我國國家高新區(qū)立法問題研究

鄒　鑫

（武漢大學(xué)　法學(xué)院，湖北　武漢　430070）

一、引言

所謂國家高新區(qū)，是指國務(wù)院在不改變既有的行政區(qū)劃前提下，在一定區(qū)域內(nèi)確定的、實(shí)行特殊優(yōu)惠政策、“依靠我國自己的科技力量，促進(jìn)高技術(shù)成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化，對(duì)于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增強(qiáng)國際競(jìng)爭能力”①選自1991年3月《國務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》。的“科技特區(qū)”。國家高新區(qū)是我國區(qū)域的重要組成部分，其與區(qū)域是部分與整體的關(guān)系，是國家整體范圍內(nèi)的一個(gè)特定區(qū)域。為此，筆者在本論文中將國家高新區(qū)沒有定位于一個(gè)單獨(dú)的區(qū)域，而是將其作為區(qū)域的一個(gè)有機(jī)組成部分，同時(shí)它也是國家的一個(gè)組成部分。而國家高新區(qū)法治，是指在國家高新區(qū)區(qū)域范圍內(nèi)，在遵循國家法治統(tǒng)一的前提下，在不違背國家憲法、法律（包括基本法律、單行法律和行政法律）的基礎(chǔ)上，在憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)法治的原則和精神，根據(jù)國家高新區(qū)區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的特點(diǎn)，依法開展地方性立法，促進(jìn)司法公正、依法行政，進(jìn)行法治文化建設(shè)、推動(dòng)法治建設(shè)進(jìn)程，保障社會(huì)和諧發(fā)展的系列目標(biāo)、活動(dòng)、狀態(tài)和過程。它是國家法治在國家高新區(qū)的體現(xiàn)，更是區(qū)域法治和特色法治在國家高新區(qū)的見證。

自1988年國務(wù)院開始批準(zhǔn)建立第一家國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——中關(guān)村科技園開始，根據(jù)國家科學(xué)技術(shù)部統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月，我國國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)總數(shù)已達(dá)156家。②此處統(tǒng)計(jì)數(shù)字不包含蘇州工業(yè)園，但其享受國家高新區(qū)同等政策。足跡遍及除西藏外的其余省、直轄市、自治區(qū)。國家高新區(qū)表現(xiàn)出很好的發(fā)展質(zhì)量和增長態(tài)勢(shì)，已成為中國深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、走中國特色自主創(chuàng)新道路的一面旗幟。國家高新區(qū)集聚了全國50%以上的高新技術(shù)企業(yè)，單位產(chǎn)出能耗僅為全國平均值的一半，每萬名從業(yè)人員擁有發(fā)明專利107件，相當(dāng)于全國平均水平的10倍。國家高新區(qū)在經(jīng)濟(jì)上取得了跨越式發(fā)展，它唱響了我國知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展的主旋律，對(duì)推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的全面可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)現(xiàn)代化的全面實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了積極的引領(lǐng)作用。

古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。黨的十八大以來，依法治國方略被提到一個(gè)新高度，法治也為“中國夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。而我國國家高新區(qū)作為我國科技改革的“試驗(yàn)田”，科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的“先行先試區(qū)”，從無到有，從有到發(fā)展壯大，歷經(jīng)了十年的初創(chuàng)期、十年的“二次創(chuàng)業(yè)”，正邁入“科技創(chuàng)新、建立智慧型創(chuàng)業(yè)園區(qū)和學(xué)習(xí)型社區(qū)”的全新發(fā)展階段。與之相適應(yīng)，其法治建設(shè)也經(jīng)歷了從無到有，到逐步建立健全的過程。但不可否認(rèn)的是，我國國家高新區(qū)的法治建設(shè)還存在諸多問題和不足，與一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)發(fā)展比較成功的高新區(qū)相比，還存在很大的差距，還有很長的路要走。因此，建立健全國家高新區(qū)法治建設(shè)，對(duì)促進(jìn)和保障我國高新區(qū)發(fā)展具有重要意義。

