東營(yíng)市未利用地開(kāi)發(fā)的基金模式改革探析

紀(jì)玉廣，李樂(lè),田振國(guó)，張艷秀，張建英

(1.東營(yíng)市國(guó)土資源局，山東 東營(yíng) 257091；2.東營(yíng)市國(guó)土資源局東營(yíng)分局，山東 東營(yíng) 257100)

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東營(yíng)市未利用地開(kāi)發(fā)的基金模式改革探析

紀(jì)玉廣1，李樂(lè)1,田振國(guó)1，張艷秀1，張建英2

(1.東營(yíng)市國(guó)土資源局，山東 東營(yíng) 257091；2.東營(yíng)市國(guó)土資源局東營(yíng)分局，山東 東營(yíng) 257100)

耕地占補(bǔ)平衡是我國(guó)落實(shí)耕地保護(hù)基本國(guó)策的重要手段，通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充，有力保障規(guī)劃期內(nèi)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，兼顧發(fā)展與糧食安全之間的關(guān)系。通過(guò)調(diào)查東營(yíng)市“十二五”期間部分未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可以看出，在政府統(tǒng)管模式下的未利用地開(kāi)發(fā)容易引發(fā)評(píng)審、設(shè)計(jì)、實(shí)施、管護(hù)等多方面問(wèn)題。由于缺乏申請(qǐng)主體與管理主體之間的合理區(qū)分，造成未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的相應(yīng)環(huán)節(jié)難以客觀公正地運(yùn)行和落實(shí)。而且因缺乏合理的政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制及明確的產(chǎn)權(quán)構(gòu)架，造成實(shí)際從業(yè)人員對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)的熱情不高，缺乏發(fā)揮未利用地開(kāi)發(fā)效益的長(zhǎng)效機(jī)制。結(jié)合項(xiàng)目管理改革環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，可以看出采用基金化管理和開(kāi)放式市場(chǎng)運(yùn)行的未利用地開(kāi)發(fā)模式則有助于實(shí)現(xiàn)部門職能整合，將項(xiàng)目建設(shè)與后期管護(hù)緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)管理與利用。基金模式的實(shí)現(xiàn)必須統(tǒng)籌考慮政府角色定位、職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)權(quán)制度等多方面因素，以實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新審慎、穩(wěn)步推進(jìn)。

未利用地開(kāi)發(fā)；基金模式；職能整合；后期管護(hù)；東營(yíng)市

1998年修訂的《土地管理法》確定的耕地占補(bǔ)平衡制度，在保障城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用現(xiàn)有耕地資源的同時(shí)，通過(guò)復(fù)墾廢棄地、空閑地和低效利用地及開(kāi)發(fā)宜農(nóng)未利用地，維持土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡[1-3]。但對(duì)于申請(qǐng)主體、資金使用、監(jiān)督流程等的設(shè)定，將未利用地開(kāi)發(fā)的主體限定在了政府及事業(yè)單位，造成在規(guī)劃設(shè)計(jì)與項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、驗(yàn)收等過(guò)程中缺少市場(chǎng)化運(yùn)作和公共參與機(jī)制。另外因產(chǎn)業(yè)間比較效益明顯，長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等投入水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)區(qū)域，未利用地開(kāi)發(fā)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體或?qū)嶋H使用者缺乏強(qiáng)烈的吸引力，政府成為未利用地開(kāi)發(fā)的主要推動(dòng)力量。該文通過(guò)對(duì)山東省東營(yíng)市“十二五”期間實(shí)施的部分未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，分析、匯總了各種問(wèn)題，并提出對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與、持續(xù)管護(hù)、責(zé)任明確、政策綜合的未利用地開(kāi)發(fā)基金模式。

