甘肅藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧與構(gòu)建內(nèi)生力反貧困模式研究

余吉玲

★經(jīng)濟(jì)研究★

甘肅藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧與構(gòu)建內(nèi)生力反貧困模式研究

余吉玲

受自然生態(tài)劣勢與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化劣勢并存制約，甘肅藏區(qū)處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，內(nèi)源動(dòng)力發(fā)展不足的局面。通過分析甘肅藏區(qū)致貧原因，提出構(gòu)建甘肅藏區(qū)內(nèi)生力反貧模式建議。推動(dòng)甘肅藏區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，增強(qiáng)“自我造血”功能，是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)在要求。

甘肅藏區(qū);精準(zhǔn)扶貧;反貧困

中國藏族聚居區(qū)位于青藏高原及其延伸段，是我國比較少有的少數(shù)民族人口比例高、貧困人口比例高、返貧率高和地勢海拔高，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的“四高一低”的特殊區(qū)域，并已成為全國貧困程度最深、貧困類型最典型、扶持難度最大且扶貧成本最高的高原貧困圈。[1]盡管自新中國成立，特別是改革開放以來，國家一直給予高度重視和巨大扶持，但至今藏區(qū)仍是我國最貧困的區(qū)域，也是國家“十三五”扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)、難點(diǎn)區(qū)域。國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略后，藏區(qū)的反貧困引起普遍關(guān)注。

作為貧困人口的“重災(zāi)區(qū)”，甘肅省如何持續(xù)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，深入推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，切實(shí)增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，確保到2020年與全國同步建成小康社會(huì)，是甘肅省未來扶貧開發(fā)工作亟待解決的問題。近幾年，甘肅堅(jiān)持把扶貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧作為全面小康的重中之重，初步走出了一條具有甘肅特色的脫貧攻堅(jiān)之路。[2]2016年，甘肅民族地區(qū)只有貧困人口38.64萬人，占全省貧困人口(226.92萬人)的17.03%。四省藏區(qū)集中了9個(gè)民族縣7.6萬人的貧困人口，占民族地區(qū)貧困人口總數(shù)的19.67%。其中，甘南州貧困人口5.55萬人，天?？h貧困人口2.05萬人。2016年，甘南州貧困面積有14.05%下降到9.78%，下降了4.27個(gè)百分點(diǎn)。雖然甘肅民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)取得了一定成效，但民族地區(qū)的反貧困要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族進(jìn)步與團(tuán)結(jié)、生態(tài)文明等多重目標(biāo)，一般經(jīng)濟(jì)增長難以帶動(dòng)，常規(guī)扶貧方式難以奏效。因此，甘肅民族地區(qū)仍然是扶貧攻堅(jiān)難度最大的區(qū)域。

一、甘肅藏區(qū)貧困原因分析

甘肅藏區(qū)包括甘南藏族自治州8縣(市)，分別是合作市、夏河縣、碌曲縣、瑪曲縣、迭部縣、舟曲縣、卓尼縣、臨潭縣和天祝藏族自治縣，國土面積5.22萬平方公里，占甘肅省總面積的11.49%，總?cè)丝?9.68萬人(甘南68.08萬人、天祝21.6萬人)，占全省總?cè)丝诘?.41%，其中藏族人口45.72萬人(甘南37.85萬人、天祝7.87萬人)，占甘肅藏區(qū)總?cè)丝诘?1%。甘肅藏區(qū)共有118個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(甘南99個(gè)、天祝19個(gè))，840個(gè)行政村(甘南664個(gè)、天祝176個(gè))，3746個(gè)自然村(甘南2960個(gè)、天祝786個(gè))。甘肅藏區(qū)是內(nèi)地連接四川、青海、西藏的重要戰(zhàn)略通道，是漢藏經(jīng)濟(jì)文化交流的樞紐，是黃河、長江上游和祁連山的重要水源涵養(yǎng)區(qū)。[3]

甘肅藏區(qū)的致貧原因，表現(xiàn)為自然地理生態(tài)劣勢與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化劣勢多元并存。受自然、歷史、民族、宗教、政治、社會(huì)等多重因素的制約，甘肅藏區(qū)的減貧與發(fā)展一方面面臨資源約束性制約，一方面由于長期投入不足，導(dǎo)致藏區(qū)以資金、技術(shù)、勞動(dòng)力及基礎(chǔ)設(shè)施為主的社會(huì)資源要素處于貧困狀態(tài)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后導(dǎo)致能力貧困與人力資本匱乏，公共服務(wù)水平落后，區(qū)域內(nèi)源性動(dòng)力不足等局面。[4]