過去幾年，中國內(nèi)法學(xué)界將大量的精力投入到了區(qū)域法治建設(shè)的理論和實(shí)踐的研究中，取得了一些研究成果；近兩年，隨著自貿(mào)區(qū)的興起，有關(guān)自貿(mào)區(qū)的法治建設(shè)研究正方興未艾，對(duì)四大自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的理論研究進(jìn)行得如火如荼，而對(duì)高新區(qū)的法治建設(shè)研究則一直比較蕭條，少見有眼光獨(dú)到且有一定學(xué)術(shù)深度的專業(yè)論述。審視眼下學(xué)術(shù)界已有的研究，不難發(fā)現(xiàn)，很多研究都是碎片化地總結(jié)歸納一些國家和地區(qū)高新區(qū)過往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)，然而通過系統(tǒng)視角、以個(gè)案為專門的學(xué)術(shù)研究標(biāo)本的專著極為鮮見，也較為零散，宏觀方面的提煉和研究也相對(duì)貧瘠。高新區(qū)的設(shè)立始終是位于一定行政區(qū)域內(nèi)，一些高新區(qū)雖冠名國家高新區(qū)，享受國家政策和法律的支持和優(yōu)惠，但是其治理管轄當(dāng)屬地方行政區(qū)域的事務(wù)范疇，有鑒于此，本文嘗試將區(qū)域引入高新區(qū)的法治建設(shè)中，提出“區(qū)域法治建設(shè)視角下的高新區(qū)法治建設(shè)”這一新的研究范疇，從而從宏觀層面推動(dòng)我國高新區(qū)的法治建設(shè)。

二、國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述與評(píng)述

對(duì)于高新區(qū)的中外研究，主要集中于其經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的理論。國外理論研究包括熊彼特等提出的“創(chuàng)新理論”、克里斯塔特的“中心地理論”、佩魯?shù)摹霸鲩L極理論”、克魯格曼的“規(guī)模收益遞增理論”、波特的“新競(jìng)爭理論”等；國內(nèi)理論研究主要包括范柏乃、魏江等對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)群聚現(xiàn)象的研究、陸大道的“點(diǎn)軸開發(fā)理論”等；此外，中外學(xué)者還涉及了對(duì)高新區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、未來思路和定位的研究、對(duì)高新區(qū)管理模式和政策制定方面的研究、高新區(qū)的評(píng)價(jià)體系研究、高新區(qū)與創(chuàng)新績效研究、高新區(qū)與新興產(chǎn)業(yè)、腹地區(qū)域研究等，取得了較為豐碩的理論成果。

通過分析中外學(xué)者關(guān)于高新區(qū)的研究，不難發(fā)現(xiàn)，相比較高新區(qū)的建設(shè)發(fā)展理論研究而言，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于高新區(qū)的法治建設(shè)方面的研究則不多，具體歸納起來大體包括以下四個(gè)方面：其一，研究成果主要集中于高新區(qū)建設(shè)和發(fā)展，而對(duì)高新區(qū)法治建設(shè)方面的研究較少；其二，部分國內(nèi)學(xué)者在對(duì)高新區(qū)法制建設(shè)的研究主要集中于高新區(qū)管理模式和具體法規(guī)政策的分析研究，包括稅收優(yōu)惠、資金和風(fēng)險(xiǎn)投資、市場(chǎng)扶持、人才培養(yǎng)與引進(jìn)等方面，出現(xiàn)重法制研究輕法治研究的現(xiàn)象；其三，在對(duì)高新區(qū)立法的定位問題的研究上側(cè)重于對(duì)高新區(qū)高新技術(shù)這一特定產(chǎn)業(yè)方面的立法研究，即將高新區(qū)法定位于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)法，而未將高新區(qū)作為我國的特殊區(qū)域來看待。由于未將高新區(qū)法定位于區(qū)域法，導(dǎo)致對(duì)高新區(qū)的立法定位過于狹窄，不利于高新區(qū)法的制定與實(shí)施。筆者認(rèn)為這也是導(dǎo)致2002年8月《中華人民共和國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法（草案）》被第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長會(huì)議終止審議的重要原因之一；其四，對(duì)高新區(qū)立法后評(píng)估的研究還很少，法學(xué)學(xué)術(shù)界還未開展對(duì)高新區(qū)的立法后評(píng)估研究。

