大市場監(jiān)管體制改革：反思與超越
——構建回應性監(jiān)管新格局

徐 鳴

（1.中共安徽省委黨校，安徽 合肥 230022；2.中國人民大學，北京 100872）

一、引言

政府對市場的監(jiān)管（regulation）①漢語對regulation有幾種不同的譯法。政府部門和公共管理學家多譯為“監(jiān)管”，意在強調政府的監(jiān)督作用而不是直接的行政命令；自由經(jīng)濟學派偏愛譯成“管制”，強調政府對于市場經(jīng)濟運行的直接影響；法學研究習慣稱為“規(guī)制”，更加強調必須以法律法規(guī)作為regulation正當性和合法性的來源。各學科翻譯所指向的客觀實體基本一致，文章不就譯法問題進行進一步的深究，統(tǒng)一使用“監(jiān)管”一詞。可追溯到十六世紀的歐洲，直到十九世紀末這一漫長的時間段里，人們對監(jiān)管的認識主要受古典自由主義經(jīng)濟思想的影響，認為市場自身會解決一切問題，主張政府做消極的“守夜人式政府”。其代表人物亞當.斯密深信市場可以把“經(jīng)濟人”的自利行為化為共同的社會福利，市場自身會解決一切問題。[1]隨著第二次工業(yè)革命帶來的生產(chǎn)力大提升，經(jīng)濟快速發(fā)展暴露了市場固有的缺陷，為了公共利益需要，應由政府出面解決市場失靈帶來的系列問題，監(jiān)管因此成為現(xiàn)代政府的重要職能之一。

改革開放后，我國政府對其自身的市場監(jiān)管職能十分重視。市場監(jiān)管職能作為政府的四大職能之一在黨的十六大報告中首次提出。2013年黨的十八屆三中全會又把“要加強地方政府的市場監(jiān)管職責”在全會通過的《決定》中做了強調。當前，我國正行進在不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，政府也逐漸轉變角色，從“掌舵”變?yōu)椤皠潣薄Ｎ覈褲u顯出監(jiān)管型國家的特色，對監(jiān)管的理論研究和實踐改革正成為當下中國學界和政界共同關注的熱門主題?！稕Q定》提出“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”；國發(fā)［2014］20號《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出“加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構”。這些都為我國的市場監(jiān)管體制改革確定了基本原則，“大市場監(jiān)管”成為國家層面倡導的改革方向。

長期以來，世界各國的理論界和實務界普遍持有“政府監(jiān)管”[2]的思維定式，原因是“監(jiān)管”需要政府的強制力來保證實施，而國家擁有頒布具有強制力法律的絕對權力，因此理所當然的把政府視為監(jiān)管的唯一主體。這一傳統(tǒng)思維和價值導向顯然不能適應新形勢下國家治理體系現(xiàn)代化建設所要求的主體多元性和手段上的協(xié)商性、互動性。當前透徹分析仍然以政府為監(jiān)管主體的大市場監(jiān)管體制改革的現(xiàn)狀和突出問題，并期待通過引入新監(jiān)管理論來打破傳統(tǒng)范式的束縛，以確保通過深化改革提升我國政府市場監(jiān)管的能力，促進監(jiān)管治理變革意義十分重大。

二、大市場監(jiān)管體制改革現(xiàn)狀描述及反思

此輪主要肇始于2013年的大市場監(jiān)管體制改革作為一項系統(tǒng)工程，改革動因來自于原生動力和政策推動力兩個方面。原有監(jiān)管體制存在的機構重疊、職能分散帶來“碎片化”和監(jiān)督機構各自為政、缺乏協(xié)調配合削弱了市場監(jiān)督的整體效能是監(jiān)管體制改革的原生動力。政策的推動力則來源于機構編制的現(xiàn)實壓力。中發(fā)［2013］9號《中共中央國務院關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》給出了此輪地方政府機構改革中關于縣級政府機構數(shù)量的具體要求，需控制在18至22個，同時《意見》強調“市場監(jiān)管原則上一件事情由一個部門負責”。為完成這個硬性的任務，把職能相近的市場監(jiān)管部門進行整合成為地方政府的政策首選。在內外因素的共同作用及中央精神的指引下，多地結合實際情況推進“多合一”的市場監(jiān)管體制改革，在政府的組成部門中組建市場監(jiān)管局，用意是期待一個“超級”監(jiān)管部門破解“碎片化”和地方保護，加強社會性領域監(jiān)管。