1 未利用地開(kāi)發(fā)調(diào)查及問(wèn)題分析

1.1 東營(yíng)市期間未利用地開(kāi)發(fā)概況及調(diào)研方法

東營(yíng)市未利用地面積為274000.01hm2，占轄區(qū)土地總面積的33.3%。其中，適宜開(kāi)發(fā)為耕地的未利用地約86666.67hm2，主要分布在河口區(qū)、墾利區(qū)等縣區(qū)。自2009年黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)相繼上升為國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)以來(lái)，東營(yíng)市作為唯一全部覆蓋區(qū)域和“黃藍(lán)兩區(qū)”中心城市，按照國(guó)土資源部和山東省人民政府于2010年簽訂的《關(guān)于創(chuàng)新國(guó)土資源管理體制機(jī)制共同推進(jìn)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展及地質(zhì)找礦合作協(xié)議》的文件精神，積極推進(jìn)未利用地開(kāi)發(fā)。在“十二五”期間，東營(yíng)市共實(shí)施了26個(gè)未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。其中，市級(jí)項(xiàng)目6個(gè)、縣區(qū)級(jí)項(xiàng)目20個(gè)，總規(guī)模為13465.67hm2，總投資約為9.47億元，新增耕地5366.97hm2。市級(jí)項(xiàng)目占全市未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目總規(guī)模的80.66%，集中分布于河口區(qū)和墾利區(qū)。墾利區(qū)實(shí)施項(xiàng)目總規(guī)模僅占市級(jí)項(xiàng)目規(guī)模的6.75%，河口區(qū)未實(shí)施縣級(jí)未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

調(diào)研采取走訪交流、專題報(bào)告、座談會(huì)等方式，對(duì)市縣兩級(jí)國(guó)土部門、設(shè)計(jì)單位、施工單位、相關(guān)民眾等進(jìn)行詢問(wèn)。其中國(guó)土部門、設(shè)計(jì)單位、施工單位采取專題報(bào)告的方式，調(diào)查內(nèi)容涵蓋未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)、專家論證、工程施工、后期使用與維護(hù)資金等內(nèi)容；相關(guān)民眾則從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民3個(gè)級(jí)別，采用走訪交流、座談會(huì)的方式，調(diào)查內(nèi)容涉及政策了解、滿意度、使用情況、收益情況、項(xiàng)目管護(hù)主體等。調(diào)查獲取了東營(yíng)市國(guó)土部門及東營(yíng)區(qū)、河口區(qū)、墾利區(qū)、廣饒縣和利津縣5個(gè)縣區(qū)國(guó)土部門及相關(guān)設(shè)計(jì)單位、施工單位關(guān)于未利用地開(kāi)發(fā)的問(wèn)題分析報(bào)告各1份，共計(jì)6份；典型市級(jí)和縣級(jí)項(xiàng)目的專家論證、變更資料12套；走訪、座談資料10份，涉及10個(gè)不同項(xiàng)目區(qū)覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，訪談對(duì)象涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人、村干部和部分村民代表。

1.2 當(dāng)前政府統(tǒng)管模式存在的問(wèn)題

1.2.1 工程實(shí)施階段受到基層阻力較多

未利用地開(kāi)發(fā)能夠解決占用耕地指標(biāo)，增加政府財(cái)政收入[4-5]。但是縣區(qū)級(jí)國(guó)土部門較多以滿足建設(shè)占用耕地所需指標(biāo)為主，并不傾向于大規(guī)模的未利用地開(kāi)發(fā)。東營(yíng)市通過(guò)未利用地開(kāi)發(fā)形成新增耕地指標(biāo)，交易后的收益大部分歸市級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)配，縣區(qū)政府獲取收益比例相對(duì)較少，而且部分收益用于城市建成區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非農(nóng)用途。隨著土地整治政策的關(guān)注點(diǎn)由工程建設(shè)向后期管護(hù)、長(zhǎng)期利用轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目建設(shè)結(jié)余資金不再按原渠道返回，而是留給地方作為管護(hù)資金。但資金結(jié)余量取決于項(xiàng)目總投資、建設(shè)成本，以及因設(shè)計(jì)變更增加的費(fèi)用，與未來(lái)項(xiàng)目管護(hù)可能支出的費(fèi)用缺乏針對(duì)性。因缺乏長(zhǎng)期性、制度化的管護(hù)資金投入、管理機(jī)制，在一定程度上也增加了縣區(qū)政府，尤其是作為具體管理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)調(diào)查得知，未利用地開(kāi)發(fā)以后在一定時(shí)期內(nèi)不能夠轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，也導(dǎo)致未利用地開(kāi)發(fā)擠占當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然作為考核地方政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)及缺乏合理城鄉(xiāng)財(cái)富轉(zhuǎn)移機(jī)制的前提下，地方政府傾向于維持現(xiàn)狀以減少新增建設(shè)用地的審批流程和政策沖突及監(jiān)管農(nóng)村自發(fā)建設(shè)占用耕地等矛盾。