(一)地理資本匱乏導(dǎo)致空間貧困

2006年,聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)利用地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System ,縮寫GIS)建立起一個(gè)地理空間框架,用來分析貧困與周圍環(huán)境之間的關(guān)系。GIS技術(shù)作為一種交互式、可視化的分析工具, 將各種與空間有關(guān)的數(shù)據(jù)與地理位置鏈接在一起,從空間視角出發(fā)表達(dá)、分析各種數(shù)據(jù), 較好地刻畫一個(gè)確定地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征,讓人一目了然。并且,專家們相信,由于自然或地理稟賦是不容易改變和緩和的,因此空間特征(包括地理特征、公共服務(wù)和協(xié)變沖擊)在貧困的發(fā)生過程中是占決定性和統(tǒng)治性地位的。[5]

受特殊地理環(huán)境限制，甘南州農(nóng)區(qū)發(fā)展存在的主要問題是：一是人均耕地面積少，大部分耕地分布在高海拔地區(qū)，光熱條件嚴(yán)重不足，土地貧瘠。種植結(jié)構(gòu)單一，種植作物以糧食為主，產(chǎn)量低而不穩(wěn)。二是自然災(zāi)害頻發(fā)，舟曲縣和臨潭縣多發(fā)泥石流、滑坡等自然災(zāi)害，農(nóng)牧民因?yàn)?zāi)返貧率居高不下。地處青藏高原的甘南高原是一個(gè)典型的高寒生態(tài)脆弱區(qū)。受全球氣候變暖和人為因素影響，甘南草原荒漠化、鹽堿化、沙化嚴(yán)重，加之草原病、鼠、蟲災(zāi)害頻發(fā)，影響草原生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)；草原承載力逐漸下降，制約畜牧業(yè)發(fā)展。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

道路交通方面。2014年，甘肅省藏區(qū)公路網(wǎng)密度為19.3公里/百平方公里，遠(yuǎn)低于全省32.4公里/百平方公里的平均水平。藏區(qū)三級(jí)及以下公路高達(dá)91.15%，境內(nèi)的5條國道總里程為1131公里，其二級(jí)路比重僅占62%。自然村不通公路問題十分突出，還有13000多公里的村級(jí)道路不通公路。交通運(yùn)輸方式單一，鐵路、航空等仍處于起步階段。藏區(qū)內(nèi)道路與周邊地區(qū)聯(lián)網(wǎng)程度低，斷頭路問題突出。水利建設(shè)方面。甘肅藏區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，甘南州有水澆地面積20萬畝，目前保灌面積僅為10.54萬畝，周內(nèi)黃河、洮河、白龍江及120多條系支溝小河縱橫，20%的河流設(shè)防不達(dá)標(biāo)，無防洪能力的占48%。天?？h尚無一項(xiàng)建成的中型水利設(shè)施，水資源利用率不足10%，灌溉水利用率僅為46.3%。住房方面，甘南州40000多戶，天?？h7000多戶貧困戶危房亟待改造，且國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資金有限，項(xiàng)目實(shí)施仍存在困難。

(三)生態(tài)環(huán)境惡化形成生態(tài)資本貧困，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)貧困論的代表人物——邁克爾·P·托達(dá)羅，于1992年，從經(jīng)濟(jì)、地理角度，將發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的自然環(huán)境進(jìn)行了對比，得出結(jié)論，貧窮國家的經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)展緩慢，其重要原因在于生態(tài)環(huán)境退化的惡性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功案例多分布于溫帶，而第三世界國家則主要位于亞熱帶、熱帶，這絕非偶然，而是不同的氣候環(huán)境直接、間接影響的結(jié)果。[6]甘肅藏區(qū)自然資源豐富，生態(tài)區(qū)位重要。甘南州森林、草原系統(tǒng)是長江、黃河上游源區(qū)至關(guān)重要的水源涵養(yǎng)地和水土保持場所。甘南州以高寒草甸植被為主的草原是防止黃河、長江上游和源區(qū)水土流失的天然屏障。但是近年來，甘南草原的草場退化、沙化和鹽堿化的“三化”現(xiàn)象日益加劇，黃河“蓄水池功能”正在消失，加劇了黃河上游的生態(tài)環(huán)境惡化。[7]生態(tài)脆弱導(dǎo)致生態(tài)資本水平降低。

由于過度放牧和草原鼠害及干旱的影響，甘南州水土流失面積為12602.5平方公里，目前僅治理2724.9平方公里，僅占流失面積的21.62%，80%的天然草原不同程度退化，其中重度退化面積高達(dá)34%，特別是瑪曲縣境內(nèi)長達(dá)280公里的流動(dòng)沙丘帶，還在繼續(xù)推進(jìn)。水源涵養(yǎng)能力減弱。天?？h受全球氣候變暖、旱化的影響，整個(gè)祁連山冰川大幅縮減，林線雪線不斷上升，水源涵養(yǎng)植被退化嚴(yán)重。生物系統(tǒng)多樣性銳減，受草原“三化”因素影響，植被覆蓋面大幅度下降，野生動(dòng)物種群大量消失?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在補(bǔ)償范圍不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)和補(bǔ)償模式比較單一等問題，不足以補(bǔ)償藏區(qū)發(fā)展權(quán)益損失，也不足以滿足環(huán)境保護(hù)要求。生態(tài)環(huán)境的惡化，加劇了長期依賴于耕地、草地、藥材等自然資源的農(nóng)戶生計(jì)脆弱性，嚴(yán)重制約了該區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

