新常態(tài)下三規(guī)合一問題探討

（石河子市國土資源局，石河子市，832000）夏國剛

新常態(tài)下三規(guī)合一問題探討

（石河子市國土資源局，石河子市，832000）夏國剛

新常態(tài)下，要將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃的編制、實施融合在一起，并非易事。因上述規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委、住建局、國土局等多部門，行政管理“互不隸屬”，出現(xiàn)多個規(guī)劃技術(shù)標準不統(tǒng)一、規(guī)劃基礎(chǔ)和期限不統(tǒng)一、內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架等問題，導致“多規(guī)合一”存在很多障礙。結(jié)合八師石河子市實際，分段闡述了“三規(guī)合一”的概念及其規(guī)劃之間的關(guān)系、面臨的問題、實施“三規(guī)合一”的必要性及其建議。從而更好地優(yōu)化城市空間功能布局，有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，促進節(jié)約集約用地，并完善規(guī)劃空間體系、規(guī)劃管理機制，以充分發(fā)揮規(guī)劃對促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的引領(lǐng)作用。

“三規(guī)合一”；問題；探討

1 “三規(guī)合一”的概念及其規(guī)劃之間的關(guān)系

“三規(guī)合一”的概念。所謂“三規(guī)”，即國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃。所謂“多規(guī)合一”，是指以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)”確定的保護性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。其主要標志是，針對各規(guī)劃關(guān)聯(lián)內(nèi)容而言，就是“定義相同、目標一致、指標統(tǒng)一、區(qū)域重合”。針對規(guī)劃空間定位而言，就是三個規(guī)劃的約束邊界重疊，管理部門使用相同的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)開展工作，在同一個空間管理平臺上共同實施，編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實施結(jié)果信息互聯(lián)互通、資源共享。

“三規(guī)”在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔著不同的使命，扮演著不同的角色。其規(guī)劃之間的定位和關(guān)系是：國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃由發(fā)改部門編制，主要給區(qū)域發(fā)展“定目標”，主要闡明規(guī)劃期內(nèi)未來發(fā)展的戰(zhàn)略目標、重點任務(wù)和重大舉措，是區(qū)域規(guī)劃期內(nèi)其他各級各類規(guī)劃、年度計劃以及制定各項經(jīng)濟政策的依據(jù)，是區(qū)域規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟和社會未來發(fā)展的總體綱要。土地利用總體規(guī)劃由國土資源主管部門編制，主要是給區(qū)域發(fā)展“定指標”，確定規(guī)劃期內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積和建設(shè)用地規(guī)?？偭?，控制建設(shè)用地總量，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門編制，主要給區(qū)域發(fā)展“定方位”，確定規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展方向和空間布局。提出市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略；確定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)保護等方面的綜合目標和保護要求，提出空間管制原則等。

2 實施“三規(guī)合一”的必要性

2.1 是實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

進行“三規(guī)合一”，能夠全面支撐多規(guī)融合中各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，集中呈現(xiàn)統(tǒng)一版本的底板數(shù)據(jù)，保障多部門可以共用同一套數(shù)據(jù)，便于主動發(fā)現(xiàn)多規(guī)矛盾。建立多規(guī)融合信息平臺，可以進行廣泛的數(shù)據(jù)共享，為多部門的業(yè)務(wù)決策提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)參考，并將多規(guī)融合的成果實時分享給各城市規(guī)劃、管理和建設(shè)等部門，從而促進城市運營管理目標上的整體一致性，推動城市品質(zhì)提升。

如“十三五”期間，八師石河子市將集中力量建設(shè)烏魯木齊副中心城市。全力打造“一山兩河三區(qū)四水五路”生態(tài)綠網(wǎng)體系，突出“顯山、享水、秀城、融綠”特色，全力建設(shè)宜商宜業(yè)宜居的美麗家園，進一步提升城市品質(zhì)，加速城鄉(xiāng)融合。同時，以“一帶一路”建設(shè)為契機,推進東西雙向開放。統(tǒng)籌推進城區(qū)、園區(qū)、團場建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,努力構(gòu)建“三都四基地五中心”,促進一二三產(chǎn)聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展。若實現(xiàn)上述目標，只有重構(gòu)“全域規(guī)劃、多規(guī)合一”規(guī)劃體系，以規(guī)劃為引領(lǐng)，提升空間管控水平。