未利用地開(kāi)發(fā)能夠改善農(nóng)田水利設(shè)施、提升耕地質(zhì)量，有益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。但43.32%的受訪村民表示，對(duì)開(kāi)展的未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目了解不多，認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)與自身收入缺少相關(guān)性。部分農(nóng)民存在抵觸情緒或貪圖地上建筑物、構(gòu)筑物或定著物補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象。項(xiàng)目承擔(dān)單位為了確保工程建設(shè)如期開(kāi)展而妥協(xié)或采取其他措施，不僅增加未利用地開(kāi)發(fā)成本，而且容易造成群眾上訪等社會(huì)事件[6-9]。另外，由于缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)后實(shí)際土地使用者因生產(chǎn)需要所自行建設(shè)的魚塘、小型建筑物等登記確認(rèn)工作，造成部分補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到村集體或土地產(chǎn)權(quán)主體。由他們按照與實(shí)際使用者協(xié)商來(lái)分配補(bǔ)償款，往往導(dǎo)致因補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位而引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛。另外，因受到集體土地所有制和部門職能的限制，國(guó)土部門對(duì)于未利用地開(kāi)發(fā)后的權(quán)屬管理偏重集體土地所有權(quán)明確。根據(jù)對(duì)村委會(huì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的調(diào)整均依據(jù)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部決定，并不能按照公共利益占用個(gè)人土地的征地方式，在穩(wěn)定現(xiàn)有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)水利設(shè)施、田間道路等占地進(jìn)行補(bǔ)償。

1.2.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)難以全面反映實(shí)際需求

通過(guò)與國(guó)土部門和設(shè)計(jì)單位溝通發(fā)現(xiàn)，東營(yíng)市部分未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)存在缺乏與產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員充分銜接的現(xiàn)象，較為側(cè)重項(xiàng)目的集中連片和新增耕地率，以確保項(xiàng)目符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)及占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易的經(jīng)濟(jì)可行性[10]。項(xiàng)目前期調(diào)研的范圍難以涵蓋項(xiàng)目區(qū)絕大部分種植戶或承包戶，多數(shù)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委或國(guó)有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)主體，關(guān)注對(duì)該區(qū)域影響較大的道路、水庫(kù)、溝渠或其他主要設(shè)施，缺乏對(duì)老舊設(shè)施、生產(chǎn)便利、土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的通盤考慮，造成部分項(xiàng)目實(shí)施中的設(shè)計(jì)變更頻繁，如田間道路建設(shè)未考慮微地形變化、養(yǎng)殖區(qū)布局等需對(duì)高程、土方工程進(jìn)行設(shè)計(jì)變更；水庫(kù)設(shè)計(jì)缺少清淤標(biāo)準(zhǔn)，需復(fù)測(cè)并加深清淤深度；未考慮現(xiàn)有排溝折舊情況需重新建設(shè)；泵站因預(yù)算和設(shè)計(jì)漏項(xiàng)而增加新工程量等。雖然存在施工單位希望通過(guò)變更設(shè)計(jì)增加工程量來(lái)提高收益的現(xiàn)象，項(xiàng)目調(diào)研不充分、設(shè)計(jì)不合理或漏項(xiàng)是項(xiàng)目頻繁變更的主要原因。另外，納入未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)劃的項(xiàng)目由于短時(shí)期內(nèi)未能開(kāi)展工程建設(shè)，因后期引入二三產(chǎn)業(yè)或自行開(kāi)發(fā)為非農(nóng)用地，導(dǎo)致先前劃定的項(xiàng)目區(qū)與地方實(shí)際存在出入，形成違反既定土地管理政策，增加工程建設(shè)成本與阻力等問(wèn)題。