(四)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，區(qū)域發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力

貧困人口的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其文化素質(zhì)決定了其對于自然資源的強(qiáng)依賴性。[8]民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長主要是由資源密集型產(chǎn)業(yè)和政府投資驅(qū)動(dòng)，以外延式增長為主，增長對就業(yè)的吸納能力有限，自我發(fā)展能力不足。[9]甘肅藏區(qū)少數(shù)民族勞動(dòng)者素質(zhì)低下，增收渠道狹窄，收入主要靠農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的產(chǎn)出效益，土地貧瘠，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)手段落后，多數(shù)地方還處于“靠天吃飯”、“靠天養(yǎng)畜”的狀態(tài)、。[4]牧業(yè)存在“秋肥、冬瘦、春死”的困境。特色產(chǎn)業(yè)無項(xiàng)目支撐，主體生產(chǎn)模式優(yōu)勢和效益發(fā)揮不夠，沒有完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，缺乏龍頭企業(yè)支出，貧困地區(qū)主動(dòng)“造血”和自我發(fā)展能力較弱。

(五)人力資本貧困

人力資本薄弱，科技、教育、社會(huì)文化、醫(yī)療衛(wèi)生條件落后，缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力是甘肅藏區(qū)發(fā)展滯后的根本原因。勞動(dòng)者個(gè)人素質(zhì)技能低下是貧困內(nèi)在的、本質(zhì)的根源的觀點(diǎn)巳得到更多學(xué)者的關(guān)注，社會(huì)資本、人力資本等針對貧困主體的概念也被更多學(xué)者不斷強(qiáng)調(diào)。[10]貝克爾在《人力資本》一書中提出：“人力資本是通過人力投資形成的資本”，“所有用于增加人的資源并影響其未來貨幣收入和消費(fèi)的投資為人力資本投資”，并指出 “對于人力的投資是多方面的，其中主要是教育支出、保健支出、勞動(dòng)力國內(nèi)流動(dòng)的支出或用于移民入境的支出等形成的人力資本”。[11]

甘肅藏區(qū)人力資本發(fā)展的限制因素：學(xué)校教育方面，1.學(xué)前教育是藏區(qū)教育最薄弱的環(huán)節(jié)。甘南州絕大部分幼兒園辦園條件差，尤其是大量民辦幼兒園辦園不規(guī)范、校舍簡陋，玩教具短缺，幼兒園小學(xué)化的現(xiàn)象普遍存在；幼教教師嚴(yán)重短缺。2.雙語教育師資數(shù)量不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，課程教材建設(shè)滯后。雙語教師編制緊缺、質(zhì)量不高和結(jié)構(gòu)性短缺問題突出，雙語教材和教學(xué)輔助資料建設(shè)滯后，已嚴(yán)重制約著雙語教育教學(xué)質(zhì)量的提高。3.職業(yè)教育發(fā)展滯后。甘南藏區(qū)職業(yè)教育發(fā)展緩慢，教學(xué)設(shè)備短缺，教學(xué)手段陳舊，教師隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)不合理，“雙師型”教師緊缺，專業(yè)教師引進(jìn)困難，是目前甘南藏區(qū)中職學(xué)校面臨的共性困難和問題。4.藏區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件落后。甘肅藏區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源總量不足、分布不均，鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施差，設(shè)施簡陋陳舊，診療技術(shù)條件差、藥物種類單一。受藏區(qū)自然條件嚴(yán)酷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后客觀原因限制，基層衛(wèi)生人員待遇偏低，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)對人才的吸引力不夠，引進(jìn)人才和留住人才困難重重。民族醫(yī)藥發(fā)展普遍存在底子薄、投入小、發(fā)展慢；臨床診療、藏藥制劑設(shè)備簡陋短缺；高層次人才嚴(yán)重缺乏，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)失衡、斷層現(xiàn)象嚴(yán)重；服務(wù)體系不健全；院內(nèi)制劑規(guī)范化建設(shè)存在專業(yè)人才緊缺、設(shè)備落后、申請注冊批號(hào)難度大等困難。此外，藏區(qū)是鼠疫、包蟲病、大骨節(jié)病等多種地方病高發(fā)區(qū)，農(nóng)牧民健康素質(zhì)低。

(六)高原特色生態(tài)文化旅游開發(fā)不充分

甘肅藏區(qū)擁有得天獨(dú)厚的自然和文化旅游資源，高原無與倫比的自然風(fēng)光和以藏傳佛教為特色的人文景觀已成為當(dāng)今國內(nèi)外旅游的勝地。但目前大部分景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，道路通行能力差，服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，沒有形成互聯(lián)互通，不能為游客提供咨詢、觀景、飲食等便利服務(wù)，旅游資源無法有效發(fā)揮作用，難以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和群眾增收。