2.2 是破解多種發(fā)展制約難題的現(xiàn)實需求

規(guī)劃是城鎮(zhèn)化的龍頭，是城鄉(xiāng)建設(shè)的靈魂，規(guī)劃決定了城鄉(xiāng)發(fā)展的方向和未來。可以說，規(guī)劃的浪費是最大的浪費，規(guī)劃的失誤是最大的失誤，規(guī)劃的遺憾是最大的遺憾。通過建立“三規(guī)合一”的規(guī)劃體系，可以解決整體利益與局部利益的矛盾，長遠利益與短期利益的矛盾，從而合理進行資源配置，提高城鄉(xiāng)資源利用效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌發(fā)展體系。

2.3 是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措

城鄉(xiāng)規(guī)劃是公共服務(wù)型政府的“第一資源”，也是政府調(diào)節(jié)發(fā)展最有力的“有形之手”。建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，可以將土地使用和空間配置進行合理統(tǒng)籌，強化政府的政策杠桿作用，合理引導和調(diào)控經(jīng)濟社會的發(fā)展。通過對空間的統(tǒng)籌布局，優(yōu)化城市空間功能布局，促進節(jié)約集約用地，保證城鄉(xiāng)建設(shè)集約發(fā)展，使其效益最大化。

3 “三規(guī)合一”面臨的問題

在傳統(tǒng)規(guī)劃編制中，三個規(guī)劃雖然相互之間有所借鑒，但整體上仍以各自的意圖想法為重，相互之間銜接效果不佳，存在項目落地多次涉及規(guī)劃調(diào)整的現(xiàn)象，影響規(guī)劃的實施效果、行政管理效率。

3.1 缺乏協(xié)調(diào)機制

各類規(guī)劃之間的編制要求、技術(shù)標準缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，導致各類規(guī)劃編制的程序、技術(shù)方法設(shè)定不一，出現(xiàn)各類規(guī)劃之間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能共享共用、規(guī)劃編制期限、技術(shù)標準不能統(tǒng)一的現(xiàn)象。

3.2 職能不清

各類規(guī)劃職能劃分不清，“以我為本”。導致各類規(guī)劃自成體系、銜接困難，規(guī)劃層級之間存在越位、錯位、缺位現(xiàn)象。

3.3 管控要求不一致

同一空間各類規(guī)劃缺乏共識，造成規(guī)劃管控要求打架。目前，各類規(guī)劃存在不少突出問題，突出體現(xiàn)在“縱向”自上而下的部門垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、相互滲透。規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標準不一的各類規(guī)劃復雜交錯，共同對空間進行規(guī)劃布局和管制，導致各級規(guī)劃之間各環(huán)節(jié)、各方面關(guān)系難以理順。由于各類規(guī)劃的規(guī)劃年限不同、坐標體系不同、用地分類不同，導致同一地塊常常由于“規(guī)劃打架”難以通過審批，而出現(xiàn)建設(shè)項目用地報批遲緩的現(xiàn)象。

3.4 缺乏有效的管理

存在多頭管理、權(quán)責邊界不清晰的現(xiàn)象。在規(guī)劃實施管理中，因執(zhí)法主體模糊不清，難以實現(xiàn)有效的管控。

4 加強“三規(guī)合一”工作的對策與建議

針對目前“三規(guī)合一”所面臨的問題，結(jié)合八師石河子市實際，從規(guī)劃編制思路、工作組織方式、規(guī)劃體系、規(guī)劃實施四個方面探討“三規(guī)合一”的實現(xiàn)路徑。

4.1 編制思路

在“三規(guī)合一”的規(guī)劃中，首先要理清“三規(guī)合一”的總體思路和路徑選擇，而后進行實踐創(chuàng)新、實施和完善。應(yīng)當實現(xiàn)國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃在規(guī)劃目標、規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃期限、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標準、審批流程和實施管理等方面相互協(xié)調(diào)一致。

