農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的全面反思與系統(tǒng)梳理
——評《健全農(nóng)村民主管理制度： 邏輯·機制·戰(zhàn)略

陳鵬

新書評介

農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的全面反思與系統(tǒng)梳理
——評《健全農(nóng)村民主管理制度： 邏輯·機制·戰(zhàn)略

陳鵬

基層民主作為社會主義民主的重要組成部分，是中國特色社會主義民主建設(shè)的基礎(chǔ)，是整個民主政治建設(shè)的切入點。①但基層民主在發(fā)展和完善過程中出現(xiàn)了“成長的煩惱”和“發(fā)展的困境”②，農(nóng)村民主建設(shè)在理論和實踐上也出現(xiàn)了不少困惑。我國作為一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家，要想真正實現(xiàn)“人民當(dāng)家做主”，就必須重視和發(fā)展農(nóng)村民主，而農(nóng)村民主化的過程則依賴于一定的制度引導(dǎo)。從歷史和現(xiàn)實來看，我國民主觀念的普及度非常高，民主制度的實施度卻相對較低。③雖然以村民自治為主要載體的農(nóng)村基層民主建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過了30多年的制度探索和經(jīng)驗累積④，但民主制度化的建構(gòu)內(nèi)容和方向始終難以取得共識，如何建構(gòu)農(nóng)村民主管理制度眾說紛紜，莫衷一是，農(nóng)村民主管理實踐不盡如人意⑤。因此，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對現(xiàn)有農(nóng)村民主管理制度進行梳理和總結(jié)、改革和創(chuàng)新是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得長足進展的關(guān)鍵，也是完善中國特色社會主義制度的必然要求。

正是在這個意義上，唐鳴教授主持的國家社科基金重大項目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”，切中了現(xiàn)階段我國農(nóng)村民主管理的核心議題。該項目的最終成果《健全農(nóng)村民主管理制度：邏輯·機制·戰(zhàn)略》(以下簡稱《健全農(nóng)村民主管理制度》)為健全農(nóng)村民主管理提供了理論支撐、制度選擇和發(fā)展方向。該書開篇就強調(diào)：要“通過全面反思和系統(tǒng)梳理總結(jié)揭示農(nóng)村民主管理制度建設(shè)發(fā)生與發(fā)展的內(nèi)在機理，厘清健全農(nóng)村民主管理制度的實踐基礎(chǔ)與發(fā)展進路，從而為其他相關(guān)問題的研究提供堅實的原始支點”⑥?；谶@一思路，《健全農(nóng)村民主管理制度》在國家與社會的宏大視野下對農(nóng)村民主管理的邏輯基礎(chǔ)、機制建構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略進行了科學(xué)探討，回應(yīng)了農(nóng)村社會治理的重大理論和實踐問題。這意味著《健全農(nóng)村民主管理制度》一書不僅是對當(dāng)前農(nóng)村民主管理制度的總結(jié)和重構(gòu)，而更應(yīng)該被看作是一本以農(nóng)村民主管理為切入點，對現(xiàn)代基層社會治理體系進行整體性探討的著作。

一

《健全農(nóng)村民主管理制度》由“農(nóng)村民主管理的邏輯基礎(chǔ)”、“農(nóng)村民主管理的機制建構(gòu)”、“農(nóng)村民主管理的發(fā)展戰(zhàn)略”三篇共十章組成，每篇前面有一則導(dǎo)言。從總體來看，該書內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整、體系健全，對農(nóng)村民主管理制度建設(shè)進行了全面的審視和反思，有力地提升了農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的研究水平。

