體推進(jìn)等原因，不能形成整體合力，稅收征管效能有待進(jìn)一步提升。

四、搭建與現(xiàn)代稅收管理相適配的稅務(wù)管理組織體系的構(gòu)想

（一）總體設(shè)想。遵循現(xiàn)代稅收管理的發(fā)展規(guī)律，以滿足納稅人需求為出發(fā)點(diǎn)，以提升稅務(wù)管理整體效能和提升納稅人稅法遵從為目標(biāo)，重塑稅務(wù)機(jī)關(guān)管理職能，優(yōu)化管理流程，合理設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，建構(gòu)協(xié)調(diào)適配、監(jiān)督制約、科學(xué)高效的稅務(wù)管理組織體系。

（二）基本原則。1.法定。稅務(wù)管理組織體系的建構(gòu)包含機(jī)構(gòu)、職能、流程的調(diào)整優(yōu)化，必須以稅收法定原則為前提，遵循法律法規(guī)合理設(shè)定稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)功能、規(guī)范設(shè)置業(yè)務(wù)流程、推動(dòng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的科學(xué)重構(gòu)，并以改革為契機(jī)推動(dòng)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。2.協(xié)調(diào)。稅務(wù)管理組織體系變革內(nèi)容涉及財(cái)稅體制和行政管理體制改革等方面，應(yīng)圍繞總體設(shè)想，結(jié)合國(guó)地稅征管體制改革、財(cái)稅體制改革和行政體制改革等總體規(guī)劃和進(jìn)程，統(tǒng)籌推進(jìn)。3.便利。稅務(wù)管理組織體系搭建應(yīng)將便利納稅人辦理涉稅事項(xiàng)作為基本目標(biāo)，按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的工作指向和要求，優(yōu)化流程設(shè)置，提高稅收管理效能。4.監(jiān)督?，F(xiàn)代稅收管理的基本特征之一就是體現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約。應(yīng)著力構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督制約體系，既實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力及時(shí)、充分監(jiān)督，又充分體現(xiàn)對(duì)納稅人權(quán)利的保障。

（三）主要內(nèi)容。1.以稅收征管體制改革為切入點(diǎn)，建立完善、明晰、規(guī)范的職能分工管理系統(tǒng)。圍繞現(xiàn)代稅收管理，充分開(kāi)發(fā)運(yùn)用大數(shù)據(jù)，圍繞推進(jìn)納稅人自愿遵從和滿足納稅人多元化需求的理念和目標(biāo)，明晰管理職能?？茖W(xué)合理的職能設(shè)置分配，是管理流程再造、組織機(jī)構(gòu)變革的基礎(chǔ)和保障。這里的職能主要指稅務(wù)機(jī)關(guān)代表國(guó)家在開(kāi)展稅收管理活動(dòng)中應(yīng)被賦予的功能和職責(zé)，在宏觀層面，應(yīng)按照協(xié)調(diào)便利等原則，合理界定稅務(wù)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門(mén)及其他行政管理主體的職能劃分，切實(shí)體現(xiàn)十八屆三中、四中全會(huì)的簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化政府職能等精神和要求。同時(shí)，以《稅收征收管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的修訂為契機(jī)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)、納稅人和其他相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到職能優(yōu)化、協(xié)作共贏等目標(biāo)。多層級(jí)管理既是我國(guó)行政管理體制的基本特征，也是下一步改革和完善的方向。稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)找到與行政管理體制改革的契合點(diǎn)，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府服務(wù)職能擴(kuò)大化的特征和規(guī)律，逐漸拓展和深化國(guó)地稅合作成果，以分類分級(jí)差異化稅收管理為主要特征，設(shè)置科學(xué)合理的層級(jí)和準(zhǔn)確的職能定位，明確不同層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理重點(diǎn)，形成上下既相互銜接又各自獨(dú)立的管理單位，共同提高稅務(wù)管理整體效能；稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)的職責(zé)設(shè)定，應(yīng)結(jié)合不同層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)職能定位，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)職能進(jìn)行分配整合，特別是對(duì)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源管理、納稅服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理等部門(mén)的管理職能進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，為流程優(yōu)化和組織機(jī)構(gòu)改進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

2.以稅收專業(yè)化改革和相關(guān)改革為契機(jī)，推進(jìn)協(xié)同高效的管理流程建設(shè)?？茖W(xué)合理的流程設(shè)計(jì)對(duì)稅務(wù)人員職責(zé)的正確履行，稅收職能的充分發(fā)揮以及組織目標(biāo)的達(dá)成起著至關(guān)重要的作用，稅務(wù)系統(tǒng)管理流程按照管理對(duì)象可以劃分為以納稅人為主要對(duì)象和以稅務(wù)人員為主要對(duì)象的兩大流程，具體而言：

