議農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在管理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中作用和地位

（陜西省洛南縣農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)，洛南市，726100）何崇陽

（陜西省洛南縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，洛南市，726100）王茜

工作研究

議農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在管理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中作用和地位

（陜西省洛南縣農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)，洛南市，726100）何崇陽

（陜西省洛南縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，洛南市，726100）王茜

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是當(dāng)前整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法資源合理配置，節(jié)約執(zhí)法成本，提高工作效率，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要途徑和舉措。通過對綜合執(zhí)法概述，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革進(jìn)程，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民群眾合法利益。

綜合執(zhí)法；管理；作用

把行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部事業(yè)單位分散的執(zhí)法職能集中到機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法職能稱之為綜合執(zhí)法?？梢悦馊ザ囝^執(zhí)法，交叉執(zhí)法，亂執(zhí)法的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“行政處罰”“行政許可”剝離。綜合執(zhí)法初衷是由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使行政處罰權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)資綜合執(zhí)法力度，切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民群眾合法利益。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和依法治國的深入，農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法在管理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共事務(wù)中要加強(qiáng)執(zhí)法人員素質(zhì)、明晰各部門職責(zé)、維護(hù)公平競爭、打劣扶優(yōu)和實(shí)現(xiàn)依法治農(nóng)的目標(biāo)。

1 行政執(zhí)法“弱勢部門”如何向“強(qiáng)勢部門”轉(zhuǎn)化

由于受國家政策傾斜支持、法律法規(guī)制定時(shí)間相對較早、管理對象的法制意識和法律、法規(guī)賦予其管理權(quán)限等原因使公安、工商、質(zhì)監(jiān)等部門成為具有較大社會(huì)影響力，更重要的是，長期強(qiáng)化本系統(tǒng)執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步提升管理水平，加強(qiáng)對監(jiān)管對象的監(jiān)管力度，逐步被群眾認(rèn)可和接受，而農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)制定時(shí)間相對較晚、還不健全，管理對象多數(shù)認(rèn)為農(nóng)業(yè)部門只和技術(shù)推廣有關(guān)，同時(shí)長期以來農(nóng)業(yè)部門只注重技術(shù)推廣服務(wù)，而忽視對農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍體系建設(shè)，輕視農(nóng)業(yè)執(zhí)法在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理中的重要作用，弱化了農(nóng)業(yè)部門行政執(zhí)法地位。造成農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作難度大、在群眾中被輕視忽略，認(rèn)為農(nóng)資執(zhí)法就是走過場、學(xué)樣子，沒有震懾力，缺乏法律尊嚴(yán)，因此，探討作為“弱勢”部門的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法變?yōu)槿罕娊邮芄芾淼摹皬?qiáng)勢”部門很有必要?！皬?qiáng)勢”部門好的做法和經(jīng)驗(yàn)值得“弱勢”部門的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法借鑒。

1.1 主要作用

“強(qiáng)勢部門”長期高度重視依法行政，積極履行法律法規(guī)賦予的權(quán)利，實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，加大監(jiān)督管理力度，逐漸樹立執(zhí)法形象而成“強(qiáng)勢部門”，是“弱勢部門”首先應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒的，打鐵首要身子硬，應(yīng)該不斷充實(shí)隊(duì)伍，配備專業(yè)執(zhí)法人員，而不是簡單的從幾個(gè)部門抽調(diào)幾個(gè)工作人員就是綜合執(zhí)法，如果這樣理解事倍功半，起不到切實(shí)綜合執(zhí)法的作用，浪費(fèi)公共資源。

1.2 內(nèi)在動(dòng)力

部門內(nèi)部首先要重視綜合執(zhí)法的重要性和迫切性，應(yīng)該建立一支長期行使執(zhí)法工作的隊(duì)伍，建立有別于其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)的一整套管理。比如工商部門內(nèi)部設(shè)立有市場巡查、商品打假等專門機(jī)構(gòu)。技監(jiān)部門設(shè)立了執(zhí)法大隊(duì)，公安部門有刑警大隊(duì)，履行產(chǎn)品質(zhì)量稽查、打假職能與重大刑事案件偵破。目前絕大多數(shù)縣的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法只是基本健全了機(jī)構(gòu)或尚未完全建立起獨(dú)立履行法律法規(guī)賦予職權(quán)的專門綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，多數(shù)都是從其他部門抽調(diào)的缺乏執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，對法律知曉率低下，執(zhí)法水平有待提高，更無從談及綜合執(zhí)法取得多大成效。由此推知，很難在農(nóng)資打假中發(fā)揮重大作用。