1.理論審視：闡釋農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的歷史進程與發(fā)展邏輯

在全面建成小康社會的新時期，不少人對完善和發(fā)展中國特色社會主義民主制度缺乏深刻的認識，對農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的歷史進程和發(fā)展邏輯還存在不少困惑?！督∪r(nóng)村民主管理制度》則從鄉(xiāng)村及整個國家發(fā)展的角度闡述了當(dāng)前農(nóng)村基層民主管理制度體系及其重要性和必要性，力求解釋新時期農(nóng)村基層民主管理制度的基本內(nèi)容、推進動力、主體特征、社會基礎(chǔ)、歷史探索以及經(jīng)驗啟示，從而為當(dāng)前基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中推進農(nóng)村基層民主管理提供了理論解釋和理論支持。可以說，《健全農(nóng)村民主管理制度》反映了30多年農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的成果，是對農(nóng)村民主管理理論研究的整體解讀。概括來講，該書分別從政治話語、國家建構(gòu)、社會環(huán)境變遷以及實踐發(fā)展等視角對農(nóng)村民主管理的發(fā)生、發(fā)展、演變與創(chuàng)新進行了科學(xué)把握和精辟透析，從而擺脫了西方話語體系，提出并回應(yīng)了新時期我國農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)、機制建構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略等重大理論問題，這對農(nóng)村民主管理的實踐發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

2.問題反思：深挖現(xiàn)階段農(nóng)村民主管理制度建設(shè)面臨的主要問題

以農(nóng)村民主管理中的問題為導(dǎo)向，通過健全和完善農(nóng)村民主管理制度調(diào)動廣大農(nóng)民建設(shè)中國特色社會主義的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是《健全農(nóng)村民主管理制度》的重要目標?！督∪r(nóng)村民主管理制度》不僅在中篇“農(nóng)村民主管理的機制建構(gòu)”中系統(tǒng)梳理了村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、農(nóng)村社會組織培育、農(nóng)村依法治理面臨的問題，而且還在下篇第九章中從整體上分析了當(dāng)前農(nóng)村民主管理面臨的新問題。例如，城市化進程加快，民主管理出現(xiàn)真空;工業(yè)化發(fā)展迅猛，管理體系難以整合;社區(qū)化服務(wù)推進，物質(zhì)保障有待加強;行政化管理加重，體制機制錯位失調(diào);法制化建設(shè)滯后，制度建設(shè)亟須優(yōu)化，等等。此外，《健全農(nóng)村民主管理制度》還敏銳地發(fā)現(xiàn)了農(nóng)村民主管理實踐中還存在“兩委”矛盾、鄉(xiāng)村矛盾、政社矛盾、農(nóng)村依法治理與農(nóng)民參與水平之間的矛盾以及村民自治權(quán)與農(nóng)民權(quán)益保障之間的矛盾等。簡而言之，該書深刻分析了新形勢下農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)中面臨的一系列重大理論和現(xiàn)實問題，貫穿著強烈的問題意識、鮮明的問題導(dǎo)向，體現(xiàn)了著者求真務(wù)實的科學(xué)態(tài)度和堅定的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

3.經(jīng)驗總結(jié)：揭示當(dāng)前農(nóng)村民主管理制度建設(shè)的新進展與新成就

立足地方實踐創(chuàng)新，總結(jié)提煉有價值的經(jīng)驗，從而探討農(nóng)村民主管理的有效實現(xiàn)形式，是《健全農(nóng)村民主管理制度》進行制度建構(gòu)的前提和基礎(chǔ)。該書在第三章中從歷史和實踐發(fā)展的角度提出“中國農(nóng)村民主管理探索于新民主主義革命時期、開創(chuàng)于社會主義建設(shè)時期，在改革后獲得了前所未有的迅速發(fā)展”⑦，并提煉出了農(nóng)村民主管理的總體成效，即確立了村民自治的基本制度，完善了鄉(xiāng)村治理的運行機制，提升了農(nóng)村民主管理的水平，形成了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持群眾路線、堅持有序推進等基本經(jīng)驗。與此同時，該書還在第八章中通過政策法規(guī)體系梳理、調(diào)查數(shù)據(jù)支撐、地方實踐分析等方式總結(jié)出了黨的十七大以來我國農(nóng)村民主管理在法律體系、組織體系、體制機制、內(nèi)容體系、保障條件、基礎(chǔ)地位等方面取得的令人矚目的新進展和新成就?！督∪r(nóng)村民主管理制度》對我國農(nóng)村民主管理改革實踐及發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，進一步加深了我們對中國農(nóng)村民主管理制度及中國社會主義民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，這不僅能夠推動相關(guān)實踐的發(fā)展，而且為中國風(fēng)格和中國氣派的民主政治理論建設(shè)提供了重要的智識基礎(chǔ)。