在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，國(guó)土部門聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門，對(duì)未利用地開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)方案、預(yù)算定額等進(jìn)行專家論證，驗(yàn)證其是否符合現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)政策。由于受到政府主導(dǎo)、部門特征的制約，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)在修改完善后直接用于項(xiàng)目建設(shè)，缺少社會(huì)可接受性、環(huán)境影響負(fù)效應(yīng)、自然資源承載力等方面的考慮。專家論證多依據(jù)設(shè)計(jì)單位提供的規(guī)劃文本、圖冊(cè)等相關(guān)資料，缺乏對(duì)材料市場(chǎng)供應(yīng)、農(nóng)業(yè)實(shí)際需求、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)分析。即便符合政策、標(biāo)準(zhǔn)的要求，難以真實(shí)、全面地反映出項(xiàng)目區(qū)的實(shí)際問(wèn)題。雖然部分設(shè)計(jì)變更在不改變項(xiàng)目規(guī)模、新增耕地率、支出預(yù)算等的情況下，由承擔(dān)單位利用不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)等資金內(nèi)部解決。但數(shù)額超過(guò)法律規(guī)定而必須走“招投標(biāo)”程序或因改變項(xiàng)目規(guī)模、新增耕地率或支出預(yù)算的設(shè)計(jì)變革必須由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更。因?qū)徟鞒踢^(guò)長(zhǎng)而影響工程進(jìn)度的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)錯(cuò)過(guò)最佳播種時(shí)間而增加二次補(bǔ)償費(fèi)用。

1.2.3 后期管護(hù)與農(nóng)業(yè)效益缺乏持續(xù)性

未利用地開(kāi)發(fā)屬于農(nóng)業(yè)扶持的工程手段。隨著收入來(lái)源的擴(kuò)展，農(nóng)業(yè)直接收益和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占東營(yíng)市農(nóng)民家庭收入的比重逐步降低[11-15]。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)或村民均認(rèn)為農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的20%～25%。加上農(nóng)村教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)落后于城市區(qū)域，受訪農(nóng)村區(qū)域的青壯年群體逐漸向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象較為普遍，“4050”人員平均所占比例在60%以上。反映出我國(guó)在均衡城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間效益及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入與布局方面存在差異對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的消極影響；與實(shí)際土地產(chǎn)權(quán)主體或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者主觀意識(shí)缺乏緊密聯(lián)系的政府扶持行為難以獲得預(yù)期效果。當(dāng)前部門主管的模式則限制了其他部門資金、標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目后期使用管理的綜合性，造成工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、資金難以整合、后期監(jiān)管責(zé)任不明等問(wèn)題。2014年山東省國(guó)土資源廳和省財(cái)政廳聯(lián)合頒布的《山東省土地整治項(xiàng)目工程后期管護(hù)暫行辦法》，雖然對(duì)水利設(shè)施、田間道路、耕地等固定資產(chǎn)，按照權(quán)屬分別設(shè)定管護(hù)主體，但是資金籌措機(jī)制并不明確，造成現(xiàn)實(shí)當(dāng)中項(xiàng)目管護(hù)缺乏持續(xù)、穩(wěn)定的資金來(lái)源。據(jù)調(diào)查，絕大部分項(xiàng)目后期管護(hù)資金依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌或村委會(huì)自行解決。而且后期管護(hù)采取“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”的原則，缺乏明確、持續(xù)的管護(hù)主體。

我國(guó)法律政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面的作用，而實(shí)際上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能逐漸轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民專業(yè)合作組織[16]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東營(yíng)市農(nóng)村區(qū)域的農(nóng)業(yè)規(guī)?；饕扇〖w內(nèi)部的農(nóng)民專業(yè)合作社模式。這種農(nóng)業(yè)合作模式限于集體內(nèi)部成員的有限聯(lián)合，在缺少農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)直接與外部二三產(chǎn)業(yè)建立直接互動(dòng)機(jī)制的情況下，并不能充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)機(jī)制構(gòu)建。雖然東營(yíng)市存在未利用地開(kāi)發(fā)后由大型涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，如市級(jí)項(xiàng)目中的現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)，未利用地開(kāi)發(fā)一期、二期項(xiàng)目，在開(kāi)發(fā)后由泰國(guó)正大集團(tuán)等承包經(jīng)營(yíng)，但主要是針對(duì)國(guó)有農(nóng)用地。農(nóng)村區(qū)域的土地依然受到法律政策限制較多?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)較低、缺乏與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，造成農(nóng)戶既不想放棄現(xiàn)有的承包權(quán)，也不想增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的資本、科技等的投入。另外，部分區(qū)域農(nóng)村自發(fā)調(diào)地的現(xiàn)象頻繁，開(kāi)發(fā)后的新增耕地只能在農(nóng)戶層面實(shí)現(xiàn)短期的土地流轉(zhuǎn)，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利保障機(jī)制，造成外部企業(yè)因土地產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)而難以涉足大型、長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投資行為，不利于挖掘未利用地開(kāi)發(fā)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益方面的潛力。