1.3 強(qiáng)力保障

目前各縣似乎沒有專門的農(nóng)資綜合執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)。工作基本上維持人頭經(jīng)費(fèi)到位，滿足基本運(yùn)作，何談農(nóng)資綜合執(zhí)法，但其它強(qiáng)勢部門既有日常工作經(jīng)費(fèi)，也有專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，并且都納入國家財(cái)政或者地方財(cái)政預(yù)算?？梢韵蜇?cái)政爭取經(jīng)費(fèi)；利用機(jī)關(guān)內(nèi)部節(jié)余經(jīng)費(fèi)等辦法，將綜合執(zhí)法工作一步一步地抓起來的。

1.4 協(xié)調(diào)統(tǒng)一

機(jī)關(guān)內(nèi)部誰管市場巡查，誰管產(chǎn)品抽樣，誰管違法案件查處，分工明確，職責(zé)到位，基本不發(fā)生為了小集體利益而內(nèi)部扯皮。而農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作中，缺乏專業(yè)執(zhí)法干部，基本都是新手，一人數(shù)職，造成執(zhí)法人員壓力大，而且平時(shí)又要處理好與其他單位、與服務(wù)對象、與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門的關(guān)系，甚至有些人錯(cuò)誤認(rèn)為農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和執(zhí)法案件查處混為一談，曲解了為何設(shè)立農(nóng)資綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意義。這種認(rèn)識是導(dǎo)致執(zhí)法職能和執(zhí)法范圍綜合不徹底的主要原因。

1.5 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)法力度

缺乏“強(qiáng)勢部門”在部門一盤棋下，對一切違法案件從案件調(diào)查、證據(jù)收集到行政處罰決定各個(gè)環(huán)節(jié)，由部門內(nèi)部負(fù)責(zé)案件查處的執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行。而農(nóng)資執(zhí)法在案件處理時(shí)，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有調(diào)查權(quán)而無處罰權(quán)，受其他干擾因素較多，不能相對獨(dú)立辦案，造成執(zhí)法尷尬窘迫地位長期存在。在日常監(jiān)管過程中農(nóng)業(yè)法律威嚴(yán)和震懾力大打折扣。1.6加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

由于農(nóng)業(yè)部門長期以來只注重技術(shù)推廣服務(wù)，忽視自身的“強(qiáng)筋煉骨”建設(shè)，所以造成了執(zhí)法隊(duì)伍體系建設(shè)的弱化，致使農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法舉步維艱，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)部門的外部形象?，F(xiàn)在，將分散的行政執(zhí)法權(quán)于一體，吸納各方專業(yè)人才，集中優(yōu)勢兵力，發(fā)揮整合優(yōu)勢，強(qiáng)化執(zhí)法力度，是“外塑形象，內(nèi)增活力”的有效途徑。

2 推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的必要性和緊迫性

2.1 法制體系基本健全

從黨的十一屆三中全會(huì)以后，國家增強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的重視，加快了農(nóng)業(yè)立法速度。到目前為止，已頒布了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《動(dòng)物防疫法》《草原法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《種子法》等六部農(nóng)業(yè)專業(yè)法律，且《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定實(shí)行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法，還制定了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《植物檢疫條例》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化條例》等二十多部專業(yè)行政法規(guī)。還有部令規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章等上百部。這充分說明，中國的農(nóng)業(yè)法律體系已基本建成，農(nóng)業(yè)社會(huì)生活中各個(gè)方面已有法可依，農(nóng)業(yè)行政管理事務(wù)應(yīng)當(dāng)很有必要納入“法治化”軌道。

2.2 執(zhí)法人才基本具備

農(nóng)業(yè)系統(tǒng)自建國以來，已培養(yǎng)出大批高中級專業(yè)人才，這些人才中有很多熟悉農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的優(yōu)秀知識分子。這為建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，問題是如何遴選能擔(dān)得起責(zé)任的執(zhí)法業(yè)務(wù)人員”。

2.3 執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)基本具有

農(nóng)業(yè)行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部原各事業(yè)單位既承擔(dān)技術(shù)推廣服務(wù)，又承擔(dān)相關(guān)公共事務(wù)的行政執(zhí)法，具有雙重身份。所以，這些事業(yè)單位的科技人員也積累了相當(dāng)豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。關(guān)鍵問題是原各事業(yè)單位人員少，精力不足，力度不夠，人員更替頻繁，很難形成專業(yè)執(zhí)法打擊力度。

2.4 社會(huì)氛圍基本形成

中國形成了加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的共識；全社會(huì)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的關(guān)注度不斷提高，客觀上給農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法營造良好氛圍；依法治國的社會(huì)責(zé)任強(qiáng)力要求農(nóng)業(yè)部門加大執(zhí)法力度，加大對假劣農(nóng)資產(chǎn)品的打擊力度，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

3 農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法在管理現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的作用