二、甘肅藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主要實(shí)踐措施

2015年以來，甘南藏族自治州牢固樹立全面小康是全局工作的重中之重、扶貧攻堅(jiān)是全面小康的重中之重、精準(zhǔn)扶貧是扶貧攻堅(jiān)的重中之重的戰(zhàn)略思想，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧取得良好局面。

(一)貫徹甘肅省委精神，謀劃部署精準(zhǔn)扶貧工作

甘南結(jié)合實(shí)際，制定了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧配套實(shí)施意見和方案，扶貧目標(biāo)更具體、任務(wù)更細(xì)化。從2015年到2020年，前三年集中攻堅(jiān)，到2017年底全州農(nóng)牧民人均可支配收入達(dá)到6400元以上，其中扶貧對象人均可支配收入達(dá)到3700元以上，貧困發(fā)生率下降到8%以下(其中：臨潭和卓尼兩縣難以下降到8%以上，預(yù)計(jì)分別達(dá)到9.81%和9.09%，其他市縣均在8%以下)；后三年鞏固提高，到2020年農(nóng)牧村生產(chǎn)生活條件進(jìn)一步改善，消除絕對貧困，全州整體市縣脫貧。按照甘肅省政府2015年扶貧項(xiàng)目資金整合工作意見，甘南州圍繞18個(gè)扶貧攻堅(jiān)特困片帶整合各類項(xiàng)目資金7.6億元。同時(shí)，組織實(shí)施了電商扶貧、光伏扶貧試點(diǎn)，積極開展了甘南州中部地區(qū)車把特困片帶省級(jí)精準(zhǔn)扶貧示范區(qū)建設(shè)。

(二)圍繞對象精準(zhǔn)，把各類政策措施聚集到扶貧攻堅(jiān)上

建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，甘肅在全國率先探索建立了“互聯(lián)網(wǎng)+精準(zhǔn)扶貧”的新模式，建成了具備事先預(yù)警、事中監(jiān)測、事后評估等功能的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，就各地各部門精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況進(jìn)行全程管理。核準(zhǔn)核實(shí)扶貧對象，甘肅民族地區(qū)根據(jù)省政府統(tǒng)一安排，按照大數(shù)據(jù)平臺(tái)要求，在民族地區(qū)全面開展貧困人口建檔立卡工作，先后組織了3次大規(guī)模的建檔立卡數(shù)據(jù)的調(diào)查、填報(bào)、核準(zhǔn)和“回頭看”，按照“一核、二看、三比、四評議、五公示”識(shí)別法，并結(jié)合“兩不愁、三保障”，根據(jù)因病、因殘、因技術(shù)、因?qū)W、因自身能力不足等多方面開展貧困人口識(shí)別工作。全省民族地區(qū)共識(shí)別建檔立卡貧困村1276個(gè)，貧困人口67.7萬人，其中甘南州貧困村284個(gè)、貧困人口12.5萬人，天祝縣貧困村75個(gè)、貧困人口4.66萬人。甘南州合作市在“12345”識(shí)別法的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際確定了精準(zhǔn)扶貧“3344”貧困人口識(shí)別法，“3”即：半農(nóng)半牧區(qū)、純牧區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)；“3”即：在純牧區(qū)主要看草場的大小、看牛羊牲畜的多少、看放牧帳篷的好壞；“4”即：在半農(nóng)半牧區(qū)主要看農(nóng)戶住房是否安全、看勞動(dòng)力有多少、看勞務(wù)收入有多少、看土地流轉(zhuǎn)多少畝；“4”即：在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)主要看住房安全是否安全、看勞動(dòng)力的多少、看政策補(bǔ)償收入多少、看家中電器有多少，確保了政策公開、規(guī)則公平、程序公正和貧困戶識(shí)別戶準(zhǔn)人實(shí)。

(三)圍繞內(nèi)容精準(zhǔn)，把各方資源整合到扶貧攻擊上

緊盯貧困地區(qū)生產(chǎn)生活中最迫切最需要解決的問題和貧困群眾獲得感最強(qiáng)的項(xiàng)目，整合優(yōu)勢資源集中投入，重點(diǎn)攻堅(jiān)。水路房方面，甘南州大力實(shí)施整村推進(jìn)連片開發(fā)項(xiàng)目，積極爭取中央藏區(qū)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金和省上“兩州一地”財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，先后實(shí)施了整村推進(jìn)連片開展項(xiàng)目421個(gè)，總投資達(dá)5.6億元；爭取兩個(gè)專項(xiàng)資金2.8億元，有效保障了基本公共服務(wù)建設(shè)。教育醫(yī)療方面，對貧困家庭子女學(xué)前教育免除保教費(fèi)、中職教育免除學(xué)費(fèi)并發(fā)放助學(xué)金、就讀省內(nèi)高職(專職)院校免除學(xué)費(fèi)及書本費(fèi)。將重特大病醫(yī)療救助病種由26種擴(kuò)大到50種，并提高救助標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村五保和農(nóng)村低保對象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療個(gè)人繳費(fèi)部分給予補(bǔ)貼。甘南州從2013年起，高中學(xué)校一律免收學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)、取暖費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等(除教材費(fèi)以外)，州、縣市財(cái)政按生均每年900-1100元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，2015年共落實(shí)農(nóng)牧村學(xué)前教育公用經(jīng)費(fèi)214.62萬元，享受幼兒7030人；有20個(gè)民族縣實(shí)現(xiàn)了從學(xué)前教育到高中教育15年免費(fèi)教育。社會(huì)保障方面，截止2015年底，甘南州共幫助2762戶零就業(yè)家庭2799人實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。富民產(chǎn)業(yè)方面，甘南州將80%的財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投向牦牛、藏羊、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等高原地方產(chǎn)業(yè)，從根本上解決貧困群眾脫貧問題。