4.方向定位：把握當(dāng)前農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)的重點和方向

關(guān)于農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)的基本定位，學(xué)界存在諸多分歧和爭論。如有研究者將其定位為“四個民主”、村民自治、農(nóng)民參與平臺等等。而《健全農(nóng)村民主管理制度》更加重視民主質(zhì)量的提升，將村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民組織機制、農(nóng)民群眾參與為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制、農(nóng)政社互動為導(dǎo)向的社會組織機制、保障農(nóng)民權(quán)益為導(dǎo)向的依法治理機制以及機制之間的相互磨合和良性互動作為現(xiàn)階段農(nóng)村民主管理改革發(fā)展的重點和方向。可以看出，《健全農(nóng)村民主管理制度》對完善農(nóng)村民主管理以及制度建設(shè)中如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一，如何擴大村民自治范圍、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村社會組織、保障農(nóng)民享有更多民主權(quán)利等方面提出了許多方向性的建議。令人欣喜的是，著者在此基礎(chǔ)上通過系統(tǒng)梳理，詳細界定了村委會選舉中的一系列程序規(guī)范，相關(guān)意見全部被民政部印發(fā)的《村民委員會選舉規(guī)程》所采納和吸收。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會第一次全體會議報告中談到“中央政治局8個多月做的其他工作”時提到了“圍繞健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治組織機制，制定村民委員會規(guī)程”?？梢哉f，《健全農(nóng)村民主管理制度》已經(jīng)對我國農(nóng)村民主管理的實踐和立法產(chǎn)生了積極影響，產(chǎn)生了良好的社會效益。

二

中國基層民主管理的發(fā)展，不但需要理論反思，更需要制度突破?！督∪r(nóng)村民主管理制度》圍繞農(nóng)村民主管理何以可能、農(nóng)村民主管理何以擴展、農(nóng)村民主管理何以整合、農(nóng)村民主管理何以保障、農(nóng)村民主管理何以自治等基本問題，深入系統(tǒng)地研究我國農(nóng)村民主管理邏輯基礎(chǔ)、已有經(jīng)驗、可行機制等，提出了目標更加清晰、要求更加具體、操作性更強的農(nóng)村民主管理制度體系?？梢哉f，《健全農(nóng)村民主管理制度》是一本開拓性的學(xué)術(shù)著作。

1.研究視角的整合性

長期以來，農(nóng)村民主管理制度的研究更多的是將制度作為一個外在的規(guī)制工具，而不是將其視為一個農(nóng)村民主管理實踐中內(nèi)生的經(jīng)驗規(guī)則提升。⑧《健全農(nóng)村民主管理制度》一方面將農(nóng)村民主管理制度作為一個規(guī)制和整合的概念或工具，另一方面將制度建設(shè)本身作為農(nóng)村民主管理體系建構(gòu)的重點和方向。該書在如何建設(shè)的問題上展開研究，形成了現(xiàn)代國家與鄉(xiāng)村社會整合式的研究思路，認為農(nóng)村民主是在現(xiàn)代化背景下的國家建構(gòu)中產(chǎn)生的，需要自上而下的國家推動，而農(nóng)村民主作為一種鄉(xiāng)村場域內(nèi)的政治實踐活動，需要自下而上的實踐過程，這種雙向需求構(gòu)成了中國波瀾壯闊的農(nóng)村民主。此外，《健全農(nóng)村民主管理制度》將農(nóng)民作為農(nóng)村民主管理的主體和動力，注重突出以農(nóng)民利益為導(dǎo)向的制度建構(gòu)，同時強調(diào)黨和政府在農(nóng)村民主管理制度創(chuàng)新過程中的引導(dǎo)角色，從這種政社合作互動的雙向立場，可以看出著者為建設(shè)具有中國特色農(nóng)村民主管理制度而作出的努力。