通過對(duì)相關(guān)資料的分析，筆者發(fā)現(xiàn)了“冰火兩重天”的研究現(xiàn)象，即與高新區(qū)法治建設(shè)的研究發(fā)展相對(duì)緩慢而言，我國區(qū)域法治建設(shè)研究取得了很多有價(jià)值的理論成果。針對(duì)我國學(xué)者對(duì)高新區(qū)法治建設(shè)的研究現(xiàn)狀和對(duì)區(qū)域法治建設(shè)的研究現(xiàn)狀，通過對(duì)高新區(qū)法治建設(shè)與區(qū)域法治建設(shè)研究割裂的現(xiàn)象進(jìn)行分析，筆者試圖在二者之間搭建一部溝通的橋梁，將高新區(qū)法治建設(shè)納入我國區(qū)域法治建設(shè)的軌道。也就是說，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將高新區(qū)法治建設(shè)和區(qū)域法治建設(shè)二者結(jié)合起來進(jìn)行綜合思考和全面研究，將高新區(qū)作為一個(gè)特定區(qū)域而不是一個(gè)產(chǎn)業(yè)來看待。以此視角來重新思考和研究高新區(qū)的立法情況，這樣可能更有意義。

三、我國高新區(qū)立法現(xiàn)狀與特點(diǎn)

我國國家高新區(qū)的發(fā)展已有近30年歷程，其在經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大的成就。相比較而言，國家高新區(qū)的法治建設(shè)成就要遜色一些。立法立規(guī)是法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，也是法律體系賴以形成的基本方式。盡管高新區(qū)法治建設(shè)稍微落后，但我國高新區(qū)的立法歷程來看，我國國家高新區(qū)立法呈現(xiàn)從無到有、從碎片化到系統(tǒng)化的趨勢(shì)，初步形成了以科技產(chǎn)業(yè)立法為主導(dǎo)，區(qū)域立法為補(bǔ)充的全方位立法體系的雛形。

（一）地方立法占絕對(duì)主導(dǎo)

綜觀我國國家高新區(qū)立法進(jìn)程，國家級(jí)大法缺失。《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》被終止審議，成為我國第一部廢。①1997年2月，八屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議初步審議了《中華人民共和國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)高新區(qū)法（草案）》。1999年6月，九屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。此后由于各方面對(duì)草案的意見分歧較大，一直未能提出對(duì)草案的修改方案。2002年8月16日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長會(huì)議根據(jù)《中華人民共和國立法法》第三十九條規(guī)定，認(rèn)為《中華人民共和國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)高新區(qū)法（草案）》自1999年6月第二次審議至今，已經(jīng)三年。立法法自2000年7月1日起實(shí)施，從立法法生效起計(jì)算，到今年7月1日也滿兩年，應(yīng)當(dāng)終止審議《中華人民共和國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)高新區(qū)法（草案）》，特向第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！秶腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》成為根據(jù)立法法規(guī)定終止審議的第一部法律草案.《國家級(jí)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》草擬稿征求意見自2007年6月開始至今已過去10年，至今依然“群龍見首不見尾”。地方政府為了發(fā)展高新區(qū)，制定了大量的地方性法規(guī)、政府規(guī)章。即便從中央和地方立法數(shù)量的比例來看，地方立法明顯占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。

（二）地方立法水平不斷提高

國家高新區(qū)地方性立法可以大致劃分為三個(gè)階段：第一階段是20世紀(jì)90年代末之前制定的法規(guī)，內(nèi)容較為陳舊，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)探索的不斷深入，那些立法的日益顯得捉襟見肘；第二階段是2000年至2014年制定的法規(guī)，涉及了市場(chǎng)主體與競(jìng)爭秩序、風(fēng)險(xiǎn)投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境與規(guī)劃建設(shè)、國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等高新區(qū)出現(xiàn)的新事物，突破了舊有觀念和實(shí)踐的束縛，體現(xiàn)了種種制度性創(chuàng)新；第三階段是在2014年之后的制定的法規(guī)，充分引進(jìn)并吸收了上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)，大力簡政放權(quán)，注重構(gòu)建更加系統(tǒng)的制度和更為創(chuàng)新的立法設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了地方立法水平的不斷提升。

（三）行政性立法色彩濃厚

在國家法律缺位的情況下，為支持高新區(qū)的快速、持續(xù)、有序、和諧發(fā)展，國務(wù)院、國務(wù)院各部門、省級(jí)人民政府及其部門以及高新區(qū)所在地政府在高新區(qū)設(shè)立及運(yùn)行過程中，制定了大量的行政規(guī)章及規(guī)范性文件，較為系統(tǒng)地確立了高新區(qū)的管理體制、特殊政策及特定功能。②省級(jí)人民政府、較大市人民政府、無立法權(quán)的高新區(qū)所在地的市政府為促進(jìn)本地高新區(qū)的發(fā)展，出臺(tái)了大量有關(guān)高新區(qū)管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)業(yè)功能、扶持政策等方面的規(guī)范性文件。這種形式是高新區(qū)立法中最多的一種，也是最具體、操作性、最強(qiáng)的一種.