(四)圍繞方式精準(zhǔn)，把各項(xiàng)改革舉措貫穿到扶貧攻堅(jiān)上

甘肅民族地區(qū)始終貫徹落實(shí)省委省政府解決扶貧開發(fā)工作的各項(xiàng)改革舉措，堅(jiān)持用各項(xiàng)舉措優(yōu)先考慮扶貧，加大扶貧工作力度，解決扶貧開發(fā)工作中的重大問題，在脫貧機(jī)制上大膽創(chuàng)新。完善機(jī)制方面，民族地區(qū)根據(jù)《甘肅省脫貧攻堅(jiān)“853”掛圖作業(yè)實(shí)施意見》,按照“8個(gè)準(zhǔn)、5張圖、3本賬”，詳細(xì)制定“853”掛圖作業(yè)任務(wù)書和時(shí)間表。甘南州嚴(yán)格執(zhí)行貧困人口、貧困村驗(yàn)收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循貧困人員、貧困村脫貧退出驗(yàn)收程序，切實(shí)把每個(gè)環(huán)節(jié)做細(xì)做實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕“數(shù)字脫貧”、“虛假脫貧”，確?！?53”掛圖作業(yè)工作順利開展。[12]資金監(jiān)管方面，甘肅在“甘肅政務(wù)網(wǎng)”上建立了扶貧清單，設(shè)立“12317”扶貧監(jiān)督電話，進(jìn)一步拓寬了扶貧資金項(xiàng)目監(jiān)督渠道。甘南州舟曲縣率先在全省開展農(nóng)戶信用信息采集工作，并建成村級(jí)金融惠農(nóng)服務(wù)站90個(gè)(其中貧困村51個(gè))；率先在全省建立財(cái)政大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺(tái)，對政府項(xiàng)目資金和政府性補(bǔ)助精準(zhǔn)到村到戶的大數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和動(dòng)態(tài)監(jiān)控；率先在全州實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與精準(zhǔn)扶貧的“兩線合一”，貧困戶和貧困人口享受低保比例分別達(dá)到94.82%、90.34%；率先在全省建成了第一個(gè)縣級(jí)自然災(zāi)害綜合預(yù)警指揮系統(tǒng)，積極探索災(zāi)害治理與扶貧開發(fā)相互促進(jìn)的有效途徑。易地搬遷方面，甘南州五年累計(jì)實(shí)施易地扶貧搬遷8220戶47333人，從2016年起，藏區(qū)每人搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比其他地區(qū)高2000元。對口幫扶方面，甘南州、天祝縣與天津市建立了東西協(xié)作幫扶機(jī)制，天津市80%項(xiàng)目資金用于藏區(qū)，2011-2015年天津市政府累計(jì)投入幫扶資金39381萬元，其中甘南州及天?？h21630萬元。

三、構(gòu)建甘肅藏區(qū)內(nèi)生力反貧模式的對策

在國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，探索符合藏區(qū)區(qū)域區(qū)情的精準(zhǔn)扶貧途徑，完善國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在藏區(qū)實(shí)施實(shí)踐的機(jī)制體制，立足區(qū)位優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，結(jié)合藏區(qū)資源稟賦與民族文化特性構(gòu)建內(nèi)生力反貧困模式，實(shí)現(xiàn)甘肅藏區(qū)經(jīng)濟(jì)增長方式由政府投資為主的外延性模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕铱沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)源性模式。