2.研究方法的科學(xué)性

《健全農(nóng)村民主管理制度》將農(nóng)村民主的發(fā)展置于社會主義民主的發(fā)展歷程中考察，注重當(dāng)前民主制度建設(shè)的動態(tài)性和階段性，同時立足于農(nóng)村民主管理現(xiàn)狀的靜態(tài)考察，注重將問題研究與理論研究相結(jié)合、宏觀總體研究與微觀個案研究相結(jié)合、經(jīng)驗研究與規(guī)范研究相結(jié)合、歷史研究與現(xiàn)實研究相結(jié)合。此外，現(xiàn)代化始終是農(nóng)村民主管理實踐變遷及制度走向的基本背景，《健全農(nóng)村民主管理制度》始終沒有離開對整個社會的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境及制度等因素的考察，沒有離開城市民主管理及其制度建設(shè)、宏觀城鄉(xiāng)體制及國家發(fā)展戰(zhàn)略的研究。因此，著者始終將農(nóng)村民主管理的研究置于整個國家和社會治理體制轉(zhuǎn)型的變革之中，置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互惠的發(fā)展戰(zhàn)略中，并在大量數(shù)據(jù)分析和個案歸納的基礎(chǔ)上，深刻把握我國農(nóng)村民主管理的新成效以及農(nóng)民群眾的需求，以此建構(gòu)與農(nóng)民群眾需求相適應(yīng)的農(nóng)村民主管理制度體系。具體來講，《健全農(nóng)村民主管理制度》堅持以馬克思主義的觀點和方法為指導(dǎo)，注重經(jīng)驗研究、社會調(diào)查、案例分析、實證研究、政策研究、統(tǒng)計分析、規(guī)范分析等研究方法的綜合運用，為我們研究農(nóng)村民主管理提供了很好的范例。

3.研究內(nèi)容的現(xiàn)實性

在我國現(xiàn)代國家建構(gòu)歷程中，繼“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”之后，在經(jīng)歷了“吸納—參與”、“制度—示范”創(chuàng)新過程之后，以農(nóng)民群眾為主體的農(nóng)村民主管理產(chǎn)生、發(fā)展和創(chuàng)新成為歷史的必然，“溝通—參與—組織—法治”成為農(nóng)村民主管理實踐運行的趨向?！督∪r(nóng)村民主管理制度》基于此種考慮，面對農(nóng)村民主管理的新經(jīng)驗、新問題、新情況，并沒有局限于農(nóng)村民主管理的法理基礎(chǔ)和政策法規(guī)的研究，而是注重農(nóng)村民主管理的實踐，以問題為導(dǎo)向?qū)Υ迕褡灾螜C制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制、農(nóng)村社會組織機制以及農(nóng)村依法治理機制這四項機制進行大篇幅分析，以此建立并整合農(nóng)村民主管理的四個互動機制，這符合當(dāng)前農(nóng)村民主管理發(fā)展的實際。而現(xiàn)代國家的目的是將其活動引向它所服務(wù)的人民認為是合法的這一終極目標上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下。⑨因此，《健全農(nóng)村民主管理制度》以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國三者統(tǒng)一原則作為其研究的指導(dǎo)思想，這對我國特有的政治體制來說，具有較強的現(xiàn)實效應(yīng)。

4.研究措施的可行性

《健全農(nóng)村民主管理制度》秉持理論與實踐雙重探索的旨趣，在進行探微究精的學(xué)理開拓的同時，注重回應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)民實際需求，總結(jié)和提煉具有系統(tǒng)性、耦合性和可行性的農(nóng)村社會管理新思路和新對策。一方面，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向、以改革為動力、以個案經(jīng)驗為基礎(chǔ)，對農(nóng)村民主管理及其機制建設(shè)進行了對策探尋，回應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村民主管理發(fā)展需要解決的一些關(guān)鍵性問題，如擴大有序民主、強化公共服務(wù)、推進城鄉(xiāng)一體、加大財政支持以及激發(fā)社會活力等。另一方面，對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村民主管理制度和其他基層民主制度的同步建設(shè)進行了操作設(shè)計。《健全農(nóng)村民主管理制度》本著國家宏觀指導(dǎo)與社會全面參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與因地制宜、全面推進與重點突破相結(jié)合的精神，從操作角度對農(nóng)村民主管理制度建設(shè)、農(nóng)村基層治理體制建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基層群眾自治體系建設(shè)等提出了建議，這對提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要的應(yīng)用價值。