2 基金模式的框架體系

公共管理者、項(xiàng)目建設(shè)者、土地產(chǎn)權(quán)主體三者之間的合理對(duì)立是解決當(dāng)前政府統(tǒng)管模式下各種問(wèn)題與矛盾的關(guān)鍵。將未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理中的業(yè)主身份定義為實(shí)際的土地所有者或使用者，有利于工程建設(shè)，能夠反映區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。項(xiàng)目設(shè)計(jì)者與建設(shè)者則可以按照市場(chǎng)機(jī)制，由產(chǎn)權(quán)主體擇優(yōu)選擇，確保工程質(zhì)量提高和成本降低。而政府部門則可以從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的角度，以基金的形式，根據(jù)未利用地開(kāi)發(fā)后期的農(nóng)業(yè)發(fā)展定位、業(yè)主實(shí)際需求等，對(duì)項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后期管護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行扶持。

2.1 整合政府相關(guān)部門的職能與資金

由于受到部門職能、資金來(lái)源、監(jiān)管主體等因素制約，東營(yíng)市各部門開(kāi)展的涉農(nóng)工程主要依據(jù)部門內(nèi)部的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理模式[17]。雖然國(guó)家逐步加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目重復(fù)投資、建設(shè)方面的審計(jì)，但這種后期監(jiān)督模式不利于前期項(xiàng)目資金資源的整合。采取基金模式則可以將政府管理與農(nóng)業(yè)需求、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等內(nèi)容對(duì)立起來(lái)，避免政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)象。壓縮管理成本，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)銜接，提升市場(chǎng)機(jī)制逐步成為東營(yíng)市政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革的重點(diǎn)，為基金模式的建立與推廣奠定了基礎(chǔ)。東營(yíng)市政府各職能部門可根據(jù)資源分布情況、工程建設(shè)內(nèi)容，將資金有針對(duì)性地分解到具體的水利設(shè)施、耕地質(zhì)量、田間道路、生態(tài)防護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)投入資金的精準(zhǔn)使用。而且基金模式有利于系統(tǒng)地貫徹社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)同發(fā)展理念。通過(guò)整合部門職能，建立未利用地開(kāi)發(fā)的農(nóng)業(yè)扶持、生態(tài)保育的導(dǎo)向機(jī)制，將未利用地開(kāi)發(fā)與前期發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來(lái)，提高部門之間管理內(nèi)容、責(zé)任的銜接與更替。另外，通過(guò)對(duì)立政府機(jī)構(gòu)與工程建設(shè)、需求主體，利于減少政府內(nèi)部低效、繁瑣的審批、監(jiān)管和驗(yàn)收流程，以及評(píng)審主體在判別項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)等的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可接受程度及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的行政干預(yù)，確保管理成本降低和未利用地開(kāi)發(fā)效益的綜合性與長(zhǎng)期性。