（一）改革的現(xiàn)狀描述

目前各地的改革有代表性的是以下三種：第一種做法是基層“三合一”，安徽、浙江采取了這種的改革方式。如安徽的改革啟動于2013年12月底，至2014年1月底，全省105個區(qū)、縣（市）的工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)管局全面三局合一，歸并了各局原有的全部職責，成立市場監(jiān)督管理局，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用原有的工商所成立市場監(jiān)管所。從2015年起安徽在部分地級市實行工商、質監(jiān)的機構合并，省級層面三個局設置保持不變。第二種是省級層面“三合一”，目前天津市是全國唯一實行統(tǒng)一垂直管理的大部門市場監(jiān)管體制的省級單位。天津市市場和質量監(jiān)督管理委員會于2014年7月30日正式掛牌成立，該委員會將工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)管局三個正廳級別的局進行了整合。同時，在所屬的區(qū)、縣設立市場和質量監(jiān)督管理分局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設市場監(jiān)管所。市和區(qū)、縣為垂直管理的關系，區(qū)、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為派出管理關系。第三種是以深圳為代表的統(tǒng)分結合模式。深圳的改革分為兩個階段：第一階段始于2009年，深圳市依托2008年我國政府機構改革開始試水的“大部制”的做法進行了大膽革新，將市本級工商局、質監(jiān)局、知識產(chǎn)權局合并成立了市場監(jiān)督管理局。2014年5月開啟了第二階段改革，設立了新機構——市場和質量監(jiān)督管理委員會。新機構下分設三個局，分別是：市場監(jiān)督管理局，負責市場秩序的維護；食品藥品監(jiān)督管理局，主要職責是針對食品藥品的監(jiān)管工作；直屬市場稽查局，承擔監(jiān)督執(zhí)法工作。委員會之下在各區(qū)成立分局，分局又在街道設立監(jiān)管所，為分局的派出機構。同時，“委”對全市的市場監(jiān)管隊伍了采用垂直管理的方法。有學者將三種改革做法分別稱為：“基層統(tǒng)一、上面分立的‘倒金字塔型’；全行政區(qū)域內的垂直管理的‘圓柱型’；上下統(tǒng)一、中間分開的‘紡錘型’”[3]。

三種改革實踐各有特色，對一些現(xiàn)實的監(jiān)管困境給出了正面的回應和解決。安徽的做法統(tǒng)籌整合了縣、區(qū)級各類市場監(jiān)管行政資源，基本形成全領域、全覆蓋的基層市場監(jiān)管體系。天津的改革最大的特色體現(xiàn)在從市級至區(qū)、縣再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對市場監(jiān)管領域實現(xiàn)垂直統(tǒng)一管理的方面。深圳的兩階段改革本身就有著自我完善和再革新的特色。尤其是第二次的再改革，充分考慮對食品藥品的監(jiān)管完全不同于與對普通商品的監(jiān)管，于是采取了分類監(jiān)管的方式，以實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管食品藥品。與此同時，對政策制定和監(jiān)管執(zhí)法隊伍進行了統(tǒng)一管理。新成立的市場和質量監(jiān)督管理委員會通過將機構、職能、資源深度融合，持續(xù)推動政府職能和監(jiān)管方式的轉變。總體而言，改革有利于消除權責過界，形成監(jiān)管合力；做到機構精簡與職能轉變并舉；優(yōu)化監(jiān)管流程，降低市場主體的運行成本。