三

鑒于中國農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)的復(fù)雜性、艱巨性和長期性，任何篇幅有限的研究都不可能窮盡農(nóng)村民主管理的所有問題，《健全農(nóng)村民主管理制度》作為一本創(chuàng)新之作，也存在一些可以繼續(xù)深化之處。

一是對農(nóng)村民主管理的歷史探索還有待深化。著者從歷史的角度，對民國以前、革命時期以及新中國成立初期農(nóng)村民主管理的實踐和發(fā)展進行了梳理和總結(jié)，但缺少對改革開放以后，尤其是進入21世紀以來中國農(nóng)村民主管理的新理論新思想新戰(zhàn)略的探索。盡管著者提及黨的十二大以來中國農(nóng)村民主管理發(fā)展進入了快車道，但沒有充分展開論述。

二是農(nóng)村民主文化在農(nóng)村民主管理中的戰(zhàn)略地位有待關(guān)注。隨著人口流動的加速，傳統(tǒng)農(nóng)村封閉的社會結(jié)構(gòu)正逐步發(fā)生變化。這一方面促使現(xiàn)代性的多樣文化和觀念在農(nóng)村社會的土壤中生根發(fā)芽，另一方面則造成農(nóng)村傳統(tǒng)文化中公共治理理念逐步消解。因此，如何在社會治理創(chuàng)新背景下培育和發(fā)展農(nóng)村民主意識和民主文化以促進農(nóng)村民主管理及其制度建構(gòu)，如何發(fā)揮農(nóng)村本土要素和資源在農(nóng)村民主管理制度建設(shè)中的積極作用，還有待關(guān)注。

應(yīng)該說，當(dāng)前我國農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)的研究還需要進一步深化，主要是因為農(nóng)村民主管理的實踐本身就處于不斷變化發(fā)展之中。誠如《健全農(nóng)村民主管理制度》在末篇中所言：“我國社會主義民主政治建設(shè)和基層社會管理是一項長期性、基礎(chǔ)性工程”。

四

《健全農(nóng)村民主管理制度》作為專門研究農(nóng)村民主管理及其制度建構(gòu)的一本專著，既擴展了農(nóng)村民主管理研究的理論視野，豐富了社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論內(nèi)容，同時又為當(dāng)前農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)提供了重要的實踐參考和決策依據(jù)，特別是為新時期中央和地方政府進行村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、社會組織培育以及依法治理等提供了行動指南，具有重要的現(xiàn)實意義和價值。此外，該書以實踐為根本、以問題為導(dǎo)向、以創(chuàng)新為使命，呈現(xiàn)出了農(nóng)村民主管理及其制度建設(shè)的整體現(xiàn)狀，描繪了農(nóng)村民主管理發(fā)展的戰(zhàn)略藍圖，拉近了理論與現(xiàn)實之間的差距，為我們進一步研究農(nóng)村民主管理問題提供了基礎(chǔ)和條件。筆者認為，該書從現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村自主實踐互動視角，堅持理論和實踐、歷史和現(xiàn)實相結(jié)合，圍繞農(nóng)村民主管理發(fā)展的現(xiàn)狀、困境、經(jīng)驗、成效進行邏輯梳理、制度建構(gòu)和戰(zhàn)略規(guī)劃，堪稱研究農(nóng)村民主管理及其制度建構(gòu)的典范之作。這使筆者對農(nóng)村民主管理的未來發(fā)展更加期待。

注釋：

①王瑾：《改革開放30年的基層民主建設(shè)》，《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第5期。

②徐勇：《基層民主發(fā)展的途徑與機制：權(quán)利保障與社區(qū)建設(shè)》，北京師范大學(xué)出版社2015年版，第2頁。

③楊光斌：《讓民主歸位》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第5頁。

④陳榮卓、唐鳴：《中國農(nóng)村民主管理機制：形成機理與邏輯整合》，《社會科學(xué)》2011年第7期。

⑤⑥⑦⑧唐鳴等：《健全農(nóng)村民主管理制度：邏輯·機制·戰(zhàn)略》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2015年版，第5、4、79、111頁。

⑨［美］弗朗西斯·福山：《國家建構(gòu)：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學(xué)出版社2007年版，第1頁。

(責(zé)任編輯劉龍伏）

陳鵬，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079。