(一)構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展能力

資源產(chǎn)業(yè)扶貧旨在將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，繼而將產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，形成資源、資本和勞動(dòng)力的高度融合，從而為貧困地區(qū)提供“枯之不竭”的內(nèi)生動(dòng)力。[13]產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧方式由“輸血”救濟(jì)到“造血”自救的根本性轉(zhuǎn)變，使扶貧客體具有提升增長能力的一種扶貧方式。甘南牧草地遼闊，飼草飼料資源豐富，現(xiàn)有牧草地總面積257.9萬公頃，占總土地面積的67.32%。草地可利用面積占總牧草地面積的90%以上，其中80%以上草場集中連片，且多為山原地貌，地勢平坦開闊，適合放牧。甘肅藏區(qū)發(fā)展除具有畜牧資源優(yōu)勢外，還擁有豐富森林、水電、中藏藥、礦產(chǎn)等資源。甘肅藏區(qū)的發(fā)展要立足礦產(chǎn)、畜牧、生態(tài)環(huán)境、民族文化等優(yōu)勢資源，加快發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。充分利用海拔高、氣候冷涼、環(huán)境污染少和草原面積廣闊等特點(diǎn)，加快發(fā)展特色牧農(nóng)業(yè)，推進(jìn)牧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提升牧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，建設(shè)牧農(nóng)業(yè)重點(diǎn)工程，提高牧農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，抓住國家產(chǎn)業(yè)政策和投資傾斜的機(jī)遇，實(shí)施基本草原劃定及草原規(guī)范化承包、退牧還草、草產(chǎn)業(yè)開發(fā)及加蓋、游牧民定居、草食畜牧業(yè)發(fā)展、牧農(nóng)業(yè)科技推廣、動(dòng)物疫病防治、牲畜良種引進(jìn)等重點(diǎn)骨干工程建設(shè)，不斷完善和強(qiáng)化牧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使牧農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步與創(chuàng)新能力明顯增強(qiáng)。甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)是青藏高原生態(tài)限制開發(fā)區(qū)，對于限制開發(fā)區(qū)要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，因地制宜發(fā)展資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。在培育特色富民產(chǎn)業(yè)方面，根據(jù)藏區(qū)的資源稟賦狀況與環(huán)境特征及市場需求，加強(qiáng)資本投資，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，形成資源、資本和勞動(dòng)力的高度融合，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。[13]

(二)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化甘肅藏區(qū)發(fā)展的支撐能力

加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化基礎(chǔ)支撐，完善貧困村路、水、電、房等基礎(chǔ)設(shè)施，改善貧困村的生產(chǎn)生活條件是甘肅藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧重要的內(nèi)容。交通道路方面，加快蘭合鐵路、西寧(經(jīng)合作)至成都鐵路、合作至郎木寺高速公路、國道G316線岷縣至合作段高速公路建設(shè)，加快推進(jìn)天祝至青?；ブ?jí)公路建設(shè)步伐。按照精準(zhǔn)扶貧對農(nóng)村公路建設(shè)的要求，加快實(shí)施建制村通暢工程和農(nóng)村公路網(wǎng)改善工程，實(shí)現(xiàn)縣縣通高速、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通國省道、村村通瀝青(水泥)路，推進(jìn)“斷頭路”、“瓶頸路”改造，解決好“最后一公里”的問題。水利建設(shè)方面。重點(diǎn)支持“兩江一水”流域綜合治理項(xiàng)目(含舟曲、迭部、碌曲)，洮河流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理項(xiàng)目(含卓尼、臨潭、碌曲)建設(shè)。支持青走道水庫和引洮濟(jì)合二期(洮河至博拉河)項(xiàng)目建設(shè)、天?？h南陽山片“下山入川”小康供水工程和石門河調(diào)蓄引水等重大水利工程建設(shè)。加快渠系建設(shè)和田間工程配套，促進(jìn)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。因地制宜興建中小型水利設(shè)施，強(qiáng)化對河道治理的支持。

(三)強(qiáng)化金融扶貧，依托科技提升傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)水平

實(shí)施金融精準(zhǔn)扶貧，增強(qiáng)“融資造血”能力，鼓勵(lì)國有銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等金融機(jī)構(gòu)積極參與藏區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和融資手段，支持和鼓勵(lì)小微企業(yè)形成氣候，不斷釋放藏區(qū)發(fā)展?jié)摿?。整合涉農(nóng)資金，創(chuàng)新投入方式，針對貧困群眾缺發(fā)展資金、貸款門檻高等突出問題，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款工程”。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在民族地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，支持開展資金互助和信用合作，提高民族地區(qū)特困人口金融服務(wù)的可及性。通過建立健全稅收優(yōu)惠、貼息支持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)更多信貸資源流向藏區(qū)。依靠科技提升傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)水平。努力促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)向生態(tài)農(nóng)牧業(yè)方向發(fā)展，加快發(fā)展以設(shè)施農(nóng)牧業(yè)為主的高效農(nóng)業(yè)，通過資金扶持、科技支撐、市場開拓等一系列措施，加快發(fā)展日光溫室、養(yǎng)殖暖棚等實(shí)施農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。利用新技術(shù)、新手段創(chuàng)新扶貧方式。如，甘南迭部縣開展圍繞經(jīng)濟(jì)林果、藏中藥材、菌類和牛羊等種養(yǎng)殖業(yè)及鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社等產(chǎn)業(yè)，依托市場，開展“互聯(lián)網(wǎng)+”精準(zhǔn)扶貧舉措，針對貧困農(nóng)戶產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，銷售渠道狹窄的問題，由政府組織力量，發(fā)動(dòng)企業(yè)開展電商扶貧，將貧困戶種植出的狼肚菌、藏中藥材等產(chǎn)品由企業(yè)負(fù)責(zé)統(tǒng)一銷售，所有產(chǎn)品均享受企業(yè)擔(dān)責(zé)、農(nóng)戶受益的良性循環(huán)模式，給貧困戶更多的保障。