與改革成效共生的還有改革面臨的新困境，三種改革實踐面臨的困境既有個性問題也有共性問題。安徽改革面臨的困境主要體現(xiàn)在兩個方面：一是屬地管理帶來地方保護主義，出于維護本地形象和利益的原因，地方政府將一些案件不向上報告，傾向于用“壓”和“瞞”的處理方法；二是由于上級政府并沒有同步“三合一”改革，導致區(qū)、縣部門與上級部門工作對接不順暢。天津模式的挑戰(zhàn)主要集中于“上下一統(tǒng)的機構‘物理疊加’并不意味著職能‘化學融合’，內部行政流程亟須再造”[4]。深圳模式主要在隊伍建設和基層監(jiān)管方式的創(chuàng)新變革方面面臨一定的難度。共性的困境體現(xiàn)在：其一，新成立的機構在執(zhí)法過程中遭遇法律保障缺失的困境，包括“執(zhí)法依據(jù)混亂、主體身份模糊不清、復議監(jiān)督機制紊亂等”[5]。其二，如何真正做到綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相統(tǒng)一、在減少職責交叉重疊的同時能不弱化對食品藥品等專業(yè)性較強領域監(jiān)管的問題。其三，改革后新機構的監(jiān)管執(zhí)法人員面臨著專業(yè)性較強業(yè)務工作的調整和增加的狀況，而他們原有的知識結構和能力水平與新崗位的要求存在一定程度的不匹配現(xiàn)象，這種情況在基層監(jiān)管人員的身上體現(xiàn)更為明顯。

（二）對改革的反思

此輪“大市場監(jiān)管體制”改革中的“大”更多可理解為地方政府按照中央的部署要求進行的“積極穩(wěn)妥實施大部門制”的具體體現(xiàn)，通過整合機構職能、下沉監(jiān)管資源、強化監(jiān)管，旨在構建統(tǒng)一權威的監(jiān)管體系?，F(xiàn)階段學術界對改革合理性的理論分析主要集中于在以下兩個方面：一是基于整體性政府（整體性治理）理論的分析。金國坤指出“‘整體型政府’給我們的啟示是：市場監(jiān)管體制改革不僅是組建超級‘大監(jiān)管’部門，更主要的是整合資源，通過‘一站式’辦公，信息共享，也可以使參與監(jiān)管的各部門協(xié)調一致地開展工作，形成統(tǒng)一高效的監(jiān)管體系”[6]。徐鳴指出“理想的市場監(jiān)管體系應具有整體性，整體性治理作為一種回應政府治理‘碎片化’而誕生的理論思潮，給市場監(jiān)管體制改革提供了一條大有裨益的思路”[7]。二是基于組織理論的分析。從組織理論而言，監(jiān)管體制改革實際就是一次監(jiān)管組織變革的過程，可通過對監(jiān)管組織的結構、職責、流程、文化四個方面的調整來深化改革。如胡穎廉使用“協(xié)調力－專業(yè)化”的框架分析統(tǒng)一市場監(jiān)管與食品安全保障的關系，將此次改革的機構設置歸納為綜合型和兼顧型，并指出理想的監(jiān)管體制不是一成不變的，而應當針對本區(qū)域食品安全特征“權衡協(xié)調力和專業(yè)化，使機構設置嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展并與風險類型相兼容”[8]。汪基強指出“職責調整和機構整合構建了統(tǒng)一市場監(jiān)管模式的組織發(fā)展框架”[9]。