3.1 在“依法治農(nóng)”中起領(lǐng)頭雁作用

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，農(nóng)業(yè)是法治農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)中的各項(xiàng)公共事務(wù)都依賴法律的調(diào)整，只有法律才能推動(dòng)農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此《農(nóng)業(yè)法》第87條明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平”。所以，綜合執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)“依法治農(nóng)”的主要手段，確立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的法律地位。

3.2 在服務(wù)“三農(nóng)”中起保障作用

解決“三農(nóng)”問題，是今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，黨和各級政府工作的核心。切實(shí)保護(hù)“三農(nóng)”利益，整頓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場秩序，推進(jìn)農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須依靠農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的強(qiáng)力實(shí)施。所以，綜合執(zhí)法與服務(wù)是一脈相承不可分離的一個(gè)整體。

3.3 在維護(hù)社會(huì)公平競爭中起舉足輕重的作用

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以假充真，以次充好，以不合格品冒充合格品的事件屢屢發(fā)生，有的地區(qū)的違法行為頻撞犯罪高壓線，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益，影響了社會(huì)公平競爭，擾亂了農(nóng)資市場秩序。這些問題，單靠各自相對獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以完成。實(shí)施行政綜合執(zhí)法發(fā)揮綜合優(yōu)勢，推進(jìn)綜合執(zhí)法刻不容緩。通過整合綜合執(zhí)法有效資源，不僅能夠有效打擊不法分子，保護(hù)農(nóng)民利益，還可培育健康、安全、有序、活躍的市場，維護(hù)公平競爭。因此，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法與活躍市場、繁榮經(jīng)濟(jì)并進(jìn)，只有依靠實(shí)力綜合的強(qiáng)大力量，才能形成“打劣扶優(yōu)”的良好環(huán)境和社會(huì)氛圍。

4 對加快農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法步伐幾點(diǎn)建議

4.1 建立新機(jī)制

綜合執(zhí)法的關(guān)鍵是增強(qiáng)執(zhí)法的綜合實(shí)力。必須站在“講政治、顧大局、為三農(nóng)”上來認(rèn)識實(shí)行綜合執(zhí)法的重大意義。清晰認(rèn)識到綜合執(zhí)法與服務(wù)“三農(nóng)”，活躍市場，繁榮經(jīng)濟(jì)毫無矛盾。相反地，通過綜合執(zhí)法，可增強(qiáng)執(zhí)法實(shí)力，加大執(zhí)法力度，能更好地打擊一切坑農(nóng)害農(nóng)的不法分子，更好地維護(hù)市場秩序，保障公平競爭。

4.2 改變觀念

長期以來，人們形成了一種傾向性認(rèn)識，給農(nóng)民送技術(shù)，送物資，搞培訓(xùn)，搞宣傳才是服務(wù)，忽視了抓好農(nóng)業(yè)執(zhí)法同樣是服務(wù)的觀點(diǎn)，因此，形成了抓技術(shù)服務(wù)這只手硬，抓行政執(zhí)法這只手軟的局面。有的甚至認(rèn)為農(nóng)業(yè)執(zhí)法有礙服務(wù)，有礙市場培育，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是一件新鮮事，需要人們用新的態(tài)度、新的觀念、新的思維對待。農(nóng)業(yè)部門要能“強(qiáng)勢提位”，“外塑形象，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)”，應(yīng)堅(jiān)持“一手抓服務(wù)，一手抓執(zhí)法，兩手都要抓，兩手都要硬”的指導(dǎo)思想。

4.3 打劣扶優(yōu)

只要“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，不論多么特別的關(guān)系網(wǎng)，多么重大復(fù)雜的案件，都能依法解決。所以，只要代表法律正義的執(zhí)法者都理應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，理直氣壯拿起法律武器，維護(hù)法律尊嚴(yán)，維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。受到群眾的信賴，通過打擊制售假冒劣質(zhì)產(chǎn)品的不法行為，扶持誠實(shí)守法守信的生產(chǎn)經(jīng)營行為，達(dá)到培育健康有序的、公平競爭的市場的目的。

4.4 建章立制

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是新生事物，即使有的地方已推行或者試點(diǎn)了執(zhí)法綜合，由于未能及時(shí)建立完善的規(guī)章制度和監(jiān)督約束機(jī)制，加上信心不足、力度不大，造成綜合執(zhí)法運(yùn)行不夠理想，“外樹形象，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)”的局面也不能形成。因此，建立科學(xué)、合理、高效的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法運(yùn)行體系，還必須依靠各級主管部門依據(jù)各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章管理制度狠抓落實(shí)工作，切實(shí)健全監(jiān)督約束機(jī)制和綜合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系。

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1008-0899（2017）02-0006-03