2.2 推進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)的市場(chǎng)運(yùn)作

由項(xiàng)目申請(qǐng)主體依據(jù)自身發(fā)展需求，提出當(dāng)前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施存在的問(wèn)題，以及因產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需增設(shè)的部分設(shè)施，從微觀層次實(shí)現(xiàn)未利用地技術(shù)設(shè)計(jì)與生產(chǎn)便利度的有機(jī)結(jié)合。未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)，由申請(qǐng)主體按照市場(chǎng)模式自行選擇，不僅有助于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量，而且可以限制東營(yíng)市政府機(jī)構(gòu)因工程招投標(biāo)形成的設(shè)租、尋租行為，推動(dòng)政府管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步分離。東營(yíng)市整治機(jī)構(gòu)的主要職能則由主導(dǎo)者向補(bǔ)助者轉(zhuǎn)變，按照項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)狀及工程建成后的內(nèi)容變化情況進(jìn)行補(bǔ)助，工程建設(shè)產(chǎn)生的中間費(fèi)用轉(zhuǎn)為申請(qǐng)主體自行處理。為壓縮成本、保證質(zhì)量，申請(qǐng)主體必然加大初次規(guī)劃設(shè)計(jì)的關(guān)注力度，規(guī)避增加工程實(shí)施過(guò)程中不必要的設(shè)計(jì)變更。同時(shí)加強(qiáng)施工過(guò)程中對(duì)影響工程質(zhì)量的潛在自然因素或人為因素的精準(zhǔn)控制，以減少資金浪費(fèi)現(xiàn)象。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)部地上附著物或因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的新增設(shè)施，可由所有者與使用者在協(xié)商一致的情況下自行拆除或委托專業(yè)拆除機(jī)構(gòu)拆除，降低政府直接干預(yù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾。

2.3 將項(xiàng)目納入農(nóng)業(yè)的綜合發(fā)展體系

基金模式最顯著的特點(diǎn)就是業(yè)主由政府部門轉(zhuǎn)為申請(qǐng)項(xiàng)目的土地產(chǎn)權(quán)主體或使用者，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)、管護(hù)主體的一致性與連續(xù)性[18]。業(yè)主可根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要申請(qǐng)未利用地開(kāi)發(fā)，以減少東營(yíng)市政府部門盲目開(kāi)發(fā)導(dǎo)致未利用地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目閑置、利用率低或管護(hù)責(zé)任不明的現(xiàn)象。在嚴(yán)格申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目使用周期的前提下，申請(qǐng)主體為確保農(nóng)村水利設(shè)施、田間道路等長(zhǎng)期發(fā)揮作用，必然提高對(duì)這些設(shè)施的管護(hù)力度，不僅會(huì)在日常使用當(dāng)中注重養(yǎng)護(hù)與管理，也會(huì)推動(dòng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)和維修等市場(chǎng)行為的發(fā)展。農(nóng)業(yè)作為高社會(huì)效益、低經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其長(zhǎng)期效益的發(fā)揮必須依靠政府的持續(xù)投入。隨著業(yè)主身份的轉(zhuǎn)移，東營(yíng)市政府部門必須嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、資金使用等內(nèi)容，避免因政府兜底造成“只用不管、粗放利用”，以及為套取管護(hù)資金故意破壞或損毀農(nóng)田設(shè)施等現(xiàn)象，引導(dǎo)社會(huì)公眾建立公共責(zé)任和發(fā)展實(shí)業(yè)的積極意識(shí)。項(xiàng)目管護(hù)的持續(xù)性也體現(xiàn)在未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性和預(yù)期性。在農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的引導(dǎo)下，未利用地開(kāi)發(fā)既要滿足基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，也要符合東營(yíng)市區(qū)域綜合規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式的預(yù)期目標(biāo)，避免因不符合發(fā)展理念而重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)生資源、資金、能源浪費(fèi)等短期行為。

3 未利用地開(kāi)發(fā)基金模式的建設(shè)要點(diǎn)

3.1 建立基金扶持平臺(tái)