無論是改革實踐還是現(xiàn)有的理論分析都把政府視為此次大市場體制改革的當然主體，秉持狹義的“政府監(jiān)管”范式，這種范式把公、私機構明顯區(qū)分開來，認為政府就是當然的監(jiān)管者，對怎樣使其他非政府機構（如行業(yè)協(xié)會、被監(jiān)管企業(yè)自身）發(fā)揮監(jiān)管作用沒有給予足夠重視。國發(fā)［2017］6號《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出要“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，我們可以把這種多主體共同參與的監(jiān)管體系稱之為“大監(jiān)管體系”，然而此輪大市場監(jiān)管體制改革的“大”與《規(guī)劃》提出目標中的新格局期待構建的“大”內涵相去甚遠。現(xiàn)行由政府主導的命令控制型監(jiān)管模式已不能適應新形勢下的監(jiān)管需求，研究視角的局限（局限于規(guī)制經(jīng)濟學、行政法學和政治學），監(jiān)管主體、手段及策略的單一使得繼續(xù)深化改革成為一項極其艱巨的任務。尤其我國當前食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等社會性監(jiān)管領域事故頻發(fā)，政府面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，民眾對于監(jiān)管質效的訴求很難得到一個滿意的回應。而政府因受傳統(tǒng)監(jiān)管思維的影響仍偏愛采用對抗式的行政強制、行政檢查、行政處罰等監(jiān)管手段，“這些方法往往淪為部門利益爭奪的工具，現(xiàn)有改革無法破解中國監(jiān)管困局”[10]。從20世紀90年代以來在英、澳、美等西方國家有成功實踐運用的回應性監(jiān)管理論在近幾年漸入我國學界的研究視野。該理論相對于我國現(xiàn)有國情而言比較超前，但借鑒引入該理論的精華部分仍然可為我國在轉變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管手段，構建社會協(xié)同新型監(jiān)管治理體系方面帶來一些幫助。

三、回應性監(jiān)管理論及其適用于我國監(jiān)管體制改革的合理性分析

回應性監(jiān)管理論的提出有其獨特的時代背景。自20世紀六七十年代后，伴隨著西方國家社會運動的發(fā)展，民眾對政府的社會性領域監(jiān)管職能提出了更高的要求，因此政府的監(jiān)管職能在食品藥品安全、環(huán)境保護，安全生產(chǎn)等領域大量擴張，監(jiān)管手段則主要是依靠分散、繁雜的法律法規(guī)，這種缺乏彈性和具有滯后性的手段使被監(jiān)管對象產(chǎn)生了被動的消極守法心態(tài)，并沒有帶來監(jiān)管效果的提升。而同時期的新自由主義運動的主要思想是“放松監(jiān)管”強調市場機制的調節(jié)作用，對這種政府監(jiān)管機構的大量擴張和政府主導監(jiān)管的現(xiàn)象持明確的批評和反對的態(tài)度。兩種思想運動主張相反，從而引發(fā)學術界對政府監(jiān)管應加強還是放松的爭論持續(xù)了較長時間。在此背景下，來自美國的伊恩·艾爾斯（IanAyres）結合自身的經(jīng)濟學、博弈論學科背景和來自澳大利亞的約翰·布雷斯維特（JohnBraithwaite）結合自身的社會學和犯罪學學科背景，兩位學者又并充分借鑒了塞爾茲尼克（Selznick）“回應性法”的理念于1992年提出了一種全新研究視角的監(jiān)管理論——回應性監(jiān)管理論。