四、我國高新區(qū)立法存在的問題

綜觀我國國家高新區(qū)立法現(xiàn)狀，一方面國家高新區(qū)的立法取得了一些成就，為維護(hù)區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)的合法權(quán)益、推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和壯大、使我國依靠自己的科技力量實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化都起到了極大的保證和促進(jìn)作用；另一方面，我國高新區(qū)立法還存在很多的不足，同世界各國高新區(qū)立法相比，還存在著較大差距。

（一）立法定位不明確，法律協(xié)調(diào)難度大

中央政策與地方立法定位不一致，這是當(dāng)前國家高新區(qū)立法存在的根本問題。從上述高新區(qū)立法現(xiàn)狀可以看出，中央層面制定的法律、政策主要是發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快和促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化，推進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。為此，將高新區(qū)的立法主要立足于科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，傾向于將其定位成科技產(chǎn)業(yè)法。但縱觀地方性法規(guī)，除了2002年5月24日山西省人大審議通過的《山西省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》是以科技產(chǎn)業(yè)法為主外，其余大部分地方性法規(guī)基本上都是以區(qū)域法內(nèi)容為主，科技產(chǎn)業(yè)法內(nèi)容為輔。也就是說，地方性法規(guī)大多只是強(qiáng)調(diào)了高新區(qū)的“區(qū)域性”特點(diǎn)，“科技創(chuàng)業(yè)性”是其最重要的內(nèi)容和組成部分。

（二）專門立法缺乏頂層設(shè)計(jì)，各位階立法供給量不平衡

從我國國家高新區(qū)立法的現(xiàn)狀來看，2007年12月29日修訂通過的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第24條規(guī)定：國務(wù)院可以根據(jù)需要批準(zhǔn)建立國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，并對(duì)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展給予引導(dǎo)和扶持，使其形成特色和優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮集聚效應(yīng)。也就是說，在法律層面上只有一部《中華人民共和國技術(shù)進(jìn)步法》，且該法未對(duì)高新區(qū)作出實(shí)體規(guī)范。可以說，目前我國規(guī)范高新區(qū)的專門法律、行政法規(guī)還是一個(gè)空白，缺乏專門法律的頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章數(shù)量眾多，但法律位階較低，且規(guī)定不夠一致，不能滿足我國國家高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展壯大的需要。

（三）地方立法缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性

從各地制定的國家高新區(qū)條例和相關(guān)高新區(qū)政府規(guī)章來看，各自為政，地方性色彩濃厚，缺乏大局觀念和整體意識(shí)。高新區(qū)地方性立法本應(yīng)站在國家賦予高新區(qū)的使命高度來制定地方性法規(guī)，但從各地制定的高新區(qū)條例來看，各自為政、條塊分割的內(nèi)容多，注重整體、體現(xiàn)地區(qū)利益與國家利益一致性的內(nèi)容少；注重眼前利益的內(nèi)容多，注重前瞻性的內(nèi)容少；協(xié)調(diào)性的立法內(nèi)容不夠，各位階立法銜接也不夠，且缺乏確定的法律評(píng)價(jià)體系。關(guān)于國家創(chuàng)新系統(tǒng)的立法內(nèi)容的缺失，導(dǎo)致各高新區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系協(xié)調(diào)與溝通，往往造成高新區(qū)之間重復(fù)建設(shè)和高新區(qū)內(nèi)部管理秩序的混亂。