要利用城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的設(shè)計性，各類建設(shè)用地的形態(tài)布局、內(nèi)部用途、擴展邊界由城市總體規(guī)劃確定，用地規(guī)模由土地利用總體規(guī)劃的控制指標確定；建設(shè)用地之外，農(nóng)用地、未利用地的規(guī)模、布局，尤其是耕地和基本農(nóng)田的規(guī)模、布局，由土地利用總體規(guī)劃根據(jù)控制指標確定；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃進行各類建設(shè)用地布局安排時，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展重點及項目策劃，并根據(jù)土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地指標限制進行平衡、協(xié)調(diào)和篩選，最終能落地的才確定為重點項目；國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃制定發(fā)展目標時，應(yīng)充分參考建設(shè)用地規(guī)模限制、基本農(nóng)田保護、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)安排等各種因素，調(diào)整所能實現(xiàn)的發(fā)展目標。當然，“三規(guī)合一”的規(guī)劃還可以把生態(tài)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃涵蓋其中，即構(gòu)建八師石河子綠化美化新格局。圍繞一山(將軍山)、兩河(明珠河、石河)、三區(qū)(高新區(qū)、主城區(qū)、開發(fā)區(qū))、四水(蘑菇湖水庫、北湖、夾河子水庫、肯斯瓦特水利樞紐)、五路(烏奎高速、省道115線、石莫公路、機場快速路、北疆鐵路),突出區(qū)域特色,形成綠化結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、功能完善、結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)體系。建設(shè)用地、農(nóng)用地布局、城市擴展邊界等要依據(jù)生態(tài)紅線的控制范圍和管制規(guī)則作相應(yīng)調(diào)整。

編制“三規(guī)合一”的規(guī)劃，最難點就在于如何將“三規(guī)”的規(guī)劃意圖體現(xiàn)在一張圖上，形成一個共同的規(guī)劃方案，達到“一張圖”的管理效果。就八師石河子而言，要編制這樣一個規(guī)劃方案，首先要由師市國土局、住建局根據(jù)自治區(qū)、兵團分別下達給石河子、八師的指標確定師市范圍內(nèi)各類用地規(guī)模，作為“三規(guī)合一”規(guī)劃的指標限制。另外，師市國土局要根據(jù)現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護區(qū)域，初步確定“三規(guī)合一”規(guī)劃的基本農(nóng)田保護的重點區(qū)域。師市發(fā)改委須要對規(guī)劃期內(nèi)的發(fā)展目標進行預測，并對市區(qū)、各團場（鎮(zhèn)）、產(chǎn)業(yè)預期發(fā)展重點進行安排。師市住建局要根據(jù)這些規(guī)劃要求，參照現(xiàn)有市區(qū)、各團場城鎮(zhèn)布局形態(tài)，在不突破規(guī)模指標、不涉及生態(tài)紅線、不涉及基本農(nóng)田重點保護區(qū)域的前提下，著手進行規(guī)劃建設(shè)用地布局、形態(tài)的落實，并對交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的用地內(nèi)容進行設(shè)計。建設(shè)用地內(nèi)容確定后，師市住建局在該建設(shè)用地范圍之外，對師域剩余土地進行規(guī)劃，確定園地、林地等其他用地的布局。

4.2 工作組織

目前，雖然規(guī)劃要合而為一，但其分屬三個部門的管理狀態(tài)并沒有改變，要擰成合力編制同一個規(guī)劃，必須要有一個更高層次的強有力的領(lǐng)導。建議成立規(guī)劃編制委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃編制。將原發(fā)改、住建、國土等部門有關(guān)規(guī)劃的職能進行整合，劃入新成立的規(guī)劃委員會，賦予其組織編制“多規(guī)合一”的權(quán)限，賦予其組織編制和審查各部門的專項規(guī)劃，并監(jiān)督其實施的職責，構(gòu)建一個由師市政府統(tǒng)籌，部門間的“共編共用共管”協(xié)作交流機制，協(xié)調(diào)各部門規(guī)劃立項、規(guī)劃編制、規(guī)劃審查及實施管理中出現(xiàn)的矛盾，形成一套部門間協(xié)作的管理流程，實現(xiàn)“多規(guī)”在規(guī)劃編制、實施和管理上的統(tǒng)一。規(guī)劃成果的審查報批程序可與現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的程序一致。規(guī)劃委員會組織編制完成規(guī)劃成果后，向各部門、各團場征求意見，開展專家論證，組織聽證，向公眾征求意見，上報本級政府審查、上級政府審批。審批通過后，規(guī)劃成果向社會公示。