回應性監(jiān)管理論的主要研究觀點是：實踐表明在以政府為唯一監(jiān)管主體的監(jiān)管模式和新自由主義倡導的完全依靠市場的監(jiān)管模式下監(jiān)管績效都不能達到民眾的要求，從而指出要用一種全新的模式來改革現(xiàn)狀，提出了融合政府監(jiān)管和非政府監(jiān)管手段的“公私混合型的監(jiān)管模式”。這種新模式最突出的特點是追求多樣化和可選擇性。主要體現(xiàn)在：追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇，充分體現(xiàn)了“權變”的思想理念。從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機構，還包括社會團體等非政府機構，甚至包括通常被認為是被監(jiān)管對象的企業(yè)本身。從策略上來說，監(jiān)管策略包括政府制定的法律規(guī)章、頒布的行政命令及被監(jiān)管對象的自我監(jiān)管兩部分。在手段上有比較溫和的說服教育、比較嚴厲的行政處罰和更為嚴厲的刑事處罰等。[11]回應性監(jiān)管理論的研究重點聚集在兩個領域：一是橫向視閾下監(jiān)管權在監(jiān)管主體間的分配方案設計。該理論提出可以用三種方法將監(jiān)管權分配到多樣化的監(jiān)管主體手中：第一種方案是“三方理論”（tripartism）。這一理論的提出是為了解決一個困境，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的合作往往會導致監(jiān)管者被俘獲或是監(jiān)管者腐敗，但是監(jiān)管政策的有效實施又需要雙方在一定程度的合作。為促進合作又防止俘虜，三方理論指出要分配部分監(jiān)管權到政府和被監(jiān)管企業(yè)之外的第三方，特別是公共利益集團手中，發(fā)揮公共利益集團的力量去監(jiān)管政府和企業(yè)以趨利避害。[12]第二種方案是“強化型自我監(jiān)管”（enforcedself－regulation），這種方案提倡“政府把一定的監(jiān)管權下放給被監(jiān)管的企業(yè)，企業(yè)可根據(jù)自己的情況來制定規(guī)則再對自身進行監(jiān)督審查，政府保留對其規(guī)則制定的審批權和對企業(yè)內部監(jiān)督執(zhí)行的監(jiān)督和裁判權”。[12]二是縱向視閾下監(jiān)管策略的構建問題?；貞员O(jiān)管理論提出政府要綜合考慮產(chǎn)業(yè)結構、被監(jiān)管企業(yè)的真實動機和被監(jiān)管企業(yè)的自我監(jiān)管能力的不同來決定采用不同程度的干預和監(jiān)管手段。當被監(jiān)管對象是微觀個體時采用分層次階段的強制策略模型，監(jiān)管手段分別從勸說、警告、民事處罰、刑事處罰、暫停營業(yè)最后到吊銷執(zhí)照；[12]當被監(jiān)管對象為中觀全行業(yè)時，根據(jù)對行業(yè)下放監(jiān)管權的程度采用監(jiān)管政策的策略模型，從自我監(jiān)管到強化型自我監(jiān)管到命令控制型監(jiān)管。[12]

回應性監(jiān)管理論的提出還來源于學者們對安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領域監(jiān)管實踐的切身觀察。如英國、澳大利亞在社會性監(jiān)管領域實行的“羅本斯模式”（RobensModel）其核心思想就是明確指出要想改變對安全、健康、環(huán)保等領域的漠視，只靠政府來承擔監(jiān)管職責的思路行不通，必須通過調動各個層面不同主體的力量、綜合運用各種手段來實現(xiàn)?！鞍踩】凳前?、雇主和雇員在內的全體利益相關群體的共同責任”[13]。挪威、瑞典等國都通過立法的方式明確要求企業(yè)在工作場所必須建立統(tǒng)籌兼顧安全、健康、環(huán)保的管控體系。正如布雷斯維特的學生學者帕克（C.Parker）所言：“回應性監(jiān)管并不是一個柏拉圖式的理想，是學者把他們觀察到的日常監(jiān)管活動中的一些特定實踐用一種話語、原理和體系表達出來”[14]。理論成形后，西方國家在理論的指導下開展了更規(guī)范化的回應性監(jiān)管改革實踐。經(jīng)過20多年的發(fā)展，回應性監(jiān)管理論廣泛運用到食品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等眾多社會性監(jiān)管領域當中，西方諸多國家使用這一理論指導監(jiān)管改革和實踐均取得了一定的成效。

回應性監(jiān)管理論聚焦于監(jiān)管領域中監(jiān)管主體的擴展、監(jiān)管策略的運用，其功能意義體現(xiàn)在要提升監(jiān)管效果；規(guī)范意義則體現(xiàn)在“該理論試圖建立一套囊括民主、公共精神和公民精神在內的社會價值體系，并以這一價值體系的制度化來進行社會治理”[15]，以期實現(xiàn)社會的良性運行和公共利益的增加。我國此輪監(jiān)管體制改革的目標是通過合理設置監(jiān)管機構、調整人員編制和權責關系提升監(jiān)管實效，這項改革是在我國國家治理體系現(xiàn)代化建設的宏觀背景之下展開的。治理的核心要義為主體多元性和手段上的協(xié)商性、互動性，而這些主要特點恰體現(xiàn)在了回應性監(jiān)管理論中，通過回應性監(jiān)管過程可協(xié)助實現(xiàn)治理的目標。筆者認為回應性監(jiān)管理論可用來回答我國監(jiān)管體制改革中的一些基本問題，如誰是監(jiān)管治理的主體，政府與非政府主體權責關系的分配等，因此用回應性監(jiān)管理論指導我國的監(jiān)管體制改革具有一定的現(xiàn)實可行性。