（四）立法內(nèi)容缺乏特色性和創(chuàng)新性

由于我國大多數(shù)高新區(qū)將工作重點(diǎn)放在引進(jìn)外資、擴(kuò)大用地和生產(chǎn)規(guī)模上，土地開發(fā)面積、開發(fā)土地轉(zhuǎn)讓情況、引進(jìn)外資的多寡似乎成為衡量高新區(qū)管理者績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在項(xiàng)目審批階段，部分高新區(qū)管理者只看重項(xiàng)目投資規(guī)模，輕視或忽視技術(shù)等級(jí)，使得全國大多數(shù)高新區(qū)類型趨同、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)現(xiàn)象明顯。在專門法律、行政法規(guī)及國家總體高新區(qū)規(guī)劃和綱要缺位的情況下，各地立法內(nèi)容雷同化程度高，沒有體現(xiàn)地區(qū)特色。立法創(chuàng)新的缺乏導(dǎo)致各高新區(qū)之間為了地方利益相互“廝殺”，血拼優(yōu)惠政策，各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重。此類行為在一定程度上損害了國家的整體利益，也不利于高新區(qū)國家使命的順利實(shí)現(xiàn)。

（五）立法后評(píng)估缺乏，地方性法規(guī)的“廢、改、立”進(jìn)程緩慢

立法后評(píng)估是立法工作的繼續(xù)和延伸，是檢驗(yàn)立法質(zhì)量、提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)制度。[1]目前，我國有關(guān)立法評(píng)估該如何開展尚處于摸索階段，盡管各地方政府開展了一些立法后評(píng)估活動(dòng)，但相比較而言，地方人大對(duì)專門針對(duì)高新區(qū)立法的立法后評(píng)估很少。①如山東省自2000年以來先后對(duì)《山東省私營企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《山東省實(shí)施〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉辦法》與《山東省法律援助條例》等地方性法規(guī)進(jìn)行了立法后評(píng)估.截止2014年年底，據(jù)公開報(bào)道的高新區(qū)條例的立法后評(píng)估只有貴陽市于2014年4月30日在第十三屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)《貴陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》等工作進(jìn)行立法后評(píng)估。②《貴陽日?qǐng)?bào)》，2014-05-01，A01.高新區(qū)地方立法數(shù)量多、時(shí)間早，大多在2000年至2004年制定，原先的立法內(nèi)容已不能滿足高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的需要。

五、關(guān)于我國高新區(qū)立法存在問題的原因

我國高新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展是前所未有的事業(yè)，從其產(chǎn)生之日，我們就一直本著“摸著石子過河”的態(tài)度，先行先試，邊走邊試。誠然，這樣的開端是可以理解的，但也正是由于有了這樣的開端，抑制了現(xiàn)今高新區(qū)的立法工作。

（一）高新區(qū)本身體制復(fù)雜

高新區(qū)本身就是改革開放的產(chǎn)物，是我國特殊體制的試驗(yàn)區(qū)，情況十分復(fù)雜。比如，僅就高新區(qū)管委會(huì)的性質(zhì)而言，有些是行政機(jī)關(guān)，有些是事業(yè)單位，有些是企業(yè)受政府委托的代管機(jī)構(gòu)，有些與所在區(qū)、縣政府一套班子，兩塊牌子，有些既不明確是行政機(jī)關(guān)，也不明確是事業(yè)單位。盡管高新區(qū)內(nèi)部實(shí)施的是一套“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用、大力調(diào)動(dòng)民間機(jī)構(gòu)的積極性”的全新行政管理體制，但在高新區(qū)外部仍舊實(shí)施的是一種傳統(tǒng)的管理模式。倘若兩者兼容，高新區(qū)與地方政府的協(xié)調(diào)問題自然容易解決。遺憾的是，這兩種管理體制的兼容度并不高，甚至在一定范疇之內(nèi)相互沖突，這就必然導(dǎo)致高新區(qū)內(nèi)部與外部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生許多困難，使管理體制不順。

（二）行政法學(xué)界缺乏針對(duì)性的專項(xiàng)研究

總體上講，我國高新區(qū)的立法工作嚴(yán)重滯后于高新區(qū)的發(fā)展速度，對(duì)嚴(yán)重影響高新區(qū)核心競(jìng)爭力體制性障礙沒有解決途徑，特別是沒有一部規(guī)范全國各級(jí)、各類高新區(qū)發(fā)展的行政法規(guī)，更沒有一部高新區(qū)基本法律，沒有高新區(qū)作為改革、開放、發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的法律。正是改革上缺乏依據(jù)，導(dǎo)致開放上屢屢碰壁、發(fā)展上矛盾重重。高新區(qū)在我國是一個(gè)新事物，高新區(qū)的行政管理體制也是一個(gè)新事物。在探索階段，就需要高新區(qū)、企業(yè)、理論界和政府四方聯(lián)合起來，積極探討，加強(qiáng)研究，為我國高新區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新提供指導(dǎo)。然而，這方面的研究目前在我國仍然相對(duì)冷寂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到應(yīng)有的程度。[2]