4.3 規(guī)劃體系

實現(xiàn)“三規(guī)合一”，須重新設(shè)計以“三規(guī)合一”為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系。首先，這一規(guī)劃體系須依靠行政轄區(qū)級別來設(shè)計。八師石河子市規(guī)劃體系分為師市級（含石河子市）、團場級兩級。市級“三規(guī)合一”規(guī)劃不僅要確定全市經(jīng)濟社會發(fā)展目標、各行業(yè)發(fā)展特點，統(tǒng)籌市域北泉鎮(zhèn)、石河子鎮(zhèn)的發(fā)展，確定市域城鎮(zhèn)體系格局及發(fā)展重點。分解下達土地利用指標，還要初步確定全市建設(shè)用地、基本農(nóng)田等主要指標和形態(tài)，并按照城市總體規(guī)劃對中心城區(qū)、南山新區(qū)及重要功能區(qū)的內(nèi)部用途進行設(shè)計，對各專項規(guī)劃內(nèi)容進行規(guī)劃。師級、團場級“三規(guī)合一”規(guī)劃，除了確定發(fā)展目標和發(fā)展重點外，主要將師級規(guī)劃的格局、指標落地、細化，對各類用地的規(guī)模、布局、形態(tài)、時序等內(nèi)容進行規(guī)劃，細化到團場、連隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、圖斑，對本級基礎(chǔ)設(shè)施等各專項規(guī)劃進行設(shè)計。

其次，總體規(guī)劃之外，可以設(shè)置控制性或?qū)嵤┬砸?guī)劃。對于城鎮(zhèn)、組團、開發(fā)區(qū)、村或連隊，須進一步編制控制性的詳細規(guī)劃。規(guī)劃編制時，內(nèi)部土地用途、容積率等建設(shè)用地指標可以調(diào)整，但該區(qū)域的建設(shè)用地規(guī)模、布局、形態(tài)均不得突破。如果突破，則需相應(yīng)調(diào)整總體規(guī)劃。

再次，在總體規(guī)劃編制之前，八師石河子市可以編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市設(shè)計等，指導總體規(guī)劃編制，但這些不影響總體規(guī)劃對于建設(shè)用地布局的控制。對于產(chǎn)業(yè)用地，可以設(shè)置各個級別的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在總體規(guī)劃確定的用地范圍內(nèi)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地格局。對于建設(shè)用地之外的農(nóng)用地，可以編制土地整治規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃等實施性規(guī)劃，但必須以總體規(guī)劃為依據(jù)，在總體規(guī)劃確定的框架內(nèi)進行。

4.4 規(guī)劃實施

石河子市和八師“三規(guī)合一”規(guī)劃成果分別經(jīng)自治區(qū)和兵團審批后，可由師市規(guī)劃委員會建立規(guī)劃實施監(jiān)管平臺，明確全域空間發(fā)展框架，將“三規(guī)”涉及到的用地邊界、空間信息、建設(shè)項目參數(shù)等多元的信息融合到“一張圖”上，各部門可通過“一張圖”協(xié)同管理土地和空間資源。各團場、鎮(zhèn)“三規(guī)合一”規(guī)劃成果經(jīng)師市審批后，可更新到該“一張圖”系統(tǒng)中。規(guī)劃審查的職能不再分散在各個職能部門，而直接隸屬于師市規(guī)劃委員會。所有建設(shè)項目的規(guī)劃預審或用地審查都通過“一張圖”系統(tǒng)進行；所有其他規(guī)劃，包括下級“三規(guī)合一”規(guī)劃，只要涉及土地時，都必須以“一張圖”為依據(jù)，不得突破既定的建設(shè)用地范圍或占用規(guī)劃內(nèi)的基本農(nóng)田。對于“三規(guī)合一”規(guī)劃的調(diào)整，由于涉及城鎮(zhèn)內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)、地塊用途、建設(shè)強度指標等內(nèi)容，可以通過專項控制性規(guī)劃來落實調(diào)整，可調(diào)整的領(lǐng)域主要集中在建設(shè)用地形態(tài)布局上，對于局部布局調(diào)整的頻率和方式，應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)要求確定，由師市規(guī)劃委員會負責組織，按法定程序報批。

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