四、市場監(jiān)管體制改革的超越路徑：構建回應性監(jiān)管新格局

《規(guī)劃》指出“加強和改善市場監(jiān)管同時也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務”。國家治理體系現(xiàn)代化理應包含市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化，市場監(jiān)管體制現(xiàn)代化要求政府對其監(jiān)管職能在理念、機構、方式等方面進行完善與創(chuàng)新。回應性監(jiān)管理論提出了一套系統(tǒng)地促進多方主體承擔監(jiān)管職責的策略和手段，在當前我國國家治理體系建設的大背景下，我國可通過借鑒該理論的精髓深，以此化市場監(jiān)管體制改革、走出一條改革的超越路徑。

其一，回應性監(jiān)管格局的構建離不開多元化的主體?；貞员O(jiān)管的最終目的是革新單一“政府監(jiān)管”體制，形成“合力監(jiān)管”體系，形成政府和非政府機構之間結合的監(jiān)管模式。此類結合需要政府機構不再緊緊把控監(jiān)管大權，而是將該監(jiān)管權和非政府機構進行共享，抑或說政府部門將權利進行讓渡。讓渡監(jiān)管權也屬于分配監(jiān)管資源的一種方式，能夠降低政府管制部門的壓力。政府部門把監(jiān)管權分配給其他機構主要通過以下三個途徑：提倡企業(yè)進行自我監(jiān)管、通過企業(yè)中的工會組織進行監(jiān)管和采用其他第三方部門進行評估。進行監(jiān)管權讓渡與分配能夠有效降低政府部門的壓力，讓政府有更多的精力面對如今職能轉變與簡政放權形成的新形勢，針對性的進行合理和必要的監(jiān)管，減少“缺位”的形成，對于不該管的則堅決放手，交給其他社會主體，防止政府的“越位”，真正做到放管結合、優(yōu)化服務。在這種監(jiān)管模式中，政府的作用由原來的直接執(zhí)行者轉變?yōu)楸O(jiān)管體系的建設者，利用建設監(jiān)管行為的政策平臺激起并促進其他非政府機構的民眾理念與意識、完善自我監(jiān)管的體系。非政府機構要轉變?yōu)楸O(jiān)管的主體，而不僅僅是履行責任，將消極的被動接受監(jiān)管轉化為積極的自我監(jiān)管。要充分體現(xiàn)回應性監(jiān)管以“客”為主，主客互助的特點，即以市場主體為主要監(jiān)管力量，政府提供指導和補充支持。[16]例如當今在上海自貿區(qū)，當?shù)氐恼块T激勵具有專業(yè)能力的社會組織對自貿區(qū)內的各類市場主體進行監(jiān)管，實際上就是將政府的監(jiān)管權分配給非政府部門，這種行為避免了政府監(jiān)管“一統(tǒng)天下”的弊端，體現(xiàn)了政府了放權理念，更清晰的厘定了政府與市場的界限。