（三）高新區(qū)法治建設(shè)的定位不明

我國目前還沒有一部全國統(tǒng)一的國家高新區(qū)大法。1996年全國人大曾經(jīng)起草過一部《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》，但始終未獲通過。究其原因，主要在于兩種意見爭執(zhí)不下，一種意見認(rèn)為應(yīng)建立一部國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法，即園區(qū)法；而反對(duì)者認(rèn)為應(yīng)建立國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)法。筆者認(rèn)為，一部法律的最終產(chǎn)生，有的是不同意見在新的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上達(dá)成一致的結(jié)果，有的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展在實(shí)踐上為其出臺(tái)做了充分準(zhǔn)備。當(dāng)理論上的認(rèn)識(shí)漸趨一致，當(dāng)全國高新區(qū)在立法上已形成了百舸急流、萬船競(jìng)發(fā)的局面，當(dāng)實(shí)踐已做出了充分的準(zhǔn)備并提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)之時(shí)，可能就是國家高新區(qū)大法的出臺(tái)之日。

六、我國高新區(qū)立法創(chuàng)新的對(duì)策與建議

我國高新區(qū)的發(fā)展已經(jīng)步入而立之年，其發(fā)展早已走過了“摸著石頭過河”的草創(chuàng)階段，進(jìn)入了快速發(fā)展的“二次創(chuàng)業(yè)階段”?？墒?，關(guān)于高新區(qū)的立法建設(shè)依然還是處于“三國混戰(zhàn)”階段，未能最終制定一部符合高新區(qū)實(shí)際的全國統(tǒng)一法律或行政法規(guī)，這不得不說是我國高新區(qū)發(fā)展的一大遺憾。為此，應(yīng)做好高新區(qū)發(fā)展保障的頂層設(shè)計(jì)——立法先行，以法治保障其發(fā)展，并在發(fā)展中根據(jù)實(shí)際情況的反饋不斷進(jìn)行完善，修訂相關(guān)法律法規(guī)，通過制定一系列、多層次、立體化的法治體系來為高新區(qū)的發(fā)展“護(hù)航”。

（一）明確立法定位，協(xié)調(diào)中央政策、法律與地方立法

中央政策、法律與地方立法定位的不一致給國家高新區(qū)的發(fā)展帶來了很大的不確定性。不得不承認(rèn)，二者定位的不可調(diào)和也是導(dǎo)致《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法》成為我國第一部廢法和《國家級(jí)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》歷經(jīng)10年仍未出臺(tái)的主要原因。因此，立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門應(yīng)盡快協(xié)調(diào)二者的不一致，達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，制定出最大程度彌合二者不一致的法律或行政法規(guī)，為國家高新區(qū)的發(fā)展引領(lǐng)方向。筆者認(rèn)為，鑒于高新區(qū)法治建設(shè)的兩種定位各具特點(diǎn)，將二者協(xié)調(diào)起來，創(chuàng)新法治理念，可以將國家層面的法律、行政法規(guī)以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)區(qū)域法為主導(dǎo)，部委規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)章、制度、辦法以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)法為主導(dǎo)，將二者有機(jī)結(jié)合起來。

（二）加快國家高新區(qū)專門立法的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各層次立法

國家高新區(qū)走過了近30年的發(fā)展歷程，令人遺憾的是，至今都缺乏一部國家法律或行政法規(guī)的“護(hù)航”，這不符合我國當(dāng)前我國法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的需要。國家高新區(qū)法律、行政法規(guī)的缺失導(dǎo)致地方立法容易各自為政，形成地方立法的“割據(jù)”之勢(shì)。因此，盡快制定和頒布一部全國性的高新區(qū)法律或行政法規(guī)，確立高新區(qū)發(fā)展的基本原則性問題，規(guī)范高新區(qū)的發(fā)展和地方立法已勢(shì)在必行。高新區(qū)法律或行政法規(guī)應(yīng)確定高新區(qū)發(fā)展的基本問題，如高新區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和方針、管理體制和管理方式、高新區(qū)和高新技術(shù)企業(yè)的一般標(biāo)準(zhǔn)、扶持政策措施等，明確高新區(qū)應(yīng)承擔(dān)的國家使命。與此同時(shí)，也應(yīng)明確對(duì)地方立法機(jī)關(guān)和對(duì)高新區(qū)的授權(quán)立法，使地方立法機(jī)關(guān)的立法有法可依。高新區(qū)地方立法機(jī)關(guān)和政府部門在國家高新區(qū)法律或行政法規(guī)制定后，應(yīng)根據(jù)其確立的基本原則對(duì)本地區(qū)制定的高新區(qū)地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行審查和修改，使之與上位法保持一致。

