拓展生態(tài)文明制度建設新路徑

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黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從制度體系、法律保護、綠色理念方面扎實有序推進我國生態(tài)文明建設，讓越來越多的人深刻認識到保護與發(fā)展并不矛盾，青山和金山可以“雙贏”。云南省在我國生態(tài)文明及制度建設中的戰(zhàn)略地位，應該以國家賦予云南的生態(tài)文明示范區(qū)建設為契機，重點構(gòu)建并量化云南省生態(tài)文明示范區(qū)制度創(chuàng)新的指標體系和評價體系，開辟出在自然資源產(chǎn)權管控、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)補償機制、生態(tài)文明建設績效考評制度方面的新路徑，堅持把生態(tài)文明建設示范區(qū)創(chuàng)建工作作為推進生態(tài)文明建設的重要載體和抓手，更好地促進云南生態(tài)文明建設各項工作落實。

生態(tài)文明示范區(qū)建設的前期成效

當前，七彩云南的深入推進，森林云南的切實建設，生態(tài)文明排頭兵建設富有成效的展開，使云南省的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。數(shù)據(jù)顯示，2016年云南省礦產(chǎn)資源節(jié)約利用水平明顯提高，單位GDP能耗累計下降19.8%，超額完成國家下達的節(jié)能減排任務；全省森林覆蓋率已達到55.7%，提高2.8個百分點；九大高原湖泊保護治理得到加強，水質(zhì)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)；縣城及以上城市污水集中處理率和生活垃圾無害化處理率達到85%。這些表明云南省的生態(tài)文明建設深入人心，生態(tài)系統(tǒng)已大體步入良性循環(huán)軌道。

新形勢下,云南在生態(tài)文明建設尤其是制度創(chuàng)新上面臨新任務。面對云南生態(tài)文明示范區(qū)制度建設相對缺失、激勵約束機制尚未真正到位，面對示范區(qū)制度建設的指標內(nèi)涵、考核體系怎樣細化和凝練，面對2020年要達到國務院關于先行示范區(qū)建設在自然資源產(chǎn)權管控、生態(tài)紅線劃定、生態(tài)補償機制、河湖水域岸線管控等制度設計與實施方面的要求，面對云南省同期要求在能源和資源開發(fā)利用效率大幅提高、森林覆蓋率明顯提高、高原湖泊水質(zhì)明顯改善、主體功能區(qū)布局基本形成、國家西南生態(tài)安全屏障更加鞏固，主要生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)的工作要求，云南怎樣拿出創(chuàng)新思路和方法，開辟創(chuàng)新驅(qū)動與示范區(qū)建設功能配套的制度安排,探尋若干生態(tài)文明制度創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)律，在全國形成可復制、可推廣的生態(tài)文明建設典型模式，還有十分艱巨、繁重的工作要做。

生態(tài)文明示范區(qū)制度建設新路徑

搭建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途的管制制度。云南省作為資源大省，尤其是有色金屬大省，在承擔國家賦予的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管控制度的探索與實踐上，負有特殊的重要使命。云南省前期已經(jīng)針對自然資源資產(chǎn)權責不夠明晰、底數(shù)不夠清楚的實際問題，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制制度、自然資源資產(chǎn)負債表編制等方面進行了積極探索，為實現(xiàn)自然資源源頭管理、用途管制奠定了堅實的基礎，受到國家肯定。當前，云南要以2015年9月中共中央、國務院出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》為依托，進一步加快建立并做實全省歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。同時，自然資源資產(chǎn)有償使用是生態(tài)文明制度建設的一項核心制度，云南省要以創(chuàng)新方式，加快建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度。為此，云南省要以擴大試點、健全規(guī)則為路徑，以明晰產(chǎn)權、豐富權能為基礎，以市場配置為重點，使市場在配置自然資源中的決定性作用得以充分發(fā)揮，使資源所有者和使用者的權益得到切實維護，使云南省的自然資源保護和合理利用水平顯著提升，實現(xiàn)云南省自然資源開發(fā)利用和保護的有機統(tǒng)一。