其二，回應性監(jiān)管格局的構建不能缺少多樣化分層次的監(jiān)管策略和手段。在傳統(tǒng)的“政府監(jiān)管”思維定式的影響下，我國當前的監(jiān)管方法陳舊和匱乏的現(xiàn)象并存。尤其是在社會性的監(jiān)管領域，在政府監(jiān)管部門用盡了突擊檢查、查證索票、查驗進貨原料等常用的監(jiān)管方式，并利用風險評估與數(shù)據(jù)實時監(jiān)測等現(xiàn)代的監(jiān)管方法之后，仍然對于潛在的風險缺少有效識別的手段，對問題監(jiān)管對象的處罰也多為“一刀切”的行政或刑事處罰方式。雖然從2001年以來我國政府開展了多輪行政審批制度改革，且現(xiàn)如今仍然是把行政審批制度改革作為簡政放權的突破口，但思維的慣性導致面對監(jiān)管困局時習慣于用這種事前監(jiān)管的手段，監(jiān)管轉型明顯滯后于政府職能轉變的實際進程，與經(jīng)濟轉型、社會轉軌的現(xiàn)實需求和民眾的期盼有較大的差距。一般而言，在監(jiān)管行為中過多的依賴于政府的強制執(zhí)行的方法會降低市場的活躍度，造成監(jiān)管的效果不佳。監(jiān)管政治理論也證明在政府監(jiān)管的行為中監(jiān)管部門對權力的濫用及“自肥”等情況，該理論指出政府監(jiān)管部門或許會通過監(jiān)管權的不斷擴張去鞏固組織機構中某些成員的權力與地位并獲取私利。原有的監(jiān)管手段已經(jīng)不能實現(xiàn)對當前監(jiān)管困境的突破。另外，政府各類監(jiān)管方法對那些不同意愿的監(jiān)管客體的意義并不相同，所以依據(jù)客體的實際狀況適合的擇取監(jiān)管方法很重要。瓦格麗·布雷斯維特（ValerieBraithwaite，1984）通過研究將被監(jiān)管者動機分為三類[17]：單純的利益計算者、政治公民和能力缺乏者①單純的利益計算者只有在收益超過守法成本時才會選擇遵守法律，因此政府監(jiān)管機構應該采用的策略是嚴格檢查和嚴厲處罰，防止其投機行為的發(fā)生；而政治公民一般會主動遵守法律，但也可能會在法律明顯不公的情況下采取抵觸措施，政府監(jiān)管機構應采取協(xié)商為主的策略；而對于能力缺乏者違法行為并非有意而為之，而是缺乏知識、信息和管理的能力，因此政府監(jiān)管機構應給予積極的幫助教育，以提升能力。，后兩類都是愿意遵紀守法的，如果只是采取單一懲罰的手段的話，就會傷害有守法意愿的被監(jiān)管者的積極性，同時還會增加政府監(jiān)管的成本。依托于回應性監(jiān)管理念，對微觀監(jiān)管對象政府應視監(jiān)管效果的降低逐步提高強制手段的程度，首先通過勸說、協(xié)商、警告等非強制性方法，若此類“軟”手段沒有效果，就采用行政與刑事處罰等強制性的方法，使監(jiān)管發(fā)揮其真正的作用，區(qū)別對待不同意愿的微觀監(jiān)管客體，這也正是“回應”的本質表現(xiàn)。就中觀策略而言，回應性監(jiān)管理念將企業(yè)的自我監(jiān)管作為首選，若行業(yè)監(jiān)管不見效果，政府就逐步回收其監(jiān)管的自主權，政府監(jiān)管的重要意義在于形成戰(zhàn)略威懾和保有對企業(yè)自我監(jiān)管的監(jiān)管權，理論的提出者將此策略稱為“溫和的大炮”（theBenignBigGun）[11]。2016年工商總局推出《關于新形勢下推進監(jiān)管方式改革創(chuàng)新的意見》，開始綜合施行“雙隨機、一公開”的監(jiān)管體系，這可視為我國政府事中事后監(jiān)管方式的重大革新，更多的體現(xiàn)了監(jiān)管公平、提高了監(jiān)管效率，同時也降低了監(jiān)管成本。今后政府能否在結合“雙隨機、一公開”監(jiān)管結果的基礎之上，通過回應性監(jiān)管理念的引入，全面推進分級監(jiān)管制度，建立分級監(jiān)管激勵體系，通過有效融合政府監(jiān)管、自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管等不同的監(jiān)管策略切實提升監(jiān)管績效。