（三）加強(qiáng)地方立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和與可持續(xù)性

地方立法應(yīng)根據(jù)1991年3月6日國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于批準(zhǔn)《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和有關(guān)政策規(guī)定的通知》中確定的：“依靠我國自己的科技力量，促進(jìn)高技術(shù)成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化，對(duì)于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增強(qiáng)國際競(jìng)爭能力，具有重要意義。各地區(qū)、各有關(guān)部門對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大力扶持，按照國家的有關(guān)政策規(guī)定，促進(jìn)我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展?！备咝聟^(qū)發(fā)展的歷史使命和國家使命及之后在原國家科委和科技部制定的高新區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要中對(duì)高新區(qū)的發(fā)展提出了分階段的國家任務(wù)的要求，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性，防止地方立法對(duì)高新區(qū)發(fā)展定位的地方化、碎片化和短期化，真正使地方高新區(qū)與國家協(xié)同發(fā)展。

（四）注重立法內(nèi)容的特色性和創(chuàng)新性

國家高新區(qū)作為我國科技產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化的“先行先試區(qū)”和“試驗(yàn)示范區(qū)”，取得了巨大成就，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展闖出了一條符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的道路，其中地方立法的保駕護(hù)航功不可沒。同時(shí)高新區(qū)地方立法內(nèi)容雷同化程度高，沒有體現(xiàn)地區(qū)特色，缺乏立法創(chuàng)新，不利于國家整體利益的順利實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，每一個(gè)國家高新區(qū)都處在獨(dú)特的環(huán)境之中，具有顯著地區(qū)別于其他高新區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等環(huán)境，地方立法應(yīng)在法規(guī)內(nèi)容中體現(xiàn)這些特色，創(chuàng)新立法內(nèi)容，使之形成具有本地高新區(qū)發(fā)展的“品牌”。

（五）推進(jìn)國家高新區(qū)地方性法規(guī)“廢、改、立”進(jìn)程

我國國家高新區(qū)的立法后評(píng)估沒有有效開展，地方性法規(guī)的“廢、改、立”進(jìn)程緩慢。為此，高新區(qū)所在地的立法機(jī)關(guān)和政府應(yīng)根據(jù)高新區(qū)的發(fā)展，對(duì)已制定的法規(guī)和政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行立法后評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，積極推進(jìn)國家高新區(qū)地方性法規(guī)的“廢、改、立”工作，提高高新區(qū)法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件的有效性、可行性。在進(jìn)行立法評(píng)估的過程中可充分考慮政策、法律方法模式的綜合性，綜合采取目標(biāo)設(shè)定、技術(shù)推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)刺激、公眾參與、法律責(zé)任等多種方法推進(jìn)立法的革新。

七、結(jié)語

總之，我國國家高新區(qū)立法的過程中既要吸收國外區(qū)域發(fā)展的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也要立足于我國的基本國情。一方面，堅(jiān)持共性原則，促使法治統(tǒng)一與立法協(xié)調(diào)相結(jié)合，樹立可持續(xù)、和諧發(fā)展的理念，完善立法后的評(píng)估；另一方面，堅(jiān)持個(gè)性原則，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等實(shí)際情況，突出其所在高新區(qū)的特色。只有將共性原則與個(gè)性原則相結(jié)合，構(gòu)建有機(jī)聯(lián)動(dòng)的制度關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，才能為高新區(qū)的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其長足良性發(fā)展。

[1]沈國明，等.在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間——上海市地方立法評(píng)估報(bào)告［M］.上海人民出版社2009年版，第10頁.

[2]康江峰.我國高新區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究［J］.科技管理研究，2005（8）.