(四)加大人力資本投入，增強(qiáng)自我發(fā)展能力

甘肅藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要擺脫依賴于資本和勞動(dòng)投入的、外生粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式，走上內(nèi)生集約型的良性經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，其著眼點(diǎn)必須放到人力資本這一問題上。[14]從長遠(yuǎn)看，甘肅藏區(qū)發(fā)展須加大教育、醫(yī)療等人力資本的投入。發(fā)展民族教育，提高貧困人口的綜合素質(zhì)。勞動(dòng)者受教育水平是影響個(gè)人收入的關(guān)鍵因素，發(fā)展教育是減貧脫貧、切斷貧困代際傳遞的根本之舉。[15]根據(jù)藏區(qū)的文化環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，構(gòu)建系統(tǒng)的有針對性的教育扶貧模式。完善藏區(qū)寄宿制學(xué)校建設(shè)和教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)雙語教師隊(duì)伍建設(shè)，提高雙語教育質(zhì)量。在少數(shù)民族特色技能培訓(xùn)方面，推進(jìn)少數(shù)勞務(wù)技能特色培訓(xùn)“出彩工程”，多層次、多渠道對貧困農(nóng)牧民開展實(shí)用技術(shù)、就業(yè)技能培訓(xùn)，幫助提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)。根據(jù)農(nóng)牧民群眾需求，“量身定做”精準(zhǔn)扶貧技能培訓(xùn)，要積極征求當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾意見，有針對性地開展汽車駕駛，挖掘機(jī)、裝載機(jī)、鋼筋工、電焊、藏餐等方面的技能培訓(xùn)力度，確保勞動(dòng)者擇業(yè)上崗和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力。強(qiáng)化對口支援，繼續(xù)實(shí)施國家藏區(qū)“9+3”免費(fèi)中職教育項(xiàng)目，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與民族地區(qū)教育發(fā)展，在民族地區(qū)依法依規(guī)辦學(xué)。改善藏區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件，加大對藏區(qū)醫(yī)務(wù)人員的培養(yǎng)培訓(xùn)，制定優(yōu)惠政策吸引衛(wèi)生專業(yè)人才扎根藏區(qū)，扶持中藏醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，積極擴(kuò)大中醫(yī)藥技術(shù)的推廣應(yīng)用，有針對性地培訓(xùn)藏區(qū)基層人員全面掌握農(nóng)牧區(qū)常見病防治和適宜技術(shù)，加強(qiáng)地方病防治能力建設(shè)。

(五)實(shí)施生態(tài)文明扶貧，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)可持續(xù)發(fā)展

推動(dòng)甘肅藏區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的必然要求。將生態(tài)扶貧作為一種扶貧戰(zhàn)略，從改善生態(tài)環(huán)境入手，發(fā)揮資源稟賦，實(shí)現(xiàn)藏區(qū)減貧目標(biāo)和生態(tài)文明的雙贏目標(biāo)，促進(jìn)藏區(qū)可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合主體功能區(qū)劃，推進(jìn)生態(tài)文化、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)人居、生態(tài)制度“五大體系”建設(shè)，科學(xué)引領(lǐng)甘肅藏區(qū)由“環(huán)境換取增長”向“環(huán)境優(yōu)化增長”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，打造生態(tài)環(huán)境良好、生態(tài)文化繁榮、人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明示范區(qū)。

(六)建立和完善生態(tài)與資源補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是目前國內(nèi)外采用較多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)資源可持續(xù)開發(fā)利用的重要政策制度。[16]甘肅藏區(qū)是青藏高原生態(tài)屏障的重要組成部分，生態(tài)區(qū)位及其重要，但生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于青藏高原限制開發(fā)區(qū)，為了保護(hù)環(huán)境，民族貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做出了一定犧牲，但現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未能充分保障民族地區(qū)的利益。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則建立統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)、流域下游與上游建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。在甘肅藏區(qū)應(yīng)積極開展流域、礦產(chǎn)資源、森林和自然保護(hù)區(qū)的四大生態(tài)補(bǔ)償。通過增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、建立生態(tài)建設(shè)基金等方式，加快河流、濕地、森林、草地等生態(tài)資源向綠色資本轉(zhuǎn)化，對現(xiàn)有企業(yè)因限制開發(fā)造成的損失，政府稅收損失和農(nóng)牧民禁牧損失及增加的生態(tài)管護(hù)成本等進(jìn)行合理補(bǔ)償，加大藏區(qū)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付額度。健全草原生態(tài)保護(hù)制度，推動(dòng)基本草原保護(hù)條例盡快出臺(tái)，探索建立生態(tài)資產(chǎn)財(cái)稅制度，加大對草原生態(tài)功能地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和投資支持力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，將生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目與生產(chǎn)項(xiàng)目緊密結(jié)合起來，按不同的生態(tài)功能區(qū)域進(jìn)行分類補(bǔ)貼。