其三，回應性監(jiān)管格局的構建要及時對相關配套改革進行完善。回應性監(jiān)管理念突破了政府僅作為市場監(jiān)管當然唯一主體的常規(guī)認知，而是圍繞著政府形成科學的監(jiān)管系統(tǒng)。政府的存在是對監(jiān)管機構進行協(xié)調，由臺前轉移到幕后，將更多的監(jiān)管權轉移給企業(yè)、市場等，鼓勵和敦促非政府機構完善發(fā)展自我監(jiān)管模式，政府主要監(jiān)管非政府組織自我監(jiān)管情況和對一些非政府機構不能監(jiān)管的情況。這就要求政府前期需做好監(jiān)管體系的頂層設計，引導被監(jiān)管對象將監(jiān)管外壓轉換為企業(yè)提升效益的內生動力，政府部門則在幕后對履行監(jiān)管責任的非政府組織提供各類保障。從組織構建角度而言，政府應與非政府機構間構建公平公正的對話平臺，確定各類監(jiān)管主體的監(jiān)管地位，提升他們監(jiān)管意愿的同時努力提供提高他們監(jiān)管能力的機會，形成共同監(jiān)管的格局，避免政府單槍匹馬的尷尬局面。同時應該看到，各地開展的市場監(jiān)管體制改革，主要依據(jù)的是中共中央和國務院制定的相關政策性文件，雖然制定機關級別高，具有很強的權威性，但畢竟沒有涉及立法的修改，各地成立的市場監(jiān)管局在執(zhí)法過程中或多或少地遭遇到法律保障缺失的困境。[5]當前我國存在針對監(jiān)管的立法數(shù)量不足，脫離實際情況、對法律法規(guī)的修正完善相對緩慢的客觀現(xiàn)實。構建回應性監(jiān)管新格局要按照全面依法治國、建設法治政府的要求，及時調整立法理念，明確法律的修訂與調整的目的是為了激勵被監(jiān)管者自身監(jiān)管能力的培育和制度的完善，而不僅僅是提高違法成本來防止其違反硬性的法律法規(guī)，加強市場監(jiān)管法治建設。

五、結語

《規(guī)劃》指出要“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”?！兑庖姟分赋觥耙罁?jù)簡政放權、依法監(jiān)管、公正透明、權責一致和社會共治的原則，建設現(xiàn)代市場體系”?！兑?guī)劃》和《意見》被視為當前我國市場監(jiān)管體制改革的指導性文件，其中的一些提法如“企業(yè)自律”和“社會共治”與回應性監(jiān)管理論的核心觀點不謀而合。新形勢下，在我國的監(jiān)管實踐中，可借鑒回應性監(jiān)管理論來改革現(xiàn)有監(jiān)管格局?？陀^上我們應該認識到社會組織的發(fā)育程度、企業(yè)的自律水平、公民的維權意識等因素都會影響到回應性監(jiān)管格局構建的效果?；貞员O(jiān)管理論要求非政府主體發(fā)揮強有力的作用，這需要有強大的公民社會做支撐?，F(xiàn)實的情況是我國的治理體系中黨和政府是超強中心，政治權力和行政權力實現(xiàn)著對社會權力較強的管控，社會權力不易彰顯，公民社會的發(fā)展較薄弱，社會組織發(fā)育不完善，行業(yè)協(xié)會監(jiān)督和約束作用發(fā)揮不夠，企業(yè)的自我監(jiān)管意愿不強烈，公眾監(jiān)督的途徑缺乏，在這樣的情形下要求非政府主體發(fā)揮強有力的監(jiān)管作用并與政府進行平等對話交流在短期內有一定的困難。我國可抱著積極探索的精神，樹立現(xiàn)代市場監(jiān)管理念，在監(jiān)管改革中結合國情不斷地對回應性監(jiān)管理論進行審視和完善，著力構建適應我國現(xiàn)階段發(fā)展需要的監(jiān)管治理新格局。

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