對(duì)以納稅人為主要對(duì)象的管理流程建設(shè)，應(yīng)借力金稅三期全面推開(kāi)和稅收專業(yè)化改革不斷推進(jìn)，著力搭建以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的管理流程。大數(shù)據(jù)時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，催生企業(yè)的組織形式、經(jīng)營(yíng)方式日趨多元化，應(yīng)在明晰管理職能的前提下，分析現(xiàn)行稅收征管業(yè)務(wù)規(guī)范與現(xiàn)代稅收管理格局下風(fēng)險(xiǎn)管理要義不相適配的規(guī)定和原因，進(jìn)一步完善優(yōu)化征管業(yè)務(wù)規(guī)范，確立后續(xù)管理關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，確定重要崗位和崗位職責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，通過(guò)流程設(shè)置確立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在稅務(wù)系統(tǒng)的核心地位，使前后臺(tái)管理流程統(tǒng)一服從服務(wù)于組織目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人的稅收遵從度進(jìn)行科學(xué)定位以準(zhǔn)確適用相應(yīng)的管理措施，并與納稅人社會(huì)信用評(píng)價(jià)等相結(jié)合，凸顯稅收治理在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)地位。

對(duì)以稅務(wù)人員為主要對(duì)象的管理流程建設(shè)，應(yīng)與國(guó)家“放管服”等行政管理職能優(yōu)化的設(shè)定相銜接，著力搭建系統(tǒng)集成的管理流程。結(jié)合現(xiàn)行稅收管理體制，可以劃分為“上下”（稅務(wù)系統(tǒng)各層級(jí)之間）和“左右”（稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門(mén)之間，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他相關(guān)職能部門(mén)）兩個(gè)層面的管理流程。具體來(lái)說(shuō)，“上下”管理流程的搭建，應(yīng)遵循監(jiān)督原則，既體現(xiàn)上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理引導(dǎo)和監(jiān)督制約，又有利于下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的反饋銜接。圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理的總體要求，強(qiáng)化稅收分析職能，推動(dòng)建立省局以上以稅收分析發(fā)起和市局以下以稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)為主的管理格局；“左右”管理流程的搭建，應(yīng)遵循便利和協(xié)調(diào)原則，通過(guò)流程的構(gòu)建，打破各部門(mén)各自為政的格局。同時(shí)，以國(guó)務(wù)院持續(xù)深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革為契機(jī)，以綜合治稅為抓手，優(yōu)化和拓展相關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)銜接等方面的管理流程。在此進(jìn)程中，以稅務(wù)人員為主要對(duì)象的流程應(yīng)服從服務(wù)于以納稅人為主要對(duì)象的流程搭建需要，同時(shí)將“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的管理理念與管理流程的重塑有機(jī)融合，充分體現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能定位轉(zhuǎn)換的要求，努力建構(gòu)內(nèi)外貫通、動(dòng)態(tài)開(kāi)放的管理流程。

3.以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變革對(duì)稅務(wù)管理總體要求為依托，建立健全稅務(wù)管理監(jiān)督制約體系。大數(shù)據(jù)時(shí)代，納稅人組織形式和經(jīng)營(yíng)方式多元化以及商事制度改革后納稅人數(shù)量快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，對(duì)稅務(wù)管理提出了全新的挑戰(zhàn)。十八屆六中全會(huì)也對(duì)新形勢(shì)下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督提出了明確具體的要求。稅務(wù)監(jiān)督作為稅收固有的監(jiān)督職能，其基本的特征就是與稅收征收管理緊密相連。①敖 ?。骸对囌摱悇?wù)監(jiān)督》，《遼寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第1期。因此，加快建構(gòu)科學(xué)合理的監(jiān)督制約系統(tǒng)，方能有效應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)稅收管理提出的要求和挑戰(zhàn)，具體來(lái)說(shuō)，一是健全稅務(wù)管理權(quán)力的監(jiān)督管理。以稅收法治機(jī)構(gòu)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，賦予稅收法治機(jī)構(gòu)稅收?qǐng)?zhí)法管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)，稅收爭(zhēng)議預(yù)防處理、法治意識(shí)和能力培育保障等綜合職能。與此同時(shí)，科學(xué)定位監(jiān)察、巡視等部門(mén)職能，減少職責(zé)交叉，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作，建立科學(xué)合理的稅務(wù)管理權(quán)力運(yùn)作監(jiān)督體系，推進(jìn)科學(xué)、民主、依法決策。二是整合政策執(zhí)行管理。大數(shù)據(jù)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)全球化必然帶來(lái)稅收政策復(fù)雜化，加大了稅務(wù)管理和監(jiān)督的難度，應(yīng)逐漸改變目前按稅種管理稅收政策的格局，以風(fēng)險(xiǎn)管理需求為核心，以提升管理效能、優(yōu)化納稅服務(wù)為目標(biāo)，在一定程度、范圍內(nèi)整合稅收政策管理職能，逐漸建成高效順暢的政策執(zhí)行和反饋機(jī)制，為征管變革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是優(yōu)化流程監(jiān)督。以風(fēng)險(xiǎn)管理流程優(yōu)化為支撐，根據(jù)不同層級(jí)管理、執(zhí)法部門(mén)和崗位的權(quán)力、職責(zé)清單，確立權(quán)力監(jiān)督的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和相應(yīng)的監(jiān)督方式，并依托金稅三期全國(guó)推廣的有利條件，將風(fēng)險(xiǎn)管理的節(jié)點(diǎn)、條件和應(yīng)對(duì)方式嵌入金稅三期和相關(guān)管理軟件中，不斷強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系。