(七)發(fā)展高原特色旅游文化，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

旅游扶貧是指面向旅游資源較為豐富的貧困地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過對旅游資源的充分開發(fā)利用，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，以脫貧致富為目標(biāo)的一種扶貧方式。[17]甘南高原旅游資源獨(dú)特豐富，擁有眾多奇特的自然景觀、歷史古跡和民族風(fēng)情濃郁的特色文化。甘南人文景觀有拉卜楞寺、禪定寺以及“虎穴仙女”之稱的碌曲郎木寺等100多處藏傳佛教寺院；有紅軍長征途經(jīng)的天險(xiǎn)臘子口、俄界會(huì)議遺址等革命遺跡。自然景觀有達(dá)力加山溶洞奇觀、尕海湖候鳥保護(hù)區(qū)、蓮花山以及黃河首曲草原等。甘肅藏區(qū)積極發(fā)展高原旅游文化，在加強(qiáng)景區(qū)建設(shè)的同時(shí)，需積極建設(shè)自駕車營地、觀景臺(tái)、景區(qū)停車場、游客服務(wù)點(diǎn)等旅游公共服務(wù)配套基礎(chǔ)設(shè)施。

[1]蘇海紅、杜青華.中國藏區(qū)反貧困戰(zhàn)略研究[M].甘肅:甘肅民族出版社，2008年，p6

[2]王三運(yùn).走出一條具有甘肅特色的脫貧攻堅(jiān)之路[J].人民論壇，2016年第26期

[3]張廣裕.甘肅藏區(qū)跨越式發(fā)展研究[J].民族論壇，2012年第8期

[4]余吉玲.集中連片貧困地區(qū)少數(shù)民族貧困原因探析—基于甘肅片區(qū)的調(diào)查及數(shù)據(jù)分析[J].云南社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015年第4期

[5]陳全功，程蹊.空間貧困及其政策含義[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2010年第8期

[6]何通艷.藏區(qū)參與式反貧困[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年

[7]周克全.甘肅甘南藏族自治州的調(diào)查[J].開發(fā)研究，2014年第12期

[8]童玉芬、尹德挺.西北地區(qū)貧困人口問題研究[J].人口學(xué)刊，2009年第2期

[9]鄭長德、鐘海燕.“十三五”時(shí)期推進(jìn)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面小康的基本思路與政策建議[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2015年第1期

[10]張麗君、董益銘、韓石.西部民族地區(qū)空間貧困陷阱分析[J].民族研究，2015年第1期

[11]轉(zhuǎn)引自杜明義. 新形勢下四川藏區(qū)反貧困策略思考[J].四川民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2013年第2期

[12]趙淑嫻.我州召開脫貧驗(yàn)收和“853”掛圖作業(yè)工作安排部署會(huì)議[J].民族日報(bào)，2016-01-16

[13]唐建兵.集中連片特困地區(qū)資源產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究——以四川藏區(qū)為例[J].四川民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2016年第2期

[14]何景熙、王文川、馬紅莉.基礎(chǔ)性人力資本投資與西藏經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變[J].中國藏學(xué)，2006年第3期

[15]辜勝阻、李睿 、楊藝賢、莊芹芹.推進(jìn)“十三五”脫貧攻堅(jiān)的對策思考[J].財(cái)政研究，2016年第2期

[16]魏琦.建立中國草原生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的思考[J].中國農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015年第18期

[17]張麗君、吳本健、王潤球.中國少數(shù)民族地區(qū)扶貧進(jìn)展報(bào)告2016[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2017年，p312

[責(zé)任編輯：曾雪玫]

A Study on Targeted Measures to Alleviate Poverty and Construction of Endogenous Anti-Poverty Model in Tibetan Area in Gansu Province

YU Jiling

Constrained by the disadvantages of natural ecology and the disadvantage of economic and social culture,the Tibetan area of Gansu is in the backward stage of economic development, and the development of endogenous power is insufficient. By analyzing the causes of poverty in the Tibetan area of Gansu province, the author proposes constructing the endogenous anti-poverty pattern in Gansu province. Promoting Tibetan area in Gansu province to realize green development and ecological development, realizing the resource advantage into economic advantage, and strengthening "self hematopoietic" function of development, are the requirements of poverty alleviation.

Tibetan area in Gansu province; take targeted measures to alleviate poverty; anti-poverty

F202

A

1674-8824(2017)03-0062-07

四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地青藏高原經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化發(fā)展研究中心2016年一般項(xiàng)目——“甘肅藏區(qū)精準(zhǔn)扶貧與構(gòu)建內(nèi)生力反貧困模式研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：QZY1617。)

余吉玲，甘肅省民族研究所助理研究員。(甘肅蘭州，郵編：730000)