依據(jù)未利用地開(kāi)發(fā)前后項(xiàng)目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的變化情況，以及項(xiàng)目投入使用后依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的使用周期、損壞原因、發(fā)展預(yù)期等建立資金管理、撥付、監(jiān)督等機(jī)制。在部門整合的基礎(chǔ)上，土地整治機(jī)構(gòu)應(yīng)代表東營(yíng)市政府行使協(xié)調(diào)各職能部門的權(quán)力，利用新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、國(guó)有土地出讓收益、耕地開(kāi)墾費(fèi)等資金，及二三產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期稅收，依據(jù)資源分布、產(chǎn)業(yè)需求、規(guī)劃設(shè)計(jì)等分別投入。各職能部門依據(jù)行業(yè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程設(shè)施、內(nèi)部格局、潛在效益等分別分析，確保項(xiàng)目可行性論證的專業(yè)性和綜合性。便于政府管理工程建設(shè)的進(jìn)度、環(huán)節(jié)及后期監(jiān)管，基金扶持平臺(tái)應(yīng)逐步加強(qiáng)對(duì)未利用地的開(kāi)發(fā)、管護(hù)流程的規(guī)范化設(shè)計(jì)，以及各個(gè)環(huán)節(jié)工作的必選內(nèi)容與可選內(nèi)容，健全資金有針對(duì)性的集約、高效利用，避免資金管理盲區(qū)。目前，黃河三角洲土地金融控股有限公司于2015年經(jīng)東營(yíng)市政府批復(fù)成立，為東營(yíng)市未利用地開(kāi)發(fā)基金模式的推廣構(gòu)建了運(yùn)作平臺(tái)和機(jī)制。下個(gè)階段，東營(yíng)市政府應(yīng)注重改革現(xiàn)有財(cái)稅制度、基礎(chǔ)建設(shè)模式和公共服務(wù)導(dǎo)向，突出政府的主導(dǎo)性，減少部門行為，提高地方政府在財(cái)富均衡、產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)互補(bǔ)的責(zé)任與能力[19]。同時(shí)，對(duì)相關(guān)的政府和各職能部門的考核機(jī)制和管理內(nèi)容進(jìn)行改變和融合，避免現(xiàn)有管理制度、考核內(nèi)容對(duì)部門職能整合的影響。

3.2 整合農(nóng)業(yè)扶持政策

農(nóng)業(yè)是影響我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民則是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)增效的直接力量。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)于農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入偏重，而在提高農(nóng)民生活、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的投入與城鎮(zhèn)居民的差異依然較大[20]。造成農(nóng)民逐漸向城鎮(zhèn)區(qū)域、二三產(chǎn)業(yè)集中，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、市場(chǎng)培育、科技研發(fā)方面相對(duì)薄弱。地方政府通過(guò)家電下鄉(xiāng)、科技下鄉(xiāng)和扶持涉農(nóng)企業(yè)、種糧大戶來(lái)提高農(nóng)民生活水平，穩(wěn)定種糧積極性。但政府直接干預(yù)的農(nóng)業(yè)扶持行為造成工程建設(shè)、產(chǎn)品技術(shù)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，農(nóng)民缺乏自主選擇權(quán)。政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)扶持也容易存在政企不分、市場(chǎng)尋租的現(xiàn)象，難以體現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶的扶持。因此，應(yīng)在全面考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步加強(qiáng)利用財(cái)政手段對(duì)農(nóng)民的資金補(bǔ)貼、公共服務(wù)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、實(shí)際產(chǎn)出相掛鉤，以縮小城鄉(xiāng)居民生活差異。將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、生活資料購(gòu)買等選擇權(quán)交給農(nóng)業(yè)群體，減少政府低效率、高成本的直接干預(yù)，避免市場(chǎng)干擾、權(quán)力尋租等問(wèn)題。

3.3 改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織不分的現(xiàn)象，破除外部企業(yè)與農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)、制度制約，在法律層面將東營(yíng)市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與管理組織、產(chǎn)權(quán)主體明確區(qū)分。通過(guò)促進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)、戶籍制度、市場(chǎng)模式的一體化建設(shè)，為未利用地開(kāi)發(fā)后期外部涉農(nóng)企業(yè)引入、產(chǎn)業(yè)鏈條構(gòu)建打造城鄉(xiāng)均等的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)權(quán)環(huán)境[21-22]。農(nóng)業(yè)政策應(yīng)在明晰個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合、生物能開(kāi)發(fā)等方面的導(dǎo)向，將土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位于未利用地開(kāi)發(fā)之前，提高未利用地開(kāi)發(fā)的政策、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革并不意味著個(gè)體土地權(quán)能的加大，明晰產(chǎn)權(quán)可量化土地在流轉(zhuǎn)、入股等市場(chǎng)行為當(dāng)中的價(jià)值。東營(yíng)市政府應(yīng)進(jìn)一步以法律政策的形式，合理界定土地產(chǎn)權(quán)中使用、收益、處分權(quán)能在政府層面的保留，以提高對(duì)農(nóng)村土地利用的調(diào)控力度。另外，利用股份制，合理限定涉農(nóng)企業(yè)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的比例，確保農(nóng)村土地在市場(chǎng)自我配置當(dāng)中農(nóng)民權(quán)益不受侵害，避免因企業(yè)重組、破產(chǎn)造成農(nóng)民土地被剝奪而引發(fā)土地、財(cái)富向少數(shù)群體集中等社會(huì)問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