強化紅線管控機制和生態(tài)補償機制的制度建設。針對經(jīng)濟活動帶來的外部效應、生態(tài)補償機制不到位等問題，云南省前期在部分示范地區(qū)加強了森林、濕地、生物多樣性保護和水環(huán)境保護等資源環(huán)境生態(tài)紅線管控、完善生態(tài)補償機制等方面進行了政策設計與建設，取得了階段性進展。但是，隨著2017年2月7日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》的出臺，以及2017年年初《云南省人民政府辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》的跟進，兩個《意見》均要求：紅線一旦劃定，要嚴格落實，不容逾越。同時云南省承擔著維護區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全戰(zhàn)略的艱巨任務，因此，強化紅線管控機制和生態(tài)補償機制的制度建設必須提速。其一，從紅線管控機制建設看，應該根據(jù)2016年出臺的《云南省生態(tài)保護紅線劃定工作方案》，全省務必在年內(nèi)完成生態(tài)保護紅線劃定工作，研究建立生態(tài)保護紅線管控辦法，完成云南省生態(tài)保護紅線“一張圖”，使在縣市開展的“多規(guī)合一”工作落地，初步建成具有云南特色的生態(tài)保護空間格局。在此基礎上，2017年正式進入生態(tài)保護紅線工作的實施階段。云南省在生態(tài)保護紅線劃定和實施的過程中，要充分體現(xiàn)“生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，把切實需要保護的重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等納入生態(tài)保護紅線范疇，并按分區(qū)分類實施。其二，從生態(tài)補償機制講，基于云南擁有良好的生態(tài)環(huán)境和同時又是生態(tài)環(huán)境比較脆弱敏感的地區(qū)，總體上全省生態(tài)保護補償?shù)姆秶匀黄。瑧撟プ医∪鷳B(tài)保護補償機制的機遇，建立健全云南省公平合理、積極有效的生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)保護補償?shù)闹贫然?、?guī)范化。具體對策是：進一步擴大全省生態(tài)保護補償?shù)姆秶?，拓寬補償資金來源渠道和補償方式，加強補償配套制度和技術服務支撐，完善保護者和受益者良性互動的體制機制，全省的森林、濕地、草原、水流、耕地等重點領域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，以及其他重要區(qū)域生態(tài)保護的補償覆蓋面，促成云南省多元化生態(tài)補償機制的盡快建立。

繼續(xù)加大河湖水域岸線治理力度。河湖水域岸線是保障云南省供水安全與防洪安全的重要屏障，同時對維系良好的生態(tài)環(huán)境、保證航運具有重要作用。云南省在“十二五”末期，已經(jīng)在全省16個州市均出臺建立了最嚴格水資源管理制度和工作實施方案，建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度行政首長負責制和各部門參與的考核工作機制，并將全面完成“三條紅線”控制指標分解到縣級行政區(qū)域的工作。當前，云南省為規(guī)范河湖水域岸線的管理,亟待研究并盡快出臺相關法規(guī)，嚴格河湖水域岸線等水生態(tài)空間治理，在水資源保護、岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管等方面繼續(xù)加大力度，比如2017年云南省滇池水質(zhì)由劣五類提升為五類；澄江撫仙湖一級保護區(qū)內(nèi)的13家中央、省屬企事業(yè)單位資產(chǎn)退出工作正式啟動。這種種跡象表明，云南省的河湖水域岸線治理力度正在加大，制度化、規(guī)范化的建設（如河長制工作責任制）正在加快。

完善生態(tài)文明政績考核和責任制度。在前期的生態(tài)文明建設中，云南省針對某些地方和部門片面追求經(jīng)濟增長、忽視資源環(huán)境承載能力的問題，從建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政績考核制度出發(fā)，探索推行了自然資源資產(chǎn)離任審計制度，對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害方面開展了制度創(chuàng)新，取得了工作實效，受到國家有關部門的贊賞。當前和今后一段時期，云南省要以國務院2016年底發(fā)布的《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》為準繩，結(jié)合自身經(jīng)驗，在領導干部的政績考核中，加強和完善相關責任人所在地區(qū)和部門的資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等制度方面的績效考核，并視其好壞與政績掛鉤，作為黨政領導綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。同時，對于生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)地區(qū)的黨政主要負責人和相關負責人將追究責任。