4.以行政體制改革為助推器，推進(jìn)稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)變革取得新突破。稅務(wù)組織管理體系的變革成果主要體現(xiàn)在稅務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。彼得·德魯克曾指出：組織的目的是解放和動(dòng)員人的能力，而不是取得和諧、對(duì)稱的一致。稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)職能轉(zhuǎn)變的新要求，以行政體制改革逐步推進(jìn)為契機(jī)，結(jié)合不同層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)職能定位，突破“職責(zé)同構(gòu)”的約束，逐漸建立完善與納稅人模式結(jié)合的稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)模式。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可采取做實(shí)縣局、虛化市局、做優(yōu)省局、做強(qiáng)總局的總體思路開(kāi)展。

一是做實(shí)縣局。稅務(wù)系統(tǒng)職能轉(zhuǎn)變以及管理流程優(yōu)化通過(guò)納稅人需求的傳導(dǎo)機(jī)制，都最先體現(xiàn)在縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)。因此，這是組織機(jī)構(gòu)變革的基礎(chǔ)，也是組織機(jī)構(gòu)變革中最重要的一環(huán)。應(yīng)按照滿足風(fēng)險(xiǎn)管理和強(qiáng)化縣局對(duì)稅務(wù)管理局指導(dǎo)的原則，壓縮縣（市、區(qū)）稅務(wù)機(jī)關(guān)非管理部門(mén)、整合相關(guān)管理職能部門(mén)，在數(shù)據(jù)大集中的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)納稅人滿意和提升納稅遵從為基本出發(fā)點(diǎn)，按照分類分級(jí)管理的原則，推進(jìn)稅務(wù)管理（分）局進(jìn)一步減并，發(fā)揮管理的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，將行政管理資源在縣（市）區(qū)局和分局（所）之間合理配置，漸次實(shí)行扁平化管理，提高管理效能。

二是虛化市局。基于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代數(shù)據(jù)整合、信息共享的特征，市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)逐漸弱化其職能的趨勢(shì)。以強(qiáng)化分析、規(guī)范管理為目標(biāo)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，并以此整合各稅種管理部門(mén)。以應(yīng)對(duì)納稅人救濟(jì)和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為目標(biāo)，保留政策法規(guī)部門(mén)和納稅服務(wù)部門(mén)。凸顯監(jiān)督制約綜合功能，將涉及巡視、審計(jì)、監(jiān)察等職能進(jìn)行整合，設(shè)置獨(dú)立的綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有效實(shí)施綜合監(jiān)督；推進(jìn)大企業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)體化。

三是優(yōu)化省局。省一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)作為總局與縣市局溝通的中心環(huán)節(jié)，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化，以規(guī)范優(yōu)化納稅人服務(wù)功能為導(dǎo)向，不斷加強(qiáng)納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)信息中心機(jī)構(gòu)一體化建設(shè)；按照提升稅收遵從和納稅人滿意度兩個(gè)基本目標(biāo)設(shè)置專門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的“中樞”功能；優(yōu)化大企業(yè)和國(guó)際稅收管理部門(mén)的設(shè)置，推動(dòng)開(kāi)展稅種管理部門(mén)的減并整合；加強(qiáng)稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)集約化建設(shè)，按區(qū)域、類別等整合市級(jí)稽查機(jī)構(gòu)。同時(shí)，以國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整為契機(jī)，推動(dòng)稅收區(qū)域合作不斷升級(jí)，深入開(kāi)展與京津冀一體化等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設(shè)立相匹配的區(qū)域稅收合作，并以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為支撐，探索按大區(qū)（經(jīng)濟(jì)帶）虛擬設(shè)置稅務(wù)機(jī)關(guān)，使“服務(wù)深度融合，執(zhí)法適度整合，信息高度聚合”在區(qū)域合作中充分發(fā)揮作用。

四是做強(qiáng)總局?？偩謱用娼M織設(shè)計(jì)應(yīng)充分體現(xiàn)行政管理體制改革、財(cái)稅體制改革和其他相關(guān)改革的綜合要求，加強(qiáng)政策法規(guī)、收入規(guī)劃、納稅服務(wù)等與財(cái)政及其他政府職能部門(mén)、社會(huì)組織團(tuán)體銜接的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的開(kāi)放性建設(shè)，在持續(xù)推進(jìn)國(guó)地稅廣泛深入合作的基礎(chǔ)上，最大程度降低征納成本、充分發(fā)揮社會(huì)管理整體效能。

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（責(zé)任編輯：?jiǎn)⒚鳎?/p>

F812.423

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2095-1280(2017)02-0001-05

李 紅，女，河南省南陽(yáng)高新區(qū)國(guó)家稅務(wù)局干部,首批全國(guó)稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員。