東營(yíng)市政府在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡法定責(zé)任時(shí)，將新增耕地率與經(jīng)濟(jì)可行性統(tǒng)籌考慮以避免政府在具體管理當(dāng)中的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；鹉Ｊ絼t可以進(jìn)一步將政府管理由主導(dǎo)者向法律政策、標(biāo)準(zhǔn)制定等角色轉(zhuǎn)變，將管理體制改革由政府內(nèi)部向社會(huì)公眾擴(kuò)大。但這種模式的實(shí)現(xiàn)必須建立在部門職能整合、考核機(jī)制改變、稅費(fèi)支出調(diào)整、農(nóng)業(yè)扶持加大、市場(chǎng)機(jī)制完善和法律政策健全等的基礎(chǔ)上。單從部門內(nèi)部、現(xiàn)有資金等環(huán)節(jié)進(jìn)行突破，不僅會(huì)造成因缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致基金模式難以落實(shí)而增加占補(bǔ)平衡壓力，而且在缺乏完善市場(chǎng)機(jī)制、法律政策、標(biāo)準(zhǔn)流程等環(huán)境下，雖然能夠轉(zhuǎn)嫁政府主導(dǎo)未利用地開(kāi)發(fā)中的各種成本與矛盾，但也容易造成那些協(xié)調(diào)社會(huì)實(shí)體、個(gè)人之間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度難以及時(shí)跟進(jìn)而不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序進(jìn)行?；鹉Ｊ诫m然符合當(dāng)前我國(guó)政治體制改革的總體趨勢(shì)，但其實(shí)現(xiàn)的途徑和進(jìn)度必須與我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法治國(guó)等理念同步推進(jìn)，局部?jī)?yōu)化必須與整體環(huán)境改革相一致。

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Primary Study on Fund Mode of Unused Land Development in Dongying City

JI Yuguang1, LI Le1, TIAN Zhenguo1, ZHANG Yanxiu1, ZHANG Jianying2

(1.Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257091, China; 2. Dongying Branch Bureua of Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257100, China)

Dynamic balance of cultivated land is an important way to implement the basic farmland protection policy in China. Through cultivated land supplement of occupied farmland in economic development and urban construction, dynamic balance of total arable land can be guaranteed in the planning period, and the relationship between development and food security can be guranteed as well. Through investigation of part of the unused land development projects in Dongying City during the "12th Five-yea planr", it can be seen that unused land development under the unified management of the government will lead to many problems in reviewing, designing, implementation, management and other aspects. Due to the lack of reasonable distinction between main applications and main management entities, it is difficult to achieve an practical and fair operation of the unused land development project. Moreover, due to the lack of a reasonable mechanism of government subsidies for agriculture and a clear framework of property rights, the actual practitioners are not enthusiastic about the development of unused land. According to the existing problems in project management reform, it can be seen that the unused exploitation mode under fund management and open market operation is helpful to realize the integration of department functions, project construction, management and protection, and achieve sustainable management and utilization of unused land development projects. The realization of the fund model must consider the role of the government, the transformation of functions, the property rights system and other factors in order to achieve reform and innovation steadily.

Unused land; fund mode; function integration; post-maintenance; Dongying City

2016-12-02；

2016-12-23；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(41671519)；國(guó)家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目(41501189)

紀(jì)玉廣(1973—)，男，山東東營(yíng)人，工程師,主要從事土地文獻(xiàn)分析、政策研究;E-mail: ljm20021626@163.com

F301.2；TU984

C

紀(jì)玉廣，李樂(lè)，田振國(guó)，等.東營(yíng)市未利用地開(kāi)發(fā)的基金模式改革探析[J].山東國(guó)土資源，2017,33(4)：75-80.JI Yuguang, LI Le, TIAN Zhenguo,etc.Primary Study on Fund Mode of Unused Land Development in Dongying City[J]. Shandong Land and Resources, 2017,33